公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的困境和出路

李海棠，周馮琦

（上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

2021 年4 月，一群從云南西雙版納出發(fā)一年有余、一路北遷的野生亞洲象引來(lái)世界諸多媒體和動(dòng)物保護(hù)人士的關(guān)注。盡管這群野生亞洲象北遷的原因至今未解，但是象群在遷徙過程中受到中國(guó)各級(jí)政府的高度重視。政府采取了多種措施保障人象安全，包括沿途設(shè)置投食區(qū)、派遣專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行無(wú)人機(jī)實(shí)時(shí)跟蹤、對(duì)民眾進(jìn)行預(yù)警和疏散等，社會(huì)民眾也主動(dòng)配合并理解和支持以上措施與行動(dòng)［1］?！耙宦废蟊薄笔录?，不僅切實(shí)展現(xiàn)了中國(guó)政府和民眾在保護(hù)野生動(dòng)物方面的努力與付出，還贏得了國(guó)際社會(huì)的諸多善意和贊許，同時(shí)也體現(xiàn)了公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)的重要作用和積極影響?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷保m然中國(guó)在公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)踐中已經(jīng)取得諸多成效，但相關(guān)法律制度的不足掣肘了公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)踐的積極性，并一定程度上影響了野生動(dòng)物保護(hù)成效的進(jìn)一步提升。

2020 年10 月21 日公布的《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》，以“風(fēng)險(xiǎn)防范”為主要原則，增加了疫源疫病監(jiān)測(cè)等制度，以防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化地方政府野生動(dòng)物保護(hù)法律責(zé)任，加大聯(lián)合執(zhí)法力度；對(duì)“禁食”野生動(dòng)物作出明確規(guī)定，嚴(yán)厲打擊非法交易野生動(dòng)物。諸多學(xué)者也從不同視角對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的完善進(jìn)行深入分析和探討：有從《野生動(dòng)物保護(hù)法》的基本原則、調(diào)整范圍、環(huán)境健康權(quán)等方面提出諸多建設(shè)性意見［2-4］；有從野生動(dòng)物的保護(hù)和利用角度，反思人與動(dòng)物的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確動(dòng)物的法律地位［5-7］；有從公共衛(wèi)生和生物安全的角度，重新審視《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法宗旨［8-10］；有從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和法律救濟(jì)的角度，提出野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟制度的完善建議［11-12］；還有從憲法、刑法等多學(xué)科規(guī)制的視角，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)及生物安全法律制度的完善提出意見和建議［13-15］。另外，也有學(xué)者從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌?，提出?yīng)完善西雙版納亞洲象肇事的生態(tài)補(bǔ)償制度［16］。

無(wú)論立法機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)，還是專家學(xué)者的深入探討，均在很大程度上對(duì)現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律制度存在的不足進(jìn)行迅速識(shí)別和糾正。但對(duì)于公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的完善，實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)其關(guān)注和探討均有不足。實(shí)際上，公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)，面臨立法有效性不足、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)闕如、司法救濟(jì)權(quán)缺位等法律運(yùn)行不完善的困境，在一定程度上影響了人與自然和諧相處、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)及生物多樣性維持。該研究試圖從“一路象北”事件切入，通過闡述公眾參與制度對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法治完善的內(nèi)在價(jià)值，分析《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》對(duì)公眾參與規(guī)定的不足，提出公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路，以期對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善起到一定促進(jìn)作用。

1 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的意義和作用

公眾，指與公權(quán)力主體相對(duì)應(yīng)，包括個(gè)人、企業(yè)、非政府組織等的“社會(huì)主體”［17］。同時(shí)，“公眾”也應(yīng)是一個(gè)能夠自由充分發(fā)表意見、能夠積極自覺、民主和平地參與討論，其意見能夠受決策層重視、并得到及時(shí)充分反饋，從而影響決策或立法的群體。近年來(lái)，中國(guó)政府在環(huán)境治理體系中不斷強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性，公眾已然成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理不可或缺的主體之一［18］。公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治，指任何單位和個(gè)人都享有平等的對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)和管理的公眾參與權(quán)，都平等地享有與此相關(guān)的野生動(dòng)物保護(hù)立法、執(zhí)法、司法、守法與法律監(jiān)督事務(wù)的權(quán)利。公眾的積極參與有利于拓展野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的廣度和深度，也契合野生動(dòng)物保護(hù)法治建設(shè)的基本要求。

1.1 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)立法，可增強(qiáng)法的科學(xué)性

公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)立法活動(dòng)，能夠表達(dá)其對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)以及與此相關(guān)的公共安全事務(wù)的愿望、意見和利益訴求。公眾參與立法或決策過程被高度重視的主要原因在于，在符合自愿、平等、有效的實(shí)質(zhì)要求下，公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)立法，可增加野生動(dòng)物保護(hù)法律的民主性，補(bǔ)強(qiáng)立法正當(dāng)性，符合法的正義價(jià)值［19］。野生動(dòng)物或其棲息地受到威脅，部分原因是受人類生產(chǎn)生活方式的影響［20］。

