外賣食品安全風(fēng)險的治理構(gòu)建與實踐向度

曹金容

華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院

引言

外賣食品安全風(fēng)險問題是建立在傳統(tǒng)食品安全風(fēng)險上的新問題，具有新舊結(jié)合的復(fù)雜性、網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實相交叉的特殊性、主體多增長快的時代性、問題大監(jiān)管難的挑戰(zhàn)性。長期以來，食品安全都是學(xué)術(shù)界、實務(wù)界關(guān)注的熱點，研究系統(tǒng)且成果眾多。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于外賣食品安全風(fēng)險問題的研究主要集中在地區(qū)為例的情況分析和監(jiān)管優(yōu)化層面，以現(xiàn)狀描述和經(jīng)驗總結(jié)為主，基于消費者樣本調(diào)查數(shù)據(jù)和外賣商家訪談的實證研究相對缺乏。本文通過廣泛社會調(diào)研，從風(fēng)險角度出發(fā)，研究外賣食品安全問題，提出包括但不限于治理的相關(guān)意見和對策。

一、外賣食品安全風(fēng)險情況調(diào)研

（一）調(diào)研方法

調(diào)查主要采用社會學(xué)實證研究方法中的問卷調(diào)查法和訪談?wù){(diào)查法。在正式發(fā)放問卷調(diào)查之前開展預(yù)調(diào)查，檢驗了問卷的效度和信度。訪談采用半結(jié)構(gòu)化訪談?wù){(diào)查方法，訪談對象包括外賣消費者、外賣商家、外賣配送員、第三方平臺的地區(qū)代表等，涵蓋了外賣食品安全的多主體。

（二）調(diào)研樣本概況

使用自編問卷，針對四川、北京、上海、廣州、深圳、黑龍江、吉林、遼寧等全國多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）1000 余名人員進行調(diào)查，通過互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)場兩種形式總共發(fā)出1500 份問卷，收回810 份有效問卷。有效問卷調(diào)查對象年齡為10 歲以上，其中20～40 歲占80%。調(diào)查對象職業(yè)從機關(guān)單位人員到自由職業(yè)者，樣本較為多樣且分布廣泛，詳見表1。

表1 調(diào)研人員基本情況

調(diào)查問卷共19 道選擇題，分為五個部分，具體包括：第一，被調(diào)查者的基本情況，具體包括城市、年齡和職業(yè)。第二，對我國外賣食品安全環(huán)境的基本判斷，具體包括訂購?fù)赓u的形式、頻率和遭遇的外賣食品安全問題。第三，消費者的安全意識和法律認知，包括影響訂購?fù)赓u的因素、對相關(guān)法律法規(guī)的認識、查看證件、索要發(fā)票等情況。第四，對我國外賣食品安全監(jiān)管工作的整體評價，包括對執(zhí)法的整體評價、對責(zé)任主體的判斷、維權(quán)是否滿意等。第五，對外賣食品安全風(fēng)險問題的具體建議。訪談對象包括外賣消費者、外賣商家、外賣配送員、第三方平臺的地區(qū)代表、市場監(jiān)管部門的工作人員等，訪談內(nèi)容主要圍繞從事外賣行業(yè)的具體情況、對外賣食品安全的基本判斷、職業(yè)過程中出現(xiàn)的安全情況以及對規(guī)范外賣食品行業(yè)的建議等方面展開。

二、外賣食品行業(yè)安全風(fēng)險來源及規(guī)制現(xiàn)狀

（一）外賣市場的多重安全風(fēng)險

隨著O2O 外賣模式的快速發(fā)展，我國餐飲外賣市場也隨之騰飛。據(jù)統(tǒng)計，2021 年6 月我國網(wǎng)上訂購?fù)赓u的用戶規(guī)模為4.69億人，半年增長4976 萬[1]，可以預(yù)見未來外賣食品行業(yè)還將保持強勢增長勁頭，外賣食品安全風(fēng)險也會隨之增高。

