進城農(nóng)民工落戶意愿與農(nóng)村土地制度改革

劉金偉，劉慶華

(1.國家衛(wèi)生健康委流動人口服務中心，北京 100083；2.山東省棗莊市胸科醫(yī)院，山東 棗莊 277500)

一、問題的提出

2014年7月國家實施新一輪戶籍制度改革以來，為解決進城農(nóng)民工的落戶問題，在黨中央、國務院的推動下，一系列重大改革措施和配套政策密集出臺，改革力度前所未有。當前，除了少數(shù)超大城市外，大多數(shù)城市的落戶門檻不斷降低。2012年至2016年，全國有6 000萬 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶。但隨著改革的深入，改革所帶來的邊際效應逐漸降低。特別是隨著部分具有剛性需求的進城農(nóng)民工完成落戶后，其余大部分農(nóng)民工落戶意愿不高，與國家加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標存在一定距離。

根據(jù)國家統(tǒng)計局《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2017年我國農(nóng)民工總數(shù)達到2.87億人，其中，進城農(nóng)民工為1.37億人。從進城農(nóng)民工對流入地生活的適應情況看，表示對流入地生活非常適應和比較適應的比例高達80.4%，有22.5%的農(nóng)民工認為已經(jīng)在流入地定居，38%的農(nóng)民工認為自己是流入地的“本地人”，但是他們的落戶意愿并不高。在進城農(nóng)民工中，只有16.8%表示愿意把戶口遷到現(xiàn)居住城鎮(zhèn)，5.0%愿意把戶口遷到老家縣城或其他地方的城鎮(zhèn)，27.5%表示不確定是否把戶口遷到城鎮(zhèn)，46%表示沒有在城鎮(zhèn)落戶的意愿[1]?？梢?，大多數(shù)農(nóng)民工愿意在城市生活和居住，享受現(xiàn)代生活方式和文明，卻不愿意在城市“落戶”，從身份上成為城市居民。這種看似矛盾的心理背后隱藏著什么原因，值得我們認真思考。

已有研究主要從城市和農(nóng)村兩種視角分析進城農(nóng)民工落戶意愿的影響因素。從城市的視角來看，有學者認為城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會融合程度、農(nóng)民工子女入學政策、戶籍制度等均影響農(nóng)民工落戶行為[2]，城市房價升高造成的生活成本增加使農(nóng)村流動人口不愿意落戶城市[3]，而城鎮(zhèn)醫(yī)療保險等社會福利制度是影響外來人口居留決策或落戶的最重要因素[4]。從農(nóng)村的視角來看，有研究認為想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要原因[5]，擁有宅基地和打算返鄉(xiāng)種地的農(nóng)民工落戶意愿低[6]。本研究聚焦進城農(nóng)民工群體，提出農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要影響因素是有無土地，在農(nóng)村擁有承包地和宅基地對落戶意愿有顯著影響，并且對不同類型的農(nóng)民工影響不同，進而提出戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動的建議。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)概念界定

進城農(nóng)民工指戶籍地在鄉(xiāng)村，離開戶籍所在地半年及以上，在城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的勞動者。在概念的界定上主要依據(jù)4條標準：一是戶籍性質(zhì)是農(nóng)業(yè)戶口；二是離開戶籍所在地6個月以上，不包括臨時性探親或休假；三是年滿16周歲的就業(yè)人口，不包括學生；四是生活和就業(yè)的常住地是城市。以2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查問卷中“如果滿足落戶條件，您愿不愿意把戶口遷移到現(xiàn)居住地城市？”為依據(jù)，通過回答“愿意”的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例來反映進城農(nóng)民工落戶意愿。

(二)研究方法

為了研究土地對農(nóng)民工落戶意愿的影響，參考李曉陽等人的研究[7]，構(gòu)建模型如下：

Yi=βlandi+BXi+ui

其中，被解釋變量Y代表流動人口的落戶意愿，解釋變量land表示個體的土地情況，包括是否擁有承包地及承包地的面積、是否擁有宅基地及宅基地的面積。同時，為了解決遺漏變量問題，盡可能多地加入控制變量(X)，包括性別(gender)、年齡(age)、民族(nation)、教育程度(edu)、政治身份(polity)、婚姻狀況(marry)、家庭成員數(shù)量(familynum)、收入(income)、是否有工作(job)、健康狀況(health)、與本地人交流情況(comu)和是否認為自己是本地人(feel)，u為誤差項。

