固體廢物污染防治領(lǐng)域投融資機制研究

劉雙柳，程 亮，陳 鵬，徐順青

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護投資績效管理中心，北京 100012）

2018 年以來，國家對固體廢物環(huán)境管理投入力度不斷加大，啟動并完成《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂，實施“清廢行動”，開展“無廢城市”建設(shè)試點，印發(fā)危險廢物“三個能力”建設(shè)意見，對固體廢物全過程管理提出了越來越嚴格的環(huán)境管控要求。新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)后，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議時，提出“打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，加快補齊醫(yī)療廢物、危險廢物收集處理設(shè)施方面短板”。黨的“十九屆五中全會”提出加強危險廢物醫(yī)療廢物收集處理的要求。固體廢物領(lǐng)域是“十四五”升級版污染防治攻堅戰(zhàn)不可或缺的重要組成部分，實施一批固體廢物領(lǐng)域重大工程，需要大量的資金保障，開展固體廢物領(lǐng)域環(huán)境投融資機制研究，建立多元化的資金投入渠道，對打好固體廢物領(lǐng)域污染防治攻堅戰(zhàn)有重要意義。鄭蕾等[1]以江蘇省常州市餐廚廢棄物綜合處置項目為例開展了生活垃圾處理行業(yè)融資模式研究，從價格制定、財政補貼、融資渠道和銷售模式等方面提出政策建議。王璇[2]指出目前垃圾處理領(lǐng)域的投融資渠道不通暢，融資渠道狹窄，限制了城市生活垃圾處理的發(fā)展。張箏等[3]在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施運營模式現(xiàn)狀研究中提到部分醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)和運營過程中仍存在盲目市場化、各方權(quán)責不明和合理競爭遇阻等問題。盧靜等[4]認為PPP 模式較政府投資政府運營、企業(yè)投資企業(yè)運營、特許經(jīng)營等傳統(tǒng)模式具有突出優(yōu)勢。許涓等[5]指出發(fā)達國家危險廢物填埋場退役資金預(yù)提留管理制度能有效保障危險廢物填埋場封場及維護資金來源并能控制長期環(huán)境風險。目前針對固體廢物投融資機制的研究主要從局部領(lǐng)域開展，鮮有全國層面的系統(tǒng)分析，本研究從全國層面視角開展，基于現(xiàn)狀研究提出拓寬固體廢物領(lǐng)域投融資渠道的建議，以期為相關(guān)政府部門提供決策參考。

1 固體廢物污染防治投資現(xiàn)狀

1.1 總體情況

近年來，環(huán)境污染治理投資總額呈波動變化趨勢，見圖1。

圖1 2011～2019 年環(huán)境污染治理投資情況

圖1 可知，由2011 年的6 026.2 億元增長至2019 年的9 413 億元，年均增長率為5.7%，“十二五”中后期開始，增速明顯下降。污染治理投資占GDP 的比例在0.95%～1.53%之間，平均值為1.3%，2012 年達到近10 年最高占比1.53%。

根據(jù)我國現(xiàn)行的統(tǒng)計口徑，具體到固體廢物污染防治領(lǐng)域，僅對環(huán)境污染治理當中與固體廢物治理相關(guān)的3 部分投資進行匯總，具體包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“市容環(huán)境衛(wèi)生”投資；工業(yè)污染源治理中的“固體廢物治理”投資以及建設(shè)項目“三同時”中的“工業(yè)固體廢物治理”投資。上述相關(guān)數(shù)據(jù)從《中國環(huán)境年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》獲取。固體廢物治理投資規(guī)模整體呈上升趨勢，增長速度逐漸變緩，見圖2。

圖2 2012～2019 年固體廢物治理投資情況

圖2 可知，2019 年為916.1 億元，較2011 年的415.5 億元翻了一倍；“十三五”時期年均增長率較“十二五”時期下降10 個百分點。

從環(huán)境污染治理投資要素分布來看，固體廢物領(lǐng)域的投資遠低于大氣、水污染防治領(lǐng)域的投資規(guī)模，見圖3。

圖3 2011～2019 年不同要素領(lǐng)域污染治理投資情況

圖3 可知，2011 年以來，大氣污染治理投資所占比重最大。2011～2019 年間，大氣污染治理投資規(guī)模為22 803.1 億元（統(tǒng)計口徑含城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中的燃氣和集中供熱、工業(yè)污染源治理投資中的廢氣治理以及“三同時”廢氣治理），占環(huán)境污染治理投資的28.8%；水污染治理投資規(guī)模為19 164.0 億元（統(tǒng)計口徑含城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資中的排水部分、工業(yè)污染源治理投資中的廢水治理以及“三同時”廢水治理），占環(huán)境污染治理投資的24.2%；固體廢物污染治理投資規(guī)模6 454.8 億元，占環(huán)境污染治理投資的8.1%。

