公共資源治理視角下集體公益林保護(hù)困境與對(duì)策建議

沈大高

摘? 要：集體公益林是我國(guó)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作的重要部分，而農(nóng)村生態(tài)保護(hù)是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)，可見(jiàn)集體公益林保護(hù)工作的重要性。但從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)講，我國(guó)集體公益林保護(hù)工作還面對(duì)一定的困難，本次研究中，對(duì)當(dāng)前我國(guó)集體公益林保護(hù)面臨的問(wèn)題進(jìn)行了闡述，并結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，給出集體公益林保護(hù)困境的解決對(duì)策。希望通過(guò)本文的閱讀，能夠給集體公益林保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的研究者或工作者提供一定的幫助和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：公共資源治理;集體公益林;生態(tài)保護(hù)

目前我國(guó)已經(jīng)確權(quán)的集體林面積近30億畝，其中超過(guò)半數(shù)的都是集體公益林，尤其是在我國(guó)南方地區(qū)，南方地區(qū)自然資源豐富、氣候濕潤(rùn)，集體公益林生物多樣性豐富、產(chǎn)出的副產(chǎn)品較多，集體公益林建設(shè)方面成果顯著。但從公共資源治理視角來(lái)看，目前我國(guó)集體公益林的保護(hù)和管理尚存一定的問(wèn)題，影響了整體效果，需要進(jìn)行改善[1]。

一、當(dāng)前我國(guó)集體公益林保護(hù)面臨的困境

1.1 產(chǎn)權(quán)權(quán)利保障不充分

雖然目前來(lái)講，我國(guó)的集體公益林林農(nóng)的產(chǎn)權(quán)在物權(quán)法中有了較為明確的規(guī)定，但是在產(chǎn)權(quán)明確的同時(shí)，林農(nóng)在集體公益林中的產(chǎn)權(quán)實(shí)際又收到森林法和地方法律法規(guī)的諸多限制，導(dǎo)致了林農(nóng)在集體公益林中的產(chǎn)權(quán)權(quán)利保障并不充分。例如，林農(nóng)有集體公益林的所有權(quán)，但是真正意義上的完整所有權(quán)歸集體所有，林農(nóng)只能在相關(guān)法律要求的范圍內(nèi)，從事一些經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)于集體公益林并沒(méi)有選擇權(quán)和決定權(quán);同樣的道理，林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)形式也同樣收到限制，也就是說(shuō)，使用權(quán)也并非完整;另外是收益權(quán)只能部分保障，目前我國(guó)大部分的集體公益林分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，財(cái)政較為緊張，相關(guān)補(bǔ)貼并不能保證林農(nóng)的收益，而與此同時(shí)，由于集體公益林施行的生態(tài)保護(hù)策略，導(dǎo)致林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益大幅降低，與補(bǔ)貼并不相符;最后是處置權(quán)的問(wèn)題，關(guān)于集體公益林產(chǎn)權(quán)的租賃、流轉(zhuǎn)等行為，目前只在商品林中存在，而公益林并不支持流轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致了林農(nóng)的部分處置權(quán)喪失。

1.2 集體公益林治理投入機(jī)制不完善

集體所負(fù)擔(dān)的成本與社會(huì)成本的不一致，導(dǎo)致了目前集體公益林財(cái)政投入的巨大缺口，財(cái)政缺口的出現(xiàn)，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償投入水平較低，回顧過(guò)往，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平經(jīng)過(guò)了多次上調(diào)，但是仍舊無(wú)法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相諧，導(dǎo)致了林農(nóng)的參與意愿不夠強(qiáng)烈，積極性交叉;投入機(jī)制不完善，還體現(xiàn)在營(yíng)林造林方面，集體公益林營(yíng)林造林成本較高，收益所需周期很長(zhǎng)，在這方面，投入與產(chǎn)出難成正比，打擊了林農(nóng)參與的積極性;最后是財(cái)政撥付問(wèn)題，目前的財(cái)政撥付機(jī)制是一種典型的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制，財(cái)政撥付由上至下層層撥付，財(cái)政撥付與相關(guān)工作人員的績(jī)效考核掛鉤，到了基層，出現(xiàn)為了發(fā)錢(qián)而發(fā)錢(qián)的情況，整體的集體公益林投入，往往不是看需求，而是看中央財(cái)政情況，導(dǎo)致了一部分財(cái)政的浪費(fèi)[2]。