文中因變量為農(nóng)民工落戶意愿，其在問卷調(diào)查中對應的回答包括：不愿意=1，沒想好=2，愿意=3。 可以發(fā)現(xiàn)，對落戶意愿這一問題的回答產(chǎn)生了標準的有序因變量，計量上使用有序概率模型分析因變量為有序變量的情況。因此，運用有序概率模型考察土地(包括宅基地)對農(nóng)民工落戶意愿的影響。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文所用數(shù)據(jù)來自國家衛(wèi)計委(現(xiàn)國家衛(wèi)健委)2017全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)采用分層、多階段、與規(guī)模成比例的PPS抽樣方法，從31個省(市、自治區(qū))和新疆建設兵團中來本地居住一個月以上、非本地戶口且2017年5月之前出生的流動人口中抽取樣本，調(diào)查樣本總計169 989人。 根據(jù)分析需要，本文僅保留了滿足進城農(nóng)民工概念界定標準的部分流動人口樣本。從表1可以發(fā)現(xiàn)，有土地農(nóng)民工的落戶意愿均值為1.893，低于沒有土地農(nóng)民工的2.09，說明有土地農(nóng)民工的落戶意愿低于無土地農(nóng)民工，有土地一定程度上降低了農(nóng)民工的落戶意愿。此外，無土地農(nóng)民工在性別、教育、政治身份、健康、與本地人交流情況和是否認為自己是本地人方面的描述統(tǒng)計均值高于有土地農(nóng)民工，但在年齡、民族、婚姻、家庭成員數(shù)、收入等方面相關值低于有土地農(nóng)民工。

表1 變量統(tǒng)計描述表

三、進城農(nóng)民工落戶意愿與土地的關系

目前我國戶籍制度改革的主要目標是取消城鄉(xiāng)戶籍二元制，讓進城農(nóng)民工享受均等化的公共服務，最終促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但是與戶籍制度改革關系密切的農(nóng)村土地制度改革沒有同步推進。在這種情況下，進城農(nóng)民工既想享受城市福利又不愿意放棄農(nóng)村土地利益，導致他們心理上處于一種矛盾狀態(tài)，在落戶意愿上表現(xiàn)出不同的特征。

(一)承包地對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

土地是農(nóng)民在農(nóng)村主要的生產(chǎn)和生活資料，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，實行承包到戶，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權。我國第一輪土地承包從1982年改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制算起，到1997年結(jié)束，承包期為15年。第二輪土地承包從1997年開始到2027年結(jié)束，承包期為30年。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延續(xù)30年。因此，20世紀80年代以前出生的農(nóng)村人口基本擁有土地的承包經(jīng)營權。由于各地政策不同，也有部分地區(qū)在本村集體成員戶口遷出或死亡后，對其擁有的承包地進行了重新分配。土地承包經(jīng)營權長期不變，對進城農(nóng)民工來說是一種長期穩(wěn)定的收益，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和大規(guī)模開發(fā)利用，土地帶給他們的收益期望也逐年上升。目前，國家雖然在政策上規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后，土地承包經(jīng)營權不變，但實際上土地的承包權是與農(nóng)村的集體身份捆綁在一起的，既受土地法的約束，也受地方村規(guī)民俗的制約，一旦沒有農(nóng)村戶口很可能失去土地承包權。因此，想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的主要原因[8]。

從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，進城農(nóng)民工有無土地與他們的落戶意愿呈負相關關系，線性回歸系數(shù)為-0.197，控制了年齡、民族、婚姻、就業(yè)、教育、收入等變量后，系數(shù)仍然達到-0.176。有序概率分析的系數(shù)為-0.262，控制了各種變量的影響后，系數(shù)為-0.239(見表2)。這表明，在農(nóng)村擁有承包地明顯降低了進城農(nóng)民工的落戶意愿。在控制變量方面，年齡、民族、婚姻、就業(yè)等對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響為負，教育、收入、健康等變量對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響為正。