1.2 投資結(jié)構(gòu)

從投資結(jié)構(gòu)看，市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域投資占比高于工業(yè)固體廢物治理投資和“三同時”固體廢物治理投資，見圖4。

圖4 可知，2011～2019 年間，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的市容環(huán)境衛(wèi)生治理投資從384.1 億元增長至684.6 億元，整體呈波動上升趨勢，年均增長率為7.5%；工業(yè)污染治理中的工業(yè)固體廢物治理投資從31.4 億元下降為17.1 億元，年均下降幅度達7.3%；建設(shè)項目“三同時”中的工業(yè)固體廢物治理從131.6 億元增長至214.4 億元，年均增長率10.2%。

圖4 2011～2019 年各領(lǐng)域固體廢物治理投資規(guī)模情況

從近10 年均值來看，固體廢物治理投資結(jié)構(gòu)中市容環(huán)境衛(wèi)生所占比例最大，為73.6%，“三同時”固體廢物治理和工業(yè)固體廢物治理投資分別占23.4%和3.0%。

1.3 資金來源

目前，固體廢物污染防治資金投入主體主要包括政府、工業(yè)企業(yè)、金融機構(gòu)、社會資本和用戶等。資金來源包括財政資金、企業(yè)自有資金、銀行貸款和用戶付費等渠道。

（1）財政。財政支持固體廢物污染防治資金主要包括各級政府預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、城市維護建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費和債券資金等。2011 年以來，固體廢物治理財政資金投入規(guī)模較為波動，見圖5。

圖5 固體廢物治理財政資金投入情況

圖5 可知，2019 年為87.8 億元，較上一年增長4.3%。財政資金投入規(guī)模占同年度固體廢物治理總投資的比例在7.5%～14.5%之間。財政在固體廢物污染防治領(lǐng)域支出主要用于垃圾、醫(yī)療廢物、危險廢物及工業(yè)固體廢物處置處理等。

（2）企業(yè)。產(chǎn)生污染的工業(yè)企業(yè)也為固體廢物治理的重要投資主體之一，資金主要用于一般工業(yè)固體廢物和危險廢物處理，其資金來源主要包括政府補貼、企業(yè)自籌和銀行貸款等[6]。以工業(yè)污染治理投資來源為例，2001～2010 年期間，政府補貼、企業(yè)自籌和銀行貸款平均占比分別為10.5%、76.7%和12.8%，整體上以企業(yè)自籌為主，見圖6。銀行貸款為企業(yè)重要的融資渠道之一，但由于環(huán)保項目以公益項目為主，相對其他行業(yè)利潤率偏低，一些中小環(huán)保企業(yè)普遍面臨融資難、融資貴的問題。

圖6 2001～2010 年工業(yè)污染源治理資金來源

（3）金融機構(gòu)。環(huán)境金融包括綠色信貸、綠色債券、環(huán)境基金和綠色保險等。目前，國內(nèi)提供綠色信貸服務(wù)的主要銀行機構(gòu)有21 家，綠色信貸規(guī)模逐年穩(wěn)步增長，截至2020 年末中國綠色信貸余額達到11.95 萬億元。其中，2018 年生態(tài)環(huán)境保護類（包括自然保護、生態(tài)修復(fù)及災(zāi)害防控項目、垃圾處理及污染防治項目和環(huán)保服務(wù)項目）綠色信貸規(guī)模約7 378 億元，占比9%。截至2020 年末，綠色債券存量8 132 億元，位居全球第二。以上環(huán)境金融產(chǎn)品和服務(wù)的支持范圍不僅限于固體廢物污染防治領(lǐng)域，但為固體廢物污染防治項目市場化融資的實現(xiàn)提供了參考和借鑒。

