國土空間規(guī)劃背景下的城市體檢評估探討
——以岳陽市為例

趙祥祥，朱小林,2

(1.湖南地科院規(guī)劃設(shè)計有限公司，湖南 長沙 410000；2.湖南國土資源導(dǎo)刊雜志社有限責任公司，湖南 長沙 410000)

1 引言

2019年中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”[1]。2020年自然資源部部署開展城市體檢評估并提出改進規(guī)劃管理的意見[2]。隨著城市化發(fā)展進入新階段，出現(xiàn)交通擁擠、空氣質(zhì)量惡化等城市病[3～5]。因此，為促進城市健康發(fā)展，堅持底線思維、多維度分析、精準定位發(fā)展坐標，為完善國土空間規(guī)劃編制和實施打下堅實基礎(chǔ)。

2 國土空間背景下城市體檢評估核心理念

2.1 生態(tài)文明理念彰顯與落實

圍繞生態(tài)文明背景的高質(zhì)量發(fā)展，強化自然基底和自然地理格局，突出生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線管控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)空間，優(yōu)化國土空間格局。

2.2 以人為本價值理念落實

以人民為中心，提升國土空間品質(zhì)和價值，滿足人民對美好生活的向往。一是強化專題研究及人口普查成果運用，摸清人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間分布、流動關(guān)系以及設(shè)施配置等情況；二是公眾全過程參與，完善公眾意見的表達機制；三是注重人的切身感受，注重城市物質(zhì)空間形態(tài)的同時，更加關(guān)注人的切身感受。

2.3 國土空間治理效能價值理念落實

強化風險識別與管控。應(yīng)對風險加劇和不確定因素挑戰(zhàn)，向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。應(yīng)完善與提升規(guī)劃設(shè)計管理理念(如戰(zhàn)略留白、空間復(fù)合利用)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展(如應(yīng)將更大的尺度區(qū)域納入范圍，共抗風險、共享資源)等方面，從而優(yōu)化社會治理能力[6，7]。

3 國土空間背景下城市體檢評估要求

3.1 注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)研究

應(yīng)構(gòu)建以法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以相關(guān)法定統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)為補充，多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補充、互為校核的體檢評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。尤其是以第三次全國國土調(diào)查成果為統(tǒng)一底版，整合地理國情普查及監(jiān)測等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，各級國土空間規(guī)劃等數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間數(shù)據(jù)資源體系。同時充分考慮基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可獲取性，參考實施評估、雙評價、人口與城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全等研究成果的運用[8～10]。

3.2 注重底線約束基礎(chǔ)上的空間優(yōu)化

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局。注重底線約束基礎(chǔ)上的空間承載能力分析，以永久基本農(nóng)田守良田，以生態(tài)保護紅線嚴保生態(tài)，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城鎮(zhèn)盲目擴張和無序蔓延。同時結(jié)合地域特色，合理劃定歷史文化保護線等。

3.3 注重以人為本+適度超前結(jié)合

“以人為本”就是營造優(yōu)質(zhì)共享的公共服務(wù)與人的空間感知感受，提升居民幸福感、獲得感與國土空間品質(zhì)。通過城市體檢評估，使城市體檢成為城市治理水平提升和人民生活品質(zhì)改善的有力制度抓手。“適度超前”就是強化新設(shè)施空間預(yù)留與彈性規(guī)劃。尤其是在安全韌性方面，注重風險識別與管控，提高城市安全韌性與監(jiān)測預(yù)警。

3.4 注重規(guī)劃實施與空間治理能力提升

將全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)。將體檢評估成果與相關(guān)業(yè)務(wù)管理措施掛鉤，保障規(guī)劃目標、本底約束等傳導(dǎo)與落實，強化“一張圖”實施監(jiān)督、法規(guī)政策體系健全等，提升體檢評估工作智能化水平和工作效能[11]。

4 國土空間背景下城市體檢評估岳陽市實踐

4.1 區(qū)域概況

岳陽為湖南省轄地級市，湖南省唯一的沿江國際貿(mào)易口岸城市，國家歷史文化名城，古稱“巴陵”“岳州”，處洞庭湖與長江匯合口東岸，東鄰江西省宜春市、九江市和湖北省咸寧市，南抵湖南省長沙市，西接湖南省益陽市、常德市，北連湖北省咸寧市、荊州市。區(qū)域交通便利，長江、京廣鐵路、浩吉鐵路、京廣高鐵、京港澳高速公路、杭瑞高速公路等國家交通大動脈在此縱橫交錯。

4.2 岳陽市城市體檢評估

岳陽市城市體檢評估遵循準確、可計算、全面、時效的基本原則，從立足地方特色、突出成果應(yīng)用、以人為本立場，形成符合岳陽市的城市體檢評價指標體系[12,13](表1)。