外賣食品安全是一個發(fā)展概念，從食品“量”的安全發(fā)展到“質(zhì)”的安全，再到如今的“風(fēng)險”治理，貫穿于整個食品鏈條，其落腳點在消費者，即消費者的身體健康。廣義上的外賣指商品的“賣出+外送”，外賣食品一般可理解為食品的賣出和外送服務(wù)。目前，外賣食品行業(yè)大致可分為三種運營形式：一是線下餐館+線上網(wǎng)絡(luò)外賣，此種形式是目前市場上數(shù)量最多的存在，也是發(fā)展最為迅速的形式。這種運營形式多被稱為“外賣食品零售數(shù)字化”，外賣商家在擁有線下餐館的基礎(chǔ)上，為增加顧客量、銷售量，將原有食品通過網(wǎng)絡(luò)渠道進行銷售，商家和消費者不再進行面對面的交易，打破了原來的消費形式，外賣平臺成為溝通二者的橋梁。二是線下餐館+線下外賣，此種形式是最為傳統(tǒng)的外賣形式，目前處于日漸削弱的狀態(tài)。這種外賣形式由來已久，商家在經(jīng)營實體餐館的基礎(chǔ)上，為了給不能在餐館食用的消費者提供便利，主要由消費者自提和商家配送。三是只經(jīng)營線上網(wǎng)絡(luò)外賣，線下不提供堂食。此種形式的外賣商家一般為經(jīng)營較小面積的食品制作小作坊，不設(shè)餐桌、不直接接待消費者，通常只接受網(wǎng)絡(luò)平臺訂餐，通過外賣配送員或自行配送食品。此種模式由于成本低、食品制作過程隱蔽、與消費者無直接接觸，容易成為監(jiān)管盲區(qū)，是目前外賣市場出現(xiàn)食品安全問題風(fēng)險最高的形式。第一種和第三種形式的外賣可以統(tǒng)稱為外賣O2O 模式，是以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的線上訂餐形式，為本文研究對象，也是當(dāng)前外面食品安全的重災(zāi)區(qū)。

總體來看，當(dāng)前外賣市場爆發(fā)的食品安全風(fēng)險主要集中在以下幾點：第一，食品污染。主要風(fēng)險來源是食品生產(chǎn)者，主要包括種植農(nóng)作物污染、初級農(nóng)產(chǎn)品污染、生產(chǎn)加工領(lǐng)域污染等。第二，食品流通。主要風(fēng)險來源是外賣配送者和第三方平臺，包括配送員職業(yè)規(guī)范、交通安全，第三方平臺惡性市場競爭、壟斷等。第三，食品安全監(jiān)管。主要風(fēng)險來源于食品監(jiān)管部門，包括相關(guān)法規(guī)有待健全、執(zhí)法公信力受損等。第四，食品安全犯罪。風(fēng)險來源于外賣各個環(huán)節(jié)，如地溝油、瘦肉精、黑作坊、販賣信息等。第五，次生災(zāi)害。包括社會秩序動蕩等。這些問題可能會造成社會失序，影響全面建成小康社會的奮斗目標。

（二）我國外賣食品安全法律規(guī)制

我國一直非常重視食品安全問題，先后頒布了眾多法律法規(guī)，包括《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國食品安全法》等。近年來，由于外賣行業(yè)的蓬勃興起，國家在法律層面也十分重視?！妒称钒踩ā访鞔_指出網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記，使各方的法律責(zé)任更為明確?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進線上線下互動加快商貿(mào)流通創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的意見》鼓勵線上線下進行互動，并在財政稅收、金融方面提高支持。2019 年修訂的《食品安全法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），要求縣級以上人民政府建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)督管理體制?！毒W(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡稱《查處辦法》）于2016 年發(fā)布，2021 年國家市場監(jiān)督管理總局進行了修改，明確了網(wǎng)絡(luò)食品安全的各方義務(wù)。2017 年8 月，中國國際貿(mào)易促進委員會商業(yè)行業(yè)委員會發(fā)布了《外賣配送服務(wù)規(guī)范》(T/CCPITCSC 007-2017)，對外賣配送進行了規(guī)范，推動外賣配送行業(yè)的秩序建立，但由于是團體標準，所以可能不具有普遍約束力。2018 年《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式實施，對網(wǎng)絡(luò)外賣做出了更加具體的規(guī)定，此后全國多個地區(qū)也出臺了針對外賣食品安全的相關(guān)管理辦法、實施方案。2019 年正式實施的《電子商務(wù)法》從電子商務(wù)角度對網(wǎng)上外賣進行了一定的規(guī)范，但對于網(wǎng)上外賣而言針對性較小，規(guī)范內(nèi)容相對概括。2021 年，國家市場監(jiān)督管理總局等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于落實網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺責(zé)任 切實維護外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》，從勞動安全、從業(yè)環(huán)境、工資收入等多個角度保障了外賣送餐員的權(quán)益。從目前外賣食品安全現(xiàn)狀來看，各項法律法規(guī)雖然起到一定作用，但一些急需解決的問題還需進一步探索。