表2 有無土地對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

進一步分析進城農(nóng)民工擁有土地的數(shù)量對其落戶意愿的影響，發(fā)現(xiàn)土地數(shù)量對農(nóng)民工落戶意愿的影響呈“∩”型，即隨著土地數(shù)量的增加，進城農(nóng)民工的落戶意愿先增強，土地數(shù)量對進城農(nóng)民工落戶意愿影響的線性和有序概率系數(shù)最高達到0.020 3和0.027 2(控制其他變量以后)。隨后逐漸降低，當人均擁有土地面積增加到一定程度時，線性和有序概率系數(shù)最低點分別為-0.011 7和-0.016 1 (控制其他變量以后)，最終呈負相關關系。這說明在土地達到一定規(guī)模以后，其影響效果才逐漸明顯(見表3)。其他學者的研究也發(fā)現(xiàn)家庭耕地總量對勞動力回流有顯著的正向影響，家庭耕地每增加一畝，外出勞動力回流的概率會增加2%[9]。

表3 進城農(nóng)民工落戶意愿與擁有農(nóng)村土地數(shù)量之間的關系

對于進城農(nóng)民工而言，土地主要有以下幾個方面的價值：一是生產(chǎn)效用，通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得土地收益；二是財產(chǎn)效用，如獲得地租、征用補償款等；三是保障效用，農(nóng)民失業(yè)或年老后可以利用土地維持自己的生計；四是心理效用，長期的鄉(xiāng)土生活，使農(nóng)民對土地產(chǎn)生情感上的依戀。相對于其他價值，目前土地的財產(chǎn)價值對進城農(nóng)民工的影響最大。土地的價值跟其用途有著直接的關系，相對于雇人耕種、親屬耕種等形式，把土地通過流轉(zhuǎn)的形式租給企業(yè)從而獲得較高的收益，會提高進城農(nóng)民工對土地承包權的重視，影響其落戶意愿。從分析結(jié)果來看，雇人代耕種、親朋耕種、撂荒、種樹等土地利用形式對落戶意愿影響不顯著。而把土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)對落戶意愿有明顯的負向影響，即把土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)的農(nóng)民工更不愿意在城市落戶。這說明土地帶給農(nóng)民工的價值越大，他們越不愿意放棄土地承包權，對農(nóng)村戶籍更加重視(見表4)。這種現(xiàn)象在沿海地區(qū)或城市近郊區(qū)表現(xiàn)得最為明顯，比如在珠江三角洲地區(qū)，隨著土地財產(chǎn)功能的增強，農(nóng)民可以通過土地租賃、入股等形式獲得租金和分紅等收益，使得當?shù)剞r(nóng)村戶籍的吸引力遠遠高于城市戶籍。

(二)宅基地對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

相對于承包地，宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體建設用地，是具有保障功能和財產(chǎn)功能的特殊資產(chǎn)。目前我國形成了獨具特色的農(nóng)村宅基地制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。對于進城農(nóng)民工而言，當前宅基地的使用功能大大降低，很多農(nóng)村宅基地都出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。但是作為一種財產(chǎn)，進城農(nóng)民工更關注宅基地給自己帶來的實際利益。根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》和《物權法》，宅基地的使用主體只能是農(nóng)村居民，因此宅基地的使用、出租、繼承等都與農(nóng)民身份相關。從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，有無宅基地與農(nóng)民工落戶意愿呈負相關關系，線性回歸和有序概率系數(shù)分別為-0.198和-0.164，控制了年齡、民族、婚姻、就業(yè)、教育、收入等變量后，系數(shù)分別為-0.264和-0.222，表明擁有宅基地的進城農(nóng)民工落戶意愿比沒有宅基地的進城農(nóng)民工低(見表5)。

表5 有無宅基地對進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

同時擁有承包地和宅基地對落戶意愿的負面影響具有相互強化作用，如果分析模型中同時加入了承包地、宅基地以及承包地和宅基地的交互變量，我們發(fā)現(xiàn)擁有承包地比擁有宅基地對進城農(nóng)民工落戶意愿的負面影響更大；同時擁有承包地和宅基地的進城農(nóng)民工比單獨擁有承包地或宅基地的進城農(nóng)民工落戶意愿更低，交互項線性回歸和有序概率回歸系數(shù)分別為-0.107和-0.105，控制了其他變量后，系數(shù)為-0.144(見表6)。