表1 岳陽市國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標體系

續(xù)表1

4.2.1 強化戰(zhàn)略引領(lǐng)與底線約束

一是“共抓大保護、不搞大開發(fā)”。大力實施“三高四新”戰(zhàn)略，著力打造長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)、中部地區(qū)先進制造業(yè)聚集區(qū)、湖南通江達海開放引領(lǐng)區(qū)，建設(shè)現(xiàn)代化省域副中心城市。經(jīng)濟地位穩(wěn)步提升，綜合實力進一步增強。經(jīng)濟總量位居湖南省第2；GDP增速4.9%，比全國、湖南省平均水平分別高1.9%、0.4%。二是強調(diào)并建立體檢評估剛性。堅守耕地保護底線；生態(tài)安全保障逐步提高，劃定生態(tài)保護紅線3382.86 km2；森林覆蓋率45.31%，河湖水面率為10.63%，總體保持穩(wěn)定。

4.2.2 堅持規(guī)模結(jié)構(gòu)與空間優(yōu)化

聚焦人口規(guī)模、集聚集約、土地利用、用地結(jié)構(gòu)、區(qū)域協(xié)同等方面進行評估。岳陽市開發(fā)保護成效顯著，面臨問題多元。根據(jù)人口第七次普查成果，岳陽市城鎮(zhèn)人口114.50萬人，但城鎮(zhèn)化率60.66%，遠低于全國的63.9%的平均水平；城鄉(xiāng)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例為8.11%，遠低于長沙(14.89%)、衡陽(12.16%)。工業(yè)用地占比相對較低。其次，岳陽市中心城市帶動能力不足。環(huán)洞庭湖層面面臨常德市全方位挑戰(zhàn)，特別是隨著石長鐵路接入長株潭城鐵網(wǎng)并實現(xiàn)動車運營公交化，常德邁進高鐵時代，岳陽較常德的高鐵優(yōu)勢正逐步減弱。

4.2.3 堅持系統(tǒng)支撐與實施保障

聚焦城市品質(zhì)提升，圍繞綠色低碳生活、公共服務(wù)設(shè)施、城市安全與韌性、規(guī)劃實施管控、智慧城市建設(shè)與政策機制保障等發(fā)面。首先，公園綠地建設(shè)穩(wěn)步推進，2020年人均公園綠地面積8.50 m2/人，但公園綠地空間分布不均，距離規(guī)劃目標12.30 m2/人有較大的差距。其次，成立高規(guī)格國土空間規(guī)劃編制委員會，形成“專家咨詢、部門審查、政府決策、社會監(jiān)督”的管理決策機制。全市基本建立“三級三類”的國土空間規(guī)劃體系，建立全域規(guī)劃依據(jù)一張圖[14]。

4.2.4 堅持成果反饋與規(guī)劃編制基礎(chǔ)夯實

一是針對評估中成效與問題，充分吸收成果要點，在戰(zhàn)略定位、底線管控、空間優(yōu)化、生活品質(zhì)等方面均提出了相關(guān)建議；二是強化管控，體檢評估指標體系納入國土空間監(jiān)督信息系統(tǒng)平臺，在日常監(jiān)管、指標約束、空間管控等方面為動態(tài)維護提供依據(jù)[15]。

4.3 總體結(jié)論與分析

通過評估，岳陽市戰(zhàn)略地位得到提升，綜合實力顯著增強；守住安全底線，耕地、永久基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境得到切實保護；國土空間支撐要素不斷完善；重視城市景觀特色保護，不斷加強地域特色和山水格局風貌保護，城區(qū)品質(zhì)不斷提升等。但同時仍存在部分短板，如中心城市帶動能力不足、魅力宜居城市建設(shè)有短板等。未來需要強化規(guī)劃引領(lǐng)，加快全域全要素的規(guī)劃編制；加強管理，完善體檢評估的機制建設(shè)等，進一步建設(shè)提升培育城市都市區(qū)，優(yōu)化空間格局。

5 結(jié)論與討論

編制“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，城市體檢作為新興事物，未來仍需要結(jié)合城市發(fā)展需求不斷完善[16]。以岳陽市為例,分析了國土空間規(guī)劃編制背景下城市體檢評估應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容。通過評估分析，岳陽市在規(guī)模結(jié)構(gòu)、底線管控和實施保障等方面總體較好，但在布局優(yōu)化、魅力宜居城市建設(shè)等方面還需發(fā)力。在關(guān)注城市建設(shè)發(fā)展的同時，城市體檢評估應(yīng)更加注重以下方面：一是要強化底線思維與本底自然格局邏輯。既要看到城市本身承載能力、又要看到城市自身存在的問題，避免造成盲目追求規(guī)模指標的短視。二是結(jié)合“七普”人口數(shù)據(jù)，充分考慮人口變化情況，圍繞“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”，從城市居民日常最基本的需求出發(fā)，打造宜居宜業(yè)生活圈，切實提升人的感受。三是強化成果應(yīng)用，突出注重城市空間治理能力的提升。通過評估把底線管控、格局優(yōu)化、安全韌性、生活品質(zhì)等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步反饋空間治理水平，從而達到強優(yōu)勢、補短板的目的。