在“一路象北”事件中，盡管中國(guó)政府和民眾對(duì)野生亞洲象采取的各種積極保護(hù)措施值得世界稱贊，但大象遷徙的真正原因仍需認(rèn)真研究和探討。對(duì)于象群北遷的原因，有幾種潛在的解釋：氣候變化、棲息地萎縮、食物短缺、機(jī)會(huì)主義行為、群體流浪、地磁變化等［21］。雖然這些解釋缺乏足夠數(shù)據(jù)支持，也未形成定論，但是根據(jù)生態(tài)法治的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則［22］，加強(qiáng)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急，而公眾參與對(duì)于重新審視和科學(xué)規(guī)劃棲息地具有重要作用。美國(guó)《瀕危物種法案》（Endangered Species Act，ESA）中“野生動(dòng)物棲息地保護(hù)（恢復(fù)）計(jì)劃”（HCP）的重要制度之一就是公眾參與［23］，因?yàn)楣窀鶕?jù)他們?cè)谀硞€(gè)地區(qū)的生活經(jīng)驗(yàn)可能對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)相關(guān)知識(shí)的掌握更為準(zhǔn)確和及時(shí)。因此，亟須公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)決策及立法進(jìn)程。再如，加拿大在修建穿越其境內(nèi)落基山脈的主要交通走廊3號(hào)公路時(shí)，為了減輕對(duì)野生動(dòng)物及其遷徙的影響，決策者需要有關(guān)野生動(dòng)物移動(dòng)模式的信息。為此，提出了兩種通過公眾參與獲取信息的方法，一是基于社區(qū)的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目（由基于Web的界面推動(dòng)），二是一系列個(gè)人訪談。每種方法都經(jīng)過評(píng)估，使其能夠讓公眾參與研究過程并生成有關(guān)野生動(dòng)物運(yùn)動(dòng)的重要信息［24］。

目前，由于一定的部門立法傾向，導(dǎo)致眾多野生動(dòng)物相關(guān)法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)和配合，造成野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法困難。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》第二條規(guī)定：“珍貴、瀕危的水生野生動(dòng)物以外的其他水生野生動(dòng)物的保護(hù)，適用《漁業(yè)法》等法律的規(guī)定”，但是《漁業(yè)法》并未對(duì)“其他水生野生動(dòng)物”做出明確界定。而野生動(dòng)物保護(hù)立法中的公眾參與，可有效緩解部門立法的局限性，借由公眾參與制度的信息互通，回應(yīng)公眾需求以增加法的科學(xué)性。同時(shí)，由于公眾參與體現(xiàn)了民主立法的要求，并且對(duì)民意做出積極回應(yīng)，因此，也增加了法的可接受性［25］，促使“部門立法”走向“開門立法”。

1.2 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法，可有效監(jiān)督公權(quán)力

“最普遍、最突出和持續(xù)的創(chuàng)新是公民參與環(huán)境法的執(zhí)行”。公民參與環(huán)境執(zhí)法可以降低行政部門監(jiān)控違規(guī)行為及其影響的成本，并減輕起訴違規(guī)者的部分負(fù)擔(dān)［26］。在解決越來(lái)越具有全球性和復(fù)雜性特點(diǎn)、涉及野生動(dòng)物保護(hù)公共的安全問題時(shí)，傳統(tǒng)行政機(jī)制的效率和應(yīng)對(duì)能力明顯不足。而公眾參與作為一種廣泛而有力的社會(huì)監(jiān)督，可以提高政府決策的積極性，防止行政不作為和濫作為［27］。公眾監(jiān)督的重要抓手之一就是違法行為舉報(bào)制度。法律在規(guī)定公民舉報(bào)的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)舉報(bào)人規(guī)定一定的保護(hù)和激勵(lì)措施，以最大程度激勵(lì)舉報(bào)人的積極性。例如，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)專門頒布了《取締或舉發(fā)違反野生動(dòng)物保育法案件獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，并對(duì)舉報(bào)行政機(jī)關(guān)違反《野生動(dòng)物保育法》的行為設(shè)定不同的獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)［28］。再如，針對(duì)野生動(dòng)物養(yǎng)殖、獵捕、利用、交易的行政許可證制度，理應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物織起一張嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng)，但實(shí)際上一些野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證、狩獵證等卻成為一些不法商家進(jìn)行野生動(dòng)物非法交易和食用的“漂白劑”，造成一定程度的權(quán)力尋租。而社會(huì)組織和公眾對(duì)野生動(dòng)物行政許可等行政行為一定程度的知情和參與，可在很大程度上緩解或避免以上“行政失靈”現(xiàn)象。因此，公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法是對(duì)公權(quán)力部門行使野生動(dòng)物保護(hù)決策與管理權(quán)力的必要監(jiān)督。野生動(dòng)物保護(hù)法律的執(zhí)行，不僅需要野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的公正合理執(zhí)法，更需要社會(huì)公眾積極有效的監(jiān)督和參與。