（4）社會資本。在國家政策支持引導(dǎo)下，固體廢物污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作模式（PPP）廣泛推廣，引入社會資本成為固體廢物治理領(lǐng)域投融資的重要渠道。截至2021 年3 月，財政部PPP中心項目儲備庫中進入執(zhí)行階段的垃圾治理、垃圾發(fā)電項目累計7 000 多個，垃圾處理、垃圾發(fā)電等行業(yè)具有一定的收費和補貼機制，是推進PPP 模式的重點領(lǐng)域，項目落地與實施較快。

文物解說詞的英譯旨在通過輸送信息，吸引游客并實現(xiàn)文化的輸出。文物名稱過長和語法失誤降低了英譯語言的可讀性，而信息單一和文化內(nèi)涵的則無法滿足受眾的信息需求和跨文化的交際目的。這要求我們要培養(yǎng)英語思維，提高專業(yè)素養(yǎng)。其次，要充分考慮中西方文化差異、語言差異，充分發(fā)揮譯者主體性,通過合理摘譯傳遞文化信息。最后，我們應(yīng)充分考慮到受眾的閱讀習慣，借鑒歐美知名博物館文物解說詞的謀篇布局以實現(xiàn)故宮的外宣，實現(xiàn)跨文化交際的目的。

（5）用戶付費。危險廢物和醫(yī)療廢物處置屬于固體廢物市場化程度較高的領(lǐng)域，可以通過向用戶收費來補償運營成本。根據(jù)危險廢物處置方式不同，項目運營主要有以下2 種收入渠道，①危險廢物產(chǎn)生企業(yè)支付危險廢物處置費用；②通過銷售資源化利用產(chǎn)品獲得銷售收入。醫(yī)療廢物處置費由醫(yī)療廢物集中處置單位向醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及相關(guān)單位收取，采用按床位、按重量和分檔定額3 種計價方式。生活垃圾處置領(lǐng)域目前僅部分城鎮(zhèn)地區(qū)象征性收取一部分費用，難以覆蓋建設(shè)運營成本。

2 固體廢物污染防治投融資存在的問題

2.1 資金投入總量仍顯不足

近年來，環(huán)保投資力度不斷加大，投資結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，市場化改革不斷深入，環(huán)保隊伍履職能力有了快速提升，但現(xiàn)有資金投入規(guī)模和強度對于固體廢物污染防治保障仍顯不足。在危險廢物處置領(lǐng)域，全國多個地區(qū)危險廢物焚燒處置能力趨緊，部分地區(qū)填埋處置能力剩余年限不足5 年；醫(yī)療廢物處置設(shè)施更為突出，全國超過1/3 的城市負荷率在90%以上，1/5 的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施處于滿負荷或超負荷運行狀態(tài)。在生活垃圾處置領(lǐng)域，2018 年全國生活垃圾焚燒處置能力為36.46 萬t/d，距《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出的59.14 萬t/d 的目標仍有較大差距。固體廢物污染防治領(lǐng)域需要大量的資金投入予以保障，相對于水、大氣領(lǐng)域的資金投入，當前固體廢物領(lǐng)域投入力度相對較為薄弱。

2.2 投資主體責任不明晰

固體廢物污染防治領(lǐng)域事權(quán)劃分不明確主要體現(xiàn)在兩方面：一方面表現(xiàn)為政府和市場的邊界不清晰，如一些市場化程度較高的固體廢物治理項目政府過度參與，一些需要政府提供政策支持和資金保障的領(lǐng)域過度交給市場等；另一方面表現(xiàn)為政府間事權(quán)不清晰，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2020]13 號）將固體廢物污染防治確認為地方財政事權(quán)，由地方政府承擔支出責任，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付給予支持，但一些低價值無價值的、難處理的特殊危險廢物收集處置能力全國范圍內(nèi)普遍不足，一些區(qū)域性的特殊危險廢物處置中心僅靠地方政府難以協(xié)調(diào)，有待中央財政在一定程度上予以協(xié)調(diào)保障。