表6 有無承包地和宅基地對進城農(nóng)民工落戶愿意的影響

(三)土地對不同類型進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

根據(jù)農(nóng)民工的流動范圍，我們一般把農(nóng)民工分為跨省流動、本省跨市流動和跨縣流動。從這三類進城農(nóng)民工群體來看，跨省流動的進城農(nóng)民工比跨市流動和跨縣流動的進城農(nóng)民工落戶意愿高。由表7可見，跨省流動的進城農(nóng)民工有序概率模型的系數(shù)為-0.101，跨市流動的系數(shù)為-0.233，跨縣流動的系數(shù)為-0.207，這表明，對于跨省流動的進城農(nóng)民工而言，擁有土地對其落戶意愿的負面影響相對較小?？赡艿慕忉屖强缡×鲃拥霓r(nóng)民工一般是從中西部地區(qū)流向東南沿海地區(qū)，土地的利用價值相對較低，而返鄉(xiāng)的成本相對較高。同時，跨省流動一般都是從落后地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，區(qū)域間的城鄉(xiāng)差距更為明顯，城市的吸引力更強。

表7 有無土地對不同流動范圍進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

根據(jù)外出時間的長短，我們把進城農(nóng)民工分為70前、70后、80后和90后，一般把80后、90后稱為新生代農(nóng)民工。從這4個群體來看，擁有土地對年齡大的進城農(nóng)民工落戶意愿的負面影響更大。具體來看，對70前的負面影響最大，其次是70后、80后和90后，系數(shù)分別為-0.216、-0.202、-0.158 和-0.138(見表8)。

表8 有無土地對不同年齡段進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

當前土地的保障功能雖然弱化，但仍然是進城農(nóng)民工抵御社會風險的最后一道屏障。特別是在進城農(nóng)民工的社會保障體系還沒有完善之前，在農(nóng)村擁有土地、住房可以緩解失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等帶來的沖擊。分析表明，就業(yè)身份是雇主或自營勞動者、有固定期限勞動合同及擁有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的進城農(nóng)民工，土地對其落戶意愿的負面影響相對較低(見表9)。這說明在城市收入和就業(yè)越穩(wěn)定的農(nóng)民工對土地的依賴越少，越愿意在城市落戶。

表9 有無土地對不同保障類型進城農(nóng)民工落戶意愿的影響

(四)主要結(jié)論

通過對土地與進城農(nóng)民工落戶意愿關系的分析，可以得出以下幾點結(jié)論：(1)在農(nóng)村擁有承包地和宅基地的進城農(nóng)民工比沒有承包地和宅基地的進城農(nóng)民工更不愿意在城市落戶，土地的面積與落戶意愿呈倒U型關系，只有承包地達到一定規(guī)模以后，影響才逐漸顯現(xiàn)。(2)土地的價值與進城農(nóng)民工落戶意愿呈負相關關系，土地的使用價值越大，農(nóng)民工越不愿意把戶籍遷到城鎮(zhèn)。(3)同時擁有承包地和宅基地強化了進城農(nóng)民工不愿意在城市落戶的意愿。(4)土地對跨省流動、年輕、在城市擁有穩(wěn)定工作和社會保障的進城農(nóng)民工落戶意愿的負面作用相對較小。

四、對策建議

西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化是農(nóng)民的永久性遷移，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，進城農(nóng)民基本上與農(nóng)村脫離了關系，實現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)變。與國外發(fā)達國家相比，中國的城鎮(zhèn)化是一種“半城鎮(zhèn)化”，進城后農(nóng)民的身份沒有發(fā)生改變，土地、房屋等資產(chǎn)仍然把他們拴在農(nóng)村，他們生活的根基在農(nóng)村，這導致中國鄉(xiāng)城遷移的人口持久性差、遷移不徹底。這既影響了中國城市化的質(zhì)量，又帶來勞動力供給的不穩(wěn)定性和消費能力的下降，從而影響中國經(jīng)濟發(fā)展[10]。目前的戶籍制度改革主要針對城市，下一步改革的重點應該轉(zhuǎn)向農(nóng)村，通過土地制度改革降低進城農(nóng)民工與農(nóng)村的復雜聯(lián)系，實現(xiàn)永久性遷移的目標。