另外，公眾參與還可極大豐富野生動(dòng)物物種的數(shù)據(jù)采集渠道和信息［29］。例如，由巴哈馬群島珊瑚礁環(huán)境教育基金會(huì)開發(fā)的公眾參與科學(xué)教育項(xiàng)目，將業(yè)余潛水員作為傳感器監(jiān)測(cè)年度魚類種群數(shù)量。再如，由康奈爾鳥類學(xué)實(shí)驗(yàn)室、英國(guó)鳥類學(xué)信托基金會(huì)等多個(gè)領(lǐng)先的鳥類保護(hù)和研究組織發(fā)起的利用公眾參與進(jìn)行鳥類觀測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的eBird 項(xiàng)目，通過設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)公眾參與鳥類觀測(cè)并統(tǒng)計(jì)種群和數(shù)量，在公眾提交相關(guān)數(shù)據(jù)后，提供及時(shí)的專家反饋和溝通機(jī)制。同時(shí)，eBird 通過手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)等的信息共享，減輕了公眾參與鳥類監(jiān)測(cè)的設(shè)備、數(shù)據(jù)和語(yǔ)言壁壘，極大地提高了公眾參與的積極性和便利性。更多的公眾參與也為鳥類科研提供更為豐富翔實(shí)的研究數(shù)據(jù)［30］。

近年來(lái)，中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)方面也付出了諸多實(shí)踐并取得了一定成果，同時(shí)也提出了新要求。例如，國(guó)家林業(yè)和草原局在2021 年8 月發(fā)布的《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出“對(duì)大熊貓、亞洲象等48 種極度瀕危野生動(dòng)物及其棲息地繼續(xù)實(shí)施搶救性保護(hù)，劃定并嚴(yán)格保護(hù)重要棲息地，連通生態(tài)廊道，重要棲息地面積增長(zhǎng)10%”。但是，僅關(guān)注棲息地面積的增長(zhǎng)依然不夠，還需對(duì)野生動(dòng)物棲息地的質(zhì)量和完整性以及棲息地對(duì)野生動(dòng)物種群的承載力等予以改善和提高［31］。而加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)信息公開和透明，鼓勵(lì)公眾參與野生動(dòng)物物種與棲息地保護(hù)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，注重公眾監(jiān)督和舉報(bào)，并保障公眾依法行使監(jiān)督權(quán)，將會(huì)使野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法效果顯著提高。

1.3 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)司法，及時(shí)保障權(quán)利救濟(jì)

公眾在環(huán)境法律與政策的實(shí)施和執(zhí)行中發(fā)揮了重要作用，這種新的公共角色取決于三種獲取方式：信息獲取、進(jìn)入決策過程以及訴諸法院（公益訴訟）［32］。在野生動(dòng)物保護(hù)與利用中引入公益訴訟制度，不僅契合公共利益保護(hù)的目標(biāo)，還能通過公眾有序開展和參與野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟，彌補(bǔ)現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)法治的不足［33］。在美國(guó)，公眾參與對(duì)于識(shí)別瀕危和受威脅物種非常有效［34］。例如，《瀕危物種法》（ESA）規(guī)定：對(duì)于瀕危物種或者其重要棲息地的保護(hù)，公眾可向美國(guó)魚類和野生動(dòng)物服務(wù)局（FWS）提出要求，列出任何未受保護(hù)的物種，并可以獨(dú)立通過公民訴訟的方式質(zhì)疑任何FWS 列出的決定。ESA 的“公民訴訟”條款是私人主體可以對(duì)受監(jiān)管方（包括私人實(shí)體和政府機(jī)構(gòu)）執(zhí)行ESA 實(shí)質(zhì)性條款的一種手段（見16 U.S.C.A.§§1540（g）（1））。大多數(shù)有爭(zhēng)議的物種清單是由公民訴訟發(fā)起，通過公民訴訟列入“物種清單”的物種總體上比FWS選擇的物種更加瀕危［35］。例如，北方斑點(diǎn)貓頭鷹能夠被列入“物種保護(hù)清單”，就是通過公民訴訟強(qiáng)制指定關(guān)鍵棲息地并制定恢復(fù)計(jì)劃（見Northern Spotted Owl v. Hodel，716 F. Supp. 479（W. D. Wash.1988））。如果沒有公眾的大力參與，尤其以訴訟的形式進(jìn)行參與，ESA 將不會(huì)對(duì)更多物種采取有效保護(hù)（見Tennessee Valley Authority v.Hill，437 U.S.153（1978））。