1.3 集體公益林保護(hù)責(zé)權(quán)交叉混亂

例如在集體當(dāng)中，林農(nóng)對(duì)于公益林具有所有權(quán)用時(shí)也有進(jìn)行保護(hù)和管理的責(zé)任，但是在實(shí)際的情況中，則是集體在公益林管理和保護(hù)中扮演主要的角色，往往只能通過(guò)指派、雇傭等方式進(jìn)行公益林的管理和保護(hù)工作，其他多數(shù)的林農(nóng)，在集體公益林保護(hù)工作中扮演的角色非常淡化，甚至絕大多數(shù)林農(nóng)和社區(qū)成員只是領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)償津貼，既不踐行公益林保護(hù)的責(zé)任，也不行使其他權(quán)利;第二個(gè)是地方管理部門(mén)，目前我國(guó)對(duì)于集體公益林的保護(hù)工作的監(jiān)管力度比較寬泛，監(jiān)督和管理都有地方林業(yè)部門(mén)一把抓，也就是說(shuō)，在這個(gè)過(guò)程中，往往是該部門(mén)自己監(jiān)督自己，責(zé)任權(quán)利十分混亂，該區(qū)域的公益林管理效果，直接與部門(mén)工作效能掛鉤，沒(méi)有第三方制衡[3]。

二、集體公益林保護(hù)對(duì)策

2.1 完善和鞏固林農(nóng)權(quán)利保障機(jī)制

就目前的情況來(lái)看，林農(nóng)雖然有完整的產(chǎn)權(quán)，但是產(chǎn)權(quán)行使困難重重，一方面是因?yàn)楣媪值募w屬性，另一方面是因?yàn)槠渖鷳B(tài)保護(hù)的意義重大，如果放任林農(nóng)行使自身的各種權(quán)利，可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)效果大打折扣，為此，應(yīng)該進(jìn)一步尋求林農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益與森林生態(tài)保護(hù)之間的平衡，激發(fā)林農(nóng)的參與意愿，了解自身的權(quán)利，這樣才能激發(fā)林農(nóng)的公益林保護(hù)意愿，也能夠讓林農(nóng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，從事公益林的生產(chǎn)活動(dòng)。

2.2 完善投入機(jī)制

目前的公益林投入機(jī)制還不完善，降低了林農(nóng)參與公益林保護(hù)甚至公益林經(jīng)營(yíng)的熱情，再這樣的情況下，作為集體和政府相關(guān)部門(mén)，應(yīng)該進(jìn)一步豐富資金渠道，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研和林業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃，營(yíng)林造林工作要適當(dāng)，避免林農(nóng)長(zhǎng)期沒(méi)有收益，單純依靠生態(tài)補(bǔ)償津貼并不能滿(mǎn)足各方預(yù)期。引入社會(huì)資本，也能夠提高林業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)性，管理的規(guī)范性，使得公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧，減輕投入壓力，激發(fā)林農(nóng)的參與熱情[4]。

2.3 明確責(zé)權(quán)

加強(qiáng)集體公益林保護(hù)和管理工作，還需要進(jìn)一步的明確責(zé)權(quán)，明確責(zé)權(quán)，應(yīng)該做到以權(quán)帶責(zé)，很多林農(nóng)和社區(qū)居民，對(duì)于自己所處的公益林中所享受的權(quán)利都不明確，只知道定期領(lǐng)取補(bǔ)助，而補(bǔ)助又很微薄，大部分林農(nóng)并不知道如何通過(guò)自身的參與能夠保障自身的權(quán)利，因此，先要做好權(quán)利方面的宣導(dǎo)，讓林農(nóng)了解到公益林建設(shè)和管理的好處，之后想要享受這些權(quán)利，需要履行那些責(zé)任，自然而然的引導(dǎo)林農(nóng)參與進(jìn)行，緩解當(dāng)前集體林保護(hù)的壓力[5]。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，集體公益林是我國(guó)生態(tài)建設(shè)工程當(dāng)中的重要工作，目前在全國(guó)范圍內(nèi)已初見(jiàn)成效，其主要目的是為了維護(hù)森林生態(tài)平衡，避免自然環(huán)境的破壞，該項(xiàng)舉措，深受?chē)?guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者的好評(píng)和認(rèn)可。但是在實(shí)際的推動(dòng)過(guò)程中，林農(nóng)的參與意愿不足，阻礙了集體公益林的發(fā)展，因此，需要進(jìn)一步做好權(quán)利保障、增加投入、明確責(zé)權(quán)來(lái)使得林農(nóng)能夠主動(dòng)參與到集體公益林的保護(hù)工作當(dāng)中來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳守蓉，冀光楠. 我國(guó)重大生態(tài)保護(hù)工程政策工具選擇研究——以天保工程區(qū)集體公益林為例[J]. 中國(guó)行政管理，2014（01）：93-97.

[2]支玲，李婭，鄭科，王慧，蘇建蘭，楊芳. 天保工程區(qū)集體公益林管護(hù)保障能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究——以西部為例[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016，38（12）：26-33.

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[5]支玲，夏彩貴，劉燕，龍勤，鄭科，楊芳. 西部天保工程區(qū)集體公益林管護(hù)保障能力評(píng)價(jià)——以云南省鶴慶縣、貴州省織金縣為例[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018，40（10）：45-52.