(一)重點解決進城農(nóng)民工的土地退出問題

當前相當一部分進城農(nóng)民工存在著既希望在城市定居又不愿意放棄農(nóng)村土地的雙重心理，將農(nóng)村的土地視為自己在城市打工不順時的退路，或者是自己擁有的未來可能增值的資產(chǎn)，因此大多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村土地。不解決土地承包權的退出問題，他們會始終處于一種兼業(yè)狀態(tài)，實現(xiàn)完全意義上的市民化就存在障礙。改革開放以來，第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實施后，為鼓勵農(nóng)民對土地的長期投入，在試點的基礎上，實行“增人不增地，減人不減地”的土地承包制度，承包權的穩(wěn)定性不斷得到強化，土地基本被固定在第一輪獲得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶手中。為鼓勵土地退出，在戶籍制度改革的過程中，一些地方嘗試用土地換城市戶口和城市社會保障，但沒有得到進一步推廣。黨的十八大以來，國家在鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權放開的同時，進一步強調(diào)了承包權的穩(wěn)定性，退出的途徑有限。例如2016年10月，中共中央、國務院辦公廳發(fā)布了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，提出三權分置的改革辦法，土地的經(jīng)營權可以流轉(zhuǎn)，但土地的承包權轉(zhuǎn)讓只能限定在集體范圍內(nèi)。黨的十九大報告進一步提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權第二輪到期后，再延續(xù)30年。對農(nóng)民進城落戶后的土地承包權如何退出的問題，雖然提出了一些原則性的建議，但沒有具體的實施辦法。

對于宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓或退出問題，目前無論是政策層面還是法律層面均沒有可以操作的辦法。例如新修訂的《土地管理法》規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地可在本村集體居民之間進行買賣交易，但同時又規(guī)定農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”，在農(nóng)村年輕人口大量外流的情況下，宅基地在集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓很難完成。

目前我國正在大力推進以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，與之配套的戶籍制度改革進程也逐漸推進，城鄉(xiāng)“二元”體制不斷削弱。但是隨著存量人口落戶問題逐漸解決，大部分進城農(nóng)民工落戶意愿不高，改革帶來的邊際效應降低。在這種情況下，提高進城農(nóng)民工在城市落戶的積極性至關重要。基于本文的研究結(jié)論，現(xiàn)階段應重點研究解決進城農(nóng)民工的土地退出問題，特別是對已經(jīng)在城市具有穩(wěn)定工作和住房、實現(xiàn)全家遷移的80后、90后新生代農(nóng)民工。從長期看，土地的退出機制既可以提高農(nóng)村土地的利用效率，避免土地的閑置和浪費，又有利于擴大內(nèi)需增強中國經(jīng)濟增長的動力。同時，土地的退出還可以改變幾千年來形成的鄉(xiāng)土觀念，是中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關鍵。建議國家在前期試點的基礎上，進一步探索進城農(nóng)民工土地退出和轉(zhuǎn)讓的有效途徑，制定具體的、具有可操作性的政策細則，形成土地流轉(zhuǎn)和土地退出并重的改革局面。

(二)建立城鄉(xiāng)勞動力和土地雙向流通機制，促進城鄉(xiāng)深度融合

20世紀50年代以來，中國形成的城鄉(xiāng)“二元”體制隔絕了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡。改革開放以來，國家在城市逐漸放開了對農(nóng)村勞動力的限制，農(nóng)村資金、人才進入城市的途徑比較暢通，農(nóng)民可以在城市投資、買房、生活居住。但是城市資金、人才進入農(nóng)村存在很大障礙，城市人很難獲得農(nóng)村的戶籍、土地和住房。在農(nóng)村人口不斷外流的情況下，農(nóng)村的土地資源得不到有效開發(fā)利用，造成大量浪費。國家雖然一直進行土地制度的改革，但推動土地流轉(zhuǎn)利用的效果并不顯著。根據(jù)2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2017年進城農(nóng)民工所承包的土地，51.7%由家人耕種，23.1%由親朋代為耕種，轉(zhuǎn)租給私人的占12.9%、轉(zhuǎn)租給集體的占1.2%、轉(zhuǎn)租給企業(yè)的占0.4%，還有6.8%的土地處于撂荒狀態(tài)，土地的利用效率總體較差。

當前一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟已經(jīng)不適應現(xiàn)代生產(chǎn)方式，土地只有集中利用，引入技術、資金和人才才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，把農(nóng)業(yè)做大、做強。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。在這里關鍵要改變資金、人員、技術單向的流入機制，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供資金、技術和人才支持。

為達到上述目標，要建立城鄉(xiāng)、區(qū)域之間人員的自由流動機制。在農(nóng)業(yè)勞動力大量非農(nóng)化以及農(nóng)村老齡化加劇的情況下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨極大的人才危機。在戶籍制度改革中已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶口。未來的改革需進一步打破城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的戶口限制，達到一定條件的農(nóng)村人口可以把戶口遷移到城市，本地城市居民或其他區(qū)域的城鄉(xiāng)居民也可以把戶口遷移到本地或異地農(nóng)村。要改變集體經(jīng)濟成員身份終身不變的狀況，在村集體土地、宅基地已經(jīng)確權的情況下，通過產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移和交易，實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，把原來靜態(tài)的村集體變?yōu)閯討B(tài)的村集體[11]。這不僅有利于實現(xiàn)勞動力的自由流動，縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，也可以打消進城農(nóng)民工的顧慮，提高其在城市落戶的意愿。