同時(shí)，公益訴訟還帶有一定的預(yù)防性特點(diǎn)，能夠在損害結(jié)果發(fā)生之前通過法律規(guī)定的、由適格原告提起公益訴訟的形式對(duì)違法行為予以制止。例如，2020 年3 月20日，昆明市中級(jí)人民法院對(duì)“自然之友”提起的關(guān)于國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物“綠孔雀”棲息地受威脅的首例野生動(dòng)物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟作出判決，責(zé)令被告立即停止相關(guān)水電站建設(shè)項(xiàng)目［36］。由于公益訴訟的適格原告必須符合法律規(guī)定的資格條件，公益訴訟程序的開展也必須嚴(yán)格遵循法律所設(shè)定的訴訟程序，進(jìn)而有效防止公眾的無(wú)序參與給社會(huì)秩序帶來(lái)危害。

2 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的現(xiàn)實(shí)困境

《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》盡管在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和生物安全保護(hù)等方面取得重大突破和進(jìn)展，但卻未對(duì)“公眾參與”原則與制度的構(gòu)建給予足夠重視，僅在第五條、第六條進(jìn)行原則性、宣示性規(guī)定，難以有效指導(dǎo)司法實(shí)踐和全民有效參與。公眾參與機(jī)制在中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法、執(zhí)法、司法等法律運(yùn)行環(huán)節(jié)的不完善，一定程度上影響了人與自然和諧相處、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)及生物多樣性維持，并顯現(xiàn)出明顯漏洞和重大不足。

2.1 公眾參與野生動(dòng)保護(hù)立法之有效性不足

公眾有效參與野生動(dòng)物保護(hù)立法能夠提高公眾對(duì)法律規(guī)范的理解和接受度。目前，關(guān)于公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)立法缺少法律強(qiáng)制和約束，具有較大隨意性。

一是法案起草前公眾參與機(jī)制不完善。當(dāng)前的公眾參與立法制度，大多是立法者已經(jīng)提出立法草案后才向社會(huì)公布，而不是在立法草案起草之前向社會(huì)公開征求意見。盡管立法機(jī)關(guān)在法案起草前也會(huì)進(jìn)行大量調(diào)研和考察，但未能對(duì)公眾意見或“公共輿論”進(jìn)行充分論證和商討，以作出更加民主科學(xué)的綜合權(quán)衡。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法（2016）》并未在法案起草之前或者起草過程中廣泛征求意見，而是在起草完成后，才分別兩次向社會(huì)公開征求意見（表1）。這種法案起草后才公開征求意見或者隨機(jī)公開征求意見的形式，使公眾難以突破立法起草者既定的思維模式，傾向維護(hù)既有方案，難免使公眾參與流于形式。

二是社會(huì)組織能力建設(shè)不足。由于公眾的認(rèn)知、經(jīng)驗(yàn)等都受到個(gè)人知識(shí)背景的限制，可能會(huì)囿于自身認(rèn)知不足而阻礙政府決策的順利實(shí)施，因此需要具有一定專業(yè)知識(shí)的社會(huì)組織代理“公眾”表達(dá)訴求。目前，中國(guó)具備代理能力和資質(zhì)的社會(huì)組織嚴(yán)重缺位，進(jìn)而影響公眾參與立法、決策和社會(huì)治理等的有效性。由于利益相關(guān)者參與能力不足，導(dǎo)致其表達(dá)立法訴求的意愿和能力有限。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一般傾向于采取整體對(duì)待的方式，積極聽取專業(yè)能力強(qiáng)的社會(huì)組織的建議。對(duì)于分散的個(gè)體協(xié)商，行政機(jī)關(guān)通常會(huì)采用各個(gè)擊破的方式解決個(gè)體訴求，很難有效反映這些團(tuán)體的大多數(shù)人利益［37］。例如，對(duì)于亞洲象等野生動(dòng)物物種監(jiān)測(cè)和棲息地的保護(hù)，有很多民間野生動(dòng)物保護(hù)愛好者或者當(dāng)?shù)鼐用窨赡軐?duì)于某些野生動(dòng)物的生活習(xí)性等更了解，但是因?yàn)槿鄙賲⑴c立法的專業(yè)知識(shí)，而具有專業(yè)能力的社會(huì)組織也因力量薄弱，難以充分表達(dá)利益相關(guān)者的意見。同時(shí)，立法中的專家論證制度也因主體范圍不明晰，在實(shí)踐中易將政府內(nèi)部專業(yè)人員等同為專家。而相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)主體，例如各類智庫(kù)等專業(yè)團(tuán)體的參與度不夠，致使立法的科學(xué)性不足。