2.3 市場化機制不完善

投資回報機制不完善。固體廢物污染防治涉及多個領(lǐng)域，部分危險廢物、醫(yī)療廢物處置項目及生活垃圾焚燒發(fā)電項目投資回報機制已相對完善，而一些垃圾治理、特殊危險廢物處置等項目不具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流，沒有穩(wěn)定的回報機制和盈利渠道，極大制約了社會資本和金融機構(gòu)資金投入的積極性。此外，固體廢物處理項目通常投資規(guī)模較大，與土地價格、項目處置規(guī)模有關(guān)，加上建設(shè)周期和成本回收周期長，也在一定程度上制約了企業(yè)的進入。

綠色金融體系不健全。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)居多，抵（質(zhì)）押條件較差，固體廢物污染防治項目投資回報周期長、風險大，金融機構(gòu)對環(huán)保企業(yè)和項目授信較為謹慎，導(dǎo)致綠色金融總量偏小。盡管國家在綠色財政、綠色信貸、綠色證券、環(huán)境污染責任保險和排污權(quán)交易等領(lǐng)域出臺了相關(guān)管理政策，但類似貼息、中小企業(yè)融資擔保補貼等切實有效的金融支持政策落地不夠，實施范圍較小，加之生態(tài)環(huán)境部門與金融機構(gòu)及監(jiān)管部門之間信息溝通機制不完善，制約了綠色金融的快速健康發(fā)展。

3 固體廢物污染防治投融資優(yōu)化建議

3.1 加大政府資金投入力度

財政資金集中用于政府事權(quán)范圍內(nèi)的公益性固體廢物污染防治項目，充分發(fā)揮環(huán)保專項資金、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、補貼、預(yù)算內(nèi)投資、地方債、基金和PPP 等多渠道資金合力作用。加大中央政府固體廢物污染防治投入規(guī)模和引導(dǎo)力度，建立穩(wěn)定的財政資金來源渠道。危險廢物醫(yī)廢領(lǐng)域，對需要政府兜底保障的危險廢物醫(yī)廢項目加大各級財政投入力度；將項目列入國家發(fā)展改革委中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，減輕處置設(shè)施建設(shè)運營壓力；統(tǒng)籌中央土壤污染防治專項中支持危險廢物處置設(shè)施的資金投向，加大投入力度；為確保有限的財政資金能夠?qū)崿F(xiàn)更好的示范效果，近期可優(yōu)先支持跨區(qū)域危險廢物處置設(shè)施建設(shè)。生活垃圾領(lǐng)域，結(jié)合垃圾分類要求，加大財政資金對垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施及新型生活垃圾回收處理技術(shù)補貼；推進生活垃圾焚燒發(fā)電財政補貼退坡，逐步實現(xiàn)平價上網(wǎng)；積極探索政府主導(dǎo)、企業(yè)贊助、社會捐助、農(nóng)民參與的投入機制的多元化資金籌措模式，切實加大農(nóng)村生活垃圾處置投入保障。強化績效導(dǎo)向、倒逼地方政府加大投入力度。堅持“黨政同責、一崗雙責”，落實地方政府主體責任，加大中央環(huán)保督察和環(huán)保專項督察力度，倒逼地方政府在地方本級財政資金、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付及一般性轉(zhuǎn)移支付中加大對固體廢物領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

3.2 落實企業(yè)污染治理責任

工業(yè)固體廢物領(lǐng)域，強化產(chǎn)排污企業(yè)工業(yè)固體廢物治理責任，生態(tài)環(huán)境部門加強監(jiān)管執(zhí)法，推動工業(yè)企業(yè)加大環(huán)境治理投入。按照環(huán)境影響評價制度要求，加大企業(yè)新建、擴建及改建項目“三同時”環(huán)境保護投資力度，促進企業(yè)不欠新賬。積極發(fā)揮環(huán)境保護促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，貫徹落實新《環(huán)境保護法》，嚴格執(zhí)法監(jiān)管，促進環(huán)境成本內(nèi)部化，通過制修訂污染排放標準，大幅提高違法成本，確保企業(yè)履行污染治理責任。建立企業(yè)環(huán)境信用評價和違法排污黑名單制度，企業(yè)環(huán)境違法信息將記入社會誠信檔案，向社會公開。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制，對未盡披露義務(wù)的上市公司依法予以處罰。支持符合條件的企業(yè)積極公開發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和上市融資，拓寬企業(yè)融資渠道。