當前，進城農(nóng)民工除了土地的退出途徑有限外，轉(zhuǎn)讓獲得的收益比較低，也是他們保留承包地和宅基地的主要原因。陳會廣等認為農(nóng)村土地所具有的保障性功能可以解決鄉(xiāng)—城遷移人口城鎮(zhèn)生活的后顧之憂，促進其留在城鎮(zhèn)，但也會起相反作用，從而使農(nóng)村土地對于城鄉(xiāng)遷移的作用方向不定[12]。在目前的政策框架下，土地承包權和宅基地的使用權轉(zhuǎn)讓只能在集體經(jīng)濟范圍內(nèi)，交易市場比較狹窄，需求比較低，導致交易價格偏低，制約了進城農(nóng)民工土地使用權有償轉(zhuǎn)讓或退出的意愿。村集體由于經(jīng)濟實力有限，也沒有辦法以合理的價格回收進城農(nóng)民工的土地。下一步改革的重點應該按照黨的十八屆三中全會提出的市場化改革要求，加快建立全國性或區(qū)域性的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，建立公開、公正、規(guī)范運行的城鄉(xiāng)土地交易平臺和公共信息平臺。土地的承包經(jīng)營權和宅基地的使用權向城鄉(xiāng)居民放開，在嚴格遵守國家土地整體規(guī)劃的前提下，通過競爭機制，提高土地的使用效率，從而提高土地使用權有償轉(zhuǎn)讓或退出的價格。

(三)通過農(nóng)村建設用地改革，為進城農(nóng)民工提供住房和資本積累

目前隨著城市房價和房租的不斷上漲，住房問題成為進城農(nóng)民工在城市永久性遷移的主要障礙，而農(nóng)村大量閑置的住房得不到有效利用，大部分村莊“空心化”嚴重，城市住房困難與農(nóng)村住房閑置并存，是我國現(xiàn)有住房體系運行中的問題之一[13]。在國家總體耕地面積保持不變的情況下，激活農(nóng)村大量閑置的建設用地，通過市場化的手段置換成城市建設用地，解決進城農(nóng)民工的定居問題是提高中國城鎮(zhèn)化水平的重要舉措。

一是要通過農(nóng)村建設用地指標的置換，降低進城農(nóng)民工的購房成本。在保證國家總體耕地面積不減少的情況下，把宅基地建設用地的指標轉(zhuǎn)移到城市近郊，增加城市建設用地的供給，根據(jù)置換面積扣除建設成本和實際用地成本后，以低價出售給進城農(nóng)民工，解決其居住問題。這種方式對于解決本地進城農(nóng)民工住房問題比較容易，但如何實現(xiàn)跨省、跨區(qū)域的指標置換，面臨很多的難題。2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，規(guī)定土地資源可跨省配置，但當前跨省配置機制、價格仍為國家統(tǒng)籌，市場化程度不高，土地優(yōu)化配置仍受制約，很多利益關系和實施細則需要進一步調(diào)整和完善。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，探索農(nóng)村住房商品化。農(nóng)村宅基地為進城農(nóng)民工提供“住有所居”的功能已經(jīng)弱化，下一步可以考慮如何利用農(nóng)村土地的價值為其在城市定居生活提供更多資本。應改變目前通過國家集中征收，把集體土地變成國有建設土地的征地制度，農(nóng)村集體建設用地應當與城市建設用地同等對待，根據(jù)市場的需求自由流動，允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下，自由向市場提供建設用地。同時，實現(xiàn)農(nóng)村住房的商品化，盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權[14]。通過轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)村住房，為進城農(nóng)民工在城市生活定居提供資金支持。

總之，解決當前進城農(nóng)民工落戶意愿低的問題，應該把戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來，通過農(nóng)村土地制度改革，降低進城農(nóng)民工在城市居住的成本，積累城市生活資本，促進農(nóng)民工擺脫對土地的傳統(tǒng)依附關系，為中國向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)型奠定堅實的基礎。