三是公眾參與立法有效性不足。由于《立法法》對(duì)“公眾參與”的范圍及有效性規(guī)定不足，致使公眾參與立法中的“公開征求意見”易演變?yōu)椤靶畔⒐_”，立法起草者只關(guān)注是否及時(shí)公開，而對(duì)于“聽取意見并吸納”則缺乏有效約束機(jī)制。例如，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》在2016年修訂時(shí)，對(duì)于公開征求意見，只公布了參與人數(shù)和意見條數(shù)，并未公布對(duì)所收到意見的分類歸納和有效回應(yīng)（表1），導(dǎo)致公眾并不知道所提意見、利益訴求及其觀點(diǎn)是否受到立法機(jī)關(guān)重視。如果對(duì)公眾意見不能及時(shí)反饋，不僅會(huì)使立法機(jī)關(guān)公信力喪失，而且立法的社會(huì)接受度和可操作性也將明顯降低，致使公眾參與淪為徒具形式的“作秀”。

2.2 公眾參與野生動(dòng)保護(hù)執(zhí)法之監(jiān)督權(quán)闕如

公眾參與被認(rèn)為是環(huán)境行政正當(dāng)法律程序的重要組成部分，對(duì)補(bǔ)強(qiáng)行政決策的民主正當(dāng)性、約束行政裁量具有重要作用［38］。公眾參與環(huán)境執(zhí)法是有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、并促使其正確行使自由裁量權(quán)的重要方式［26］。公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法，體現(xiàn)在公眾對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)行政許可的知情權(quán)保障及對(duì)行政部門依法履職行使有效監(jiān)督權(quán)。

一是野生動(dòng)物保護(hù)行政許可制度中，公眾知情權(quán)受限，公眾參與不足，導(dǎo)致監(jiān)督缺位。一般而言，公眾參與的前提是享有充分的知情權(quán)并掌握準(zhǔn)確信息。但是如果公眾獲得知情權(quán)的渠道不健全，公眾掌握的信息與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法部門發(fā)布的信息不對(duì)稱時(shí)，公眾一般會(huì)更被動(dòng)，不會(huì)積極主動(dòng)參與野生動(dòng)物保護(hù)。例如，根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》第四十三條、《政府信息公開條例》第二十條、第二十三條之規(guī)定，對(duì)于野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)和利用，公眾可以要求其出示許可證以甄別其是否為合法經(jīng)營(yíng)。如不能出示，或者需要鑒別許可證真?zhèn)?，可通過“信息公開”制度參與野生動(dòng)物保護(hù)。如果沒有相關(guān)許可證或者許可證內(nèi)容與實(shí)際經(jīng)營(yíng)不符，可向市場(chǎng)監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康部門、森林公安、林業(yè)草原局等行政機(jī)關(guān)舉報(bào)。根據(jù)法律規(guī)定，有關(guān)野生動(dòng)物許可證均應(yīng)依法公開；對(duì)于未主動(dòng)公開的，也可申請(qǐng)公開。但是，通過對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)林業(yè)部門網(wǎng)上信息公示情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)（由于數(shù)據(jù)可得性等原因，研究未包含港澳臺(tái)地區(qū)）：只有29.03%的省份公開了許可證及其許可證的全部?jī)?nèi)容，有超過一半（51.61%）的省份無(wú)任何野生動(dòng)物行政許可信息公開的情況（表2）。對(duì)于可查詢到信息公開（全部或部分公開許可證內(nèi)容）的省份，由于公示平臺(tái)不統(tǒng)一、公示內(nèi)容不一致（表3），造成查閱和檢索有難度，導(dǎo)致信息公開不透明，加劇了“非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”利用的安全隱患。

表1 《野生動(dòng)物保護(hù)法（2016）》修訂中的公眾參與及法條修改情況

二是公眾舉報(bào)權(quán)缺乏法律保障。公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的另一主要方式是通過公民舉報(bào)以達(dá)到監(jiān)督野生動(dòng)物違法行為的目的。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條之規(guī)定，公民舉報(bào)主要針對(duì)違法獵捕、殺害、經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物及其制品的行為及行政機(jī)關(guān)的不作為或失職。公眾通過舉報(bào)參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法，可為其展開官方調(diào)查提供重要信息，極大地節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率。例如，由于志愿者向媒體的及時(shí)舉報(bào)，促使相關(guān)野生動(dòng)物非法收購(gòu)案件成功偵破。同時(shí)，還可促使執(zhí)法機(jī)關(guān)及早采取《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的對(duì)于阻止損害非常必要的多種執(zhí)法方式［39］。從公眾對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)的實(shí)踐來(lái)看，完善公眾對(duì)野生動(dòng)物違法行為的舉報(bào)權(quán)是非常必要的。在2018年全國(guó)接到的舉報(bào)中經(jīng)查處屬實(shí)的比例約為七成，很大程度上提高了執(zhí)法效率。舉報(bào)涉及的污染類型有6 類，生態(tài)破壞占比最低，為0.9%［40］。對(duì)于“非法獵捕、殺害、經(jīng)營(yíng)利用野生動(dòng)物”等違法行為，是否屬于以上分類中“生態(tài)破壞”的范圍也無(wú)具體說明。由于對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)不足以及缺乏舉報(bào)之外的內(nèi)容參與機(jī)制，導(dǎo)致公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的積極性和主動(dòng)性較低。