3.3 拓寬項目投資回報機制

加快完善生活垃圾、醫(yī)療廢物和危險廢物等領(lǐng)域收費價格形成機制。生活垃圾處置領(lǐng)域，結(jié)合垃圾分類工作，城鎮(zhèn)地區(qū)建立起計量收費和差別化收費的機制，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，合理建立農(nóng)村垃圾處理收費機制。醫(yī)療廢物處置領(lǐng)域，推進醫(yī)療廢物處置費用納入醫(yī)療服務(wù)成本，可通過在原有住院床位費基礎(chǔ)上增加單張床位醫(yī)療廢物收費價格，輸液門診診療費基礎(chǔ)上增加單次門診醫(yī)療廢物處置費價格的方式，在醫(yī)療服務(wù)費用的調(diào)整中涵蓋醫(yī)療廢物處置費，最終納入醫(yī)療保險報銷范疇。危險廢物處置領(lǐng)域，對于低價值、無價值、難處理的廢鹽、廢活性炭、油泥油腳、煤焦油、廢酸、大修渣及砷渣等特殊危險廢物，視投資回報率、項目周期等情況建立社會資本投入回報補貼機制。推行資源化處理技術(shù)，拓寬投資收益渠道，在垃圾處置、農(nóng)作物秸稈和畜禽養(yǎng)殖糞便治理等領(lǐng)域大力推行資源化處理技術(shù)，形成新的投資回報渠道。鼓勵企業(yè)積極推進環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提高企業(yè)收益能力，充分考慮企業(yè)由于環(huán)境治理模式與技術(shù)創(chuàng)新帶來的成本下降問題，將由此形成的盈利讓利于企業(yè)。將市本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營，降低建設(shè)和運營成本，提高投資效益。

3.4 規(guī)范實施政府和社會資本合作模式

建立多層次、多樣化、責權(quán)利明確的投融資體制，形成政府財政投入與社會投資并重的投融資格局，以生活垃圾處理為突破口，大力推進政府和社會資本合作模式（PPP），提高環(huán)境公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率。在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域，采用連片捆綁推進方式推行PPP 模式，提高規(guī)模效益與企業(yè)收益能力。建立依效付費機制，將社會資本方的服務(wù)費與其產(chǎn)出質(zhì)量相關(guān)聯(lián)，從而倒逼社會資本方加強運維管理、提升服務(wù)質(zhì)量，保障環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。設(shè)置合理的收益分成機制，保障社會資本合理收益訴求，防止超額收益或損失，當項目運營收益小于預(yù)期收益時，根據(jù)績效評價結(jié)果，社會資本自身原因造成的損失差額由其自行承擔；屬于不可抗力因素導(dǎo)致的損失，經(jīng)政府方核定后予以適當補償；當項目運營收益高于預(yù)期收益，由政府和項目公司協(xié)商超額收益分配比例，政府方參與一定額度分紅。

3.5 完善綠色金融體系

研究建立固體廢物領(lǐng)域綠色發(fā)展基金，采用財政資金引導(dǎo)、社會資本投入為主、市場運作的方式，建立綠色發(fā)展基金，吸引社會資本投入，以低息貸款與股權(quán)投資相結(jié)合的方式支持固體廢物治理項目。鼓勵發(fā)行綠色債券，支持金融機構(gòu)通過發(fā)行綠色金融債方式投向綠色產(chǎn)業(yè)；鼓勵符合條件的企業(yè)積極公開發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，拓寬企業(yè)融資渠道，為企業(yè)加大固體廢物治理投資力度提供保障；鼓勵上市環(huán)保企業(yè)利用股市融資；支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券和中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推進資產(chǎn)證券化，在城鎮(zhèn)生活垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┵Y產(chǎn)證券化，促進具備一定收益能力的經(jīng)營性垃圾處理項目形成市場化融資機制。拓展綠色保險應(yīng)用范圍，在具有高環(huán)境風險的危險廢物企業(yè)范圍內(nèi)實施強制責任保險，逐步形成可推廣、可復(fù)制的配套政策和創(chuàng)新模式。創(chuàng)新抵押擔保服務(wù)，探索利用垃圾處理預(yù)期收益質(zhì)押貸款。積極鼓勵政府、金融機構(gòu)、擔保公司等設(shè)立聯(lián)合擔?；?，對固體廢物污染治理項目、環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供融資擔保服務(wù)。鼓勵銀行與擔保公司提供政策性撥款預(yù)擔保服務(wù)。