三是中央環(huán)保督察中對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)公眾參與規(guī)定不足。目前中央環(huán)保督察的亮點(diǎn)在于通過詳細(xì)了解并及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾生態(tài)環(huán)保訴求。這為公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)提供了良好契機(jī)和嘗試，可成為持續(xù)監(jiān)督野生動(dòng)物保護(hù)主管部門依法行政、積極履職的重要力量。受理群眾舉報(bào)，是中央督察組在進(jìn)駐期間的主要工作方式之一［41］。但目前中央環(huán)保督察對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，僅包括少數(shù)破壞野生動(dòng)物棲息地的案例［42］，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大中央環(huán)保督察在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督范圍。

2.3 公眾參與野生動(dòng)保護(hù)司法之救濟(jì)權(quán)缺位

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境事務(wù)管理的重要途徑之一，對(duì)于行政主管部門怠于行使職權(quán)和違反環(huán)境資源法律法規(guī)的行為，公眾可依法提起環(huán)境公益訴訟［43］。然而，《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》在公眾參與尤其是公益訴訟制度方面的規(guī)定仍有待完善。

一是《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》對(duì)社會(huì)組織提起民事公益訴訟缺乏支持。根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》之規(guī)定，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)可就“野生動(dòng)物保護(hù)棲息地破壞”等問題提起民事公益訴訟。但具體司法實(shí)踐中很少有社會(huì)組織提起野生動(dòng)物保護(hù)民事公益訴訟案件。法律規(guī)定不完善、缺乏必要支持，導(dǎo)致社會(huì)組織提起野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟內(nèi)驅(qū)力不足，具體表現(xiàn)為以下兩方面。一是取證困難。例如，對(duì)于已受破壞的野生動(dòng)物棲息地，許多社會(huì)組織由于缺少設(shè)備和專家團(tuán)隊(duì)等物質(zhì)與技術(shù)支持，不得不望而卻步。又如，對(duì)于處于極度瀕危狀態(tài)的物種，由于缺少科研基礎(chǔ)，導(dǎo)致社會(huì)組織難以獲得重要數(shù)據(jù)作為訴訟證據(jù)。二是很難獲取并當(dāng)庭出示證人證言和專家意見。有些專家出于多種顧慮，往往不太愿意為公益訴訟案件作證或者發(fā)表專家意見。

表2 野生動(dòng)物行政許可信息公開情況

表3 部分省份野生動(dòng)物行政許可種類、公示平臺(tái)和公開年份情況

二是對(duì)社會(huì)組織提起野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟缺乏規(guī)定。環(huán)境行政公益訴訟旨在維護(hù)和保障公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)［44］。公民監(jiān)督是民主政治的應(yīng)有之義［45］，對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)和管理，如果行政部門怠于履行職權(quán)，公眾理應(yīng)有權(quán)通過社會(huì)組織作為適格原告提起行政公益訴訟［46］。但是，根據(jù)《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》，中國(guó)環(huán)境行政公益訴訟適格原告僅有檢察機(jī)關(guān)，不包括社會(huì)組織。誠(chéng)然，檢察機(jī)關(guān)提起野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟，可以較好地促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職、糾正行政違法行為。但是，社會(huì)組織的監(jiān)督功能也不可忽視。一方面，社會(huì)組織總是致力于野生動(dòng)保護(hù)和救助、活躍在阻止野生動(dòng)物非法交易最前線，可以更及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在查處野生動(dòng)物非法獵捕、交易等案件的過程中，是否存在行政不作為、亂作為的重要線索。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并非野生動(dòng)物保護(hù)專業(yè)機(jī)關(guān)，難以及時(shí)掌握野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟的重要線索。另一方面，根據(jù)行政訴訟管轄原則，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)本地行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而有些野生動(dòng)物及棲息地保護(hù)的行政不作為、亂作為案件涉及多個(gè)行政區(qū)域，由社會(huì)組織作為原告提起訴訟，不受地域管轄限制，也更能緩解“公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力”之困。

3 公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

通過廣泛的公眾參與，社會(huì)大眾的利益能夠得到更為充分的表達(dá)。對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)和管理，公眾參與作為一種合法參與決策、施政的行為逐漸倍受重視。該研究提出，可從完善立法程序、改善行政執(zhí)法、健全司法體制三方面，保障公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治的有效性，提高公眾參與的積極性和主動(dòng)性。

3.1 完善立法程序，提升公眾參與立法的有效性

一是明確法案起草、論證、審議全過程的公眾參與。《野生動(dòng)物保護(hù)法》涉及公眾普遍關(guān)注的諸多問題，應(yīng)明確規(guī)定公眾參與立法起草、論證、審議等全過程。通過對(duì)法案起草權(quán)的分享，廣泛征求公眾意見，以達(dá)到對(duì)立法內(nèi)容的實(shí)質(zhì)影響。在立項(xiàng)和起草階段，立法機(jī)關(guān)可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段開展大范圍的社會(huì)調(diào)研，最大程度保證法案的適用性和科學(xué)性。利用大數(shù)據(jù)的智能化識(shí)別，可以打破部門利益的藩籬，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，對(duì)相互沖突的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度進(jìn)行智能化識(shí)別，及時(shí)發(fā)現(xiàn)所立之法的不當(dāng)之處，并及時(shí)作出修改和完善，以促進(jìn)法律制度體系的協(xié)調(diào)性和有效性。

二是保障公眾參與的主體、范圍和渠道多元。首先，考慮“利益相關(guān)者”，提供多元意見表達(dá)平臺(tái)。當(dāng)公眾將決策權(quán)委托決策者、且一些人的利益可能因決策而被改變時(shí)，利益受影響者有權(quán)事先知道并向決策者提供證據(jù)和陳述主張。例如，對(duì)于野生動(dòng)物棲息地的劃定和更新，都應(yīng)提供多元表達(dá)平臺(tái)，征詢更多當(dāng)?shù)鼐用窦耙吧鷦?dòng)物保護(hù)愛好者的建議，擴(kuò)大參與主體；其次，積極培育專業(yè)性的非政府組織，代表利益相關(guān)者參與立法，提高參與的專業(yè)性；再者，完善專家論證制度，明確規(guī)定專家論證的事項(xiàng)、論證規(guī)則以及論證報(bào)告的反饋，尤其在專家選任方面，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)不同領(lǐng)域的專家參與，確保立法不受特定專業(yè)知識(shí)的局限；最后，參與結(jié)果公開，完善公眾參與意見反饋機(jī)制。高度重視公眾集中反映的問題，真正做到平衡與協(xié)調(diào)各方利益，維護(hù)立法的公信力。

三是公眾參與立法前評(píng)估，增強(qiáng)立法權(quán)威性。建議對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂案）》進(jìn)行表決之前，由無(wú)利害關(guān)系的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的評(píng)估方法，對(duì)其科學(xué)性、可行性、合法性、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等因素進(jìn)行預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)，并提交評(píng)估報(bào)告，為立法決策提供參考。尤其對(duì)于野生動(dòng)物棲息地及生物多樣性保護(hù)等涉及生態(tài)安全立法的重大問題，更應(yīng)對(duì)其科學(xué)性、可操作性和成本效益分析進(jìn)行立法前評(píng)估，針對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提出應(yīng)對(duì)機(jī)制。

3.2 改善行政執(zhí)法，提高公眾參與執(zhí)法的積極性

一是完善野生動(dòng)物保護(hù)信息公開制度。環(huán)境信息的披露與公開是公眾參與環(huán)境治理最關(guān)鍵的制度之一。建立知情機(jī)制，使公眾能及時(shí)獲取相關(guān)信息，增加野生動(dòng)物行政許可和執(zhí)法的“透明度”。利用大數(shù)據(jù)和信息智能化，對(duì)于野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用、特許狩獵、馴養(yǎng)繁殖、專用標(biāo)識(shí)等行政許可必須做到信息完備和透明。另外，公安與市場(chǎng)監(jiān)督部門應(yīng)對(duì)從事野生動(dòng)物養(yǎng)殖及利用的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行定期檢查及抽查，公開相關(guān)野生動(dòng)物許可證商戶信息，接受公眾監(jiān)督和舉報(bào)，并及時(shí)反饋。

二是細(xì)化公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法機(jī)制。野生動(dòng)物保護(hù)主管部門要從理念上重視公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法，積極推動(dòng)公眾參與執(zhí)法的落實(shí)。首先，發(fā)揮環(huán)境舉報(bào)受理平臺(tái)作用，將野生動(dòng)物違法行為納入其中，并明確分類，及時(shí)查處公眾反映的各類野生動(dòng)物違法行為，為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供更多線索來(lái)源，提高執(zhí)法效率。其次，完善舉報(bào)人權(quán)利：主要包括咨詢、要求保密、獲得及時(shí)反饋及提出司法救濟(jì)的權(quán)利以及完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法的積極性。其中，獲得反饋的權(quán)利尤為重要，以提高公眾意見的重要地位。再者，創(chuàng)設(shè)除舉報(bào)之外的內(nèi)部參與機(jī)制，如鼓勵(lì)社會(huì)組織開展第三方評(píng)估、建立參與聽證制度、建立信息交流平臺(tái)并及時(shí)公開信息。最后，完善公眾參與野生動(dòng)物物種監(jiān)測(cè)及棲息地劃定的制度保障。借鑒美國(guó)的eBird 制度，發(fā)揮公眾力量，對(duì)公眾參與監(jiān)測(cè)和保護(hù)予以及時(shí)反饋和交流，并通過一定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)更多野生動(dòng)物保護(hù)愛好者和社會(huì)公眾參與其中。

三是完善中央環(huán)保督察制度。為進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)中央環(huán)保督察，可從以下兩方面推進(jìn)：一是除舉報(bào)這種外部監(jiān)督機(jī)制外，還可設(shè)置一種公眾在內(nèi)部參與環(huán)保督察主要程序的制度，例如邀請(qǐng)相關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)組織、野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和熱心社會(huì)公眾作為督察組的組成人員參與督察全過程（涉及保密的除外）；二是把公眾參與環(huán)保督察的機(jī)制常態(tài)化、法治化，細(xì)化公眾參與的程序，實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察及環(huán)保問責(zé)的公開透明，使公眾真正成為推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)的重要力量［47］。

3.3 健全司法體制，保障公眾參與司法的主動(dòng)性

一是明確規(guī)定野生動(dòng)物保護(hù)民事公益訴訟制度，允許社會(huì)組織提起野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟。例如，美國(guó)《瀕危物種法》（ESA）的公民訴訟條款中，授予任何人在任何情形下針對(duì)違反瀕危物種保護(hù)法律規(guī)定的行為提起訴訟的權(quán)利（見Bennett v.Spear，520U.S.153，117 S.Ct.1154，137L.Ed.2d 281（1997））。實(shí)踐中，大量環(huán)保組織由于自身影響力不足以及缺乏配套支持機(jī)制導(dǎo)致作為適格環(huán)境民事公益訴訟主體沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，可以建立專門基金、通過政府扶持及鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式加快環(huán)保組織發(fā)展。同時(shí)，建議通過法院判決的形式判令由野生動(dòng)物保護(hù)責(zé)任人最終承擔(dān)社會(huì)組織因提起公益訴訟產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用支出。

二是規(guī)定社會(huì)組織作為野生動(dòng)物保護(hù)行政公益訴訟的適格原告，以鼓勵(lì)社會(huì)公眾充分參與野生動(dòng)物保護(hù)和監(jiān)督，促使相關(guān)行政部門積極執(zhí)法，并有力打擊非法利用和交易野生動(dòng)物的行為。具體實(shí)現(xiàn)路徑有二：一是在《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂案）》中，根據(jù)特殊法優(yōu)先于普通法適用的原則，對(duì)行政公益訴訟的主體資格作出有別于《行政訴訟法》的規(guī)定［48］，同時(shí)科學(xué)安排社會(huì)組織參與行政公益訴訟的順位和條件，以便不同主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成野生動(dòng)保護(hù)行政公益訴訟合力［49］。例如，社會(huì)組織如要提起野生動(dòng)物保護(hù)環(huán)境行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)先向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，要求檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議；如果檢察機(jī)關(guān)不予發(fā)出建議的，法定的社會(huì)組織方可作為適格主體，并且應(yīng)當(dāng)提前告知該行政機(jī)關(guān)，給予其一定糾錯(cuò)期；只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)在糾錯(cuò)期滿后，仍拒絕糾錯(cuò)或者糾錯(cuò)行為不當(dāng)時(shí)，社會(huì)組織方可提起該行政公益訴訟。二是制定專門的《行政公益訴訟特別法》，拓寬環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格范圍，并將野生動(dòng)物保護(hù)作為專門類別明確列入，規(guī)范行政公益訴訟特有內(nèi)容，對(duì)訴前程序進(jìn)行適度司法化，并建立預(yù)防性行政公益訴訟，為行政公益訴訟量身定制法律依據(jù)［50］。

4 結(jié) 語(yǔ)

2021 年8 月，這些野生亞洲象已平安回歸故里。在為大象們回歸歡呼的同時(shí)，公眾更應(yīng)該反思如何進(jìn)行高質(zhì)量的野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)。公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)法治，既是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的題中之義，也是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的基本要求。公眾參與在野生動(dòng)物保護(hù)立法、執(zhí)法、司法等法律運(yùn)行中的不足，一定程度上掣肘了野生動(dòng)物保護(hù)法律制度的實(shí)施。公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)平衡為目的，公眾通過廣泛參與對(duì)公權(quán)力部門進(jìn)行監(jiān)督并形成制約，以提高野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本和阻力，并進(jìn)一步促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。目前，應(yīng)當(dāng)通過對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》及其相關(guān)法律制度的完善，為公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)提供必要法律支持。