三、外賣食品安全面臨的現(xiàn)實困境

（一）食品安全整體環(huán)境復(fù)雜

外賣食品行業(yè)并未擺脫我國食品安全基礎(chǔ)差、風(fēng)險多、監(jiān)管難的整體環(huán)境[2]。食品從“田間到餐桌”的每一環(huán)節(jié)都存在安全風(fēng)險，存在誘發(fā)食品安全的諸多因素。

1.食品環(huán)境風(fēng)險高發(fā)

從整體環(huán)境來看，我國隨著工業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，工業(yè)廢水、垃圾的排放導(dǎo)致了土壤污染，鎘大米等類似的源頭污染事件仍有發(fā)生，違規(guī)使用添加劑、制銷假冒偽劣食品等事件頻現(xiàn)。對于 “隱形”食品污染情況，消費者無法“察覺”，其在短時間內(nèi)根本無法憑借自己的知識、能力評判此類食品安全的問題。因此，消費者在食品安全方面一般處于較為被動的狀態(tài)。

2.配送環(huán)節(jié)增加新風(fēng)險

外賣食品不僅要面臨整體食品行業(yè)的安全風(fēng)險，還需面臨行業(yè)特性導(dǎo)致的其他安全風(fēng)險。一方面，外賣食品從“餐廳到餐桌”在時間、距離上相較于堂食存在更多的不確定因素。另一方面，外賣食品一旦離開餐廳，后續(xù)的監(jiān)管、配送人員等也會衍生新問題。目前，極少部分地區(qū)外賣食品的餐盒還存在使用一次性泡沫塑料盒的情況，其難以做到完全密封，膳食很容易在配送過程中受到污染，且此類泡沫塑料盒遇高溫或油脂會釋放出對人體有害的物質(zhì)。在外賣配送環(huán)節(jié)，除了包裝問題外，“食物變質(zhì)”也是不可回避的風(fēng)險?，F(xiàn)階段，市場上的外賣配送箱大多只有單一的保溫層，難以應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境變化，許多食品在送達前就可能已“變質(zhì)”。

（二）消費者法律意識相對薄弱

1.消費者風(fēng)險防范意識不強

我國食品消費者存在極為復(fù)雜和矛盾的心理，在食品安全事件中，其是受害者；在事件處理中，可能由于程序繁瑣等原因消費者存在不愿維權(quán)到底的情況，其是退讓的忍受者；在相關(guān)部門解決食品安全問題時，其可能會成為抱怨的發(fā)泄者；在食品安全事件過后，消費者向市場進發(fā)，不顧一切掃貨，成為被恐慌包圍的求助者。消費者的上述反應(yīng)無可厚非，但自我保護意識的薄弱和預(yù)防理念的欠缺卻是現(xiàn)實問題。就外賣食品安全而言，消費者點餐前可通過查看商家是否證件齊全、是否具有相應(yīng)資質(zhì)等方式進行初步篩選。然而據(jù)調(diào)查顯示，60%以上的消費者不會關(guān)注此類信息，30%的消費者偶爾會關(guān)注此類信息，僅有8%的消費者能做到每次都查看商家證件和資質(zhì)，如圖1 所示。消費者對于外賣商家是否有實體店的在意情況，如圖2所示。相關(guān)調(diào)查反映出外賣消費者較為矛盾的現(xiàn)狀，比較關(guān)注外賣商家是否有實體店，但卻疲于查證，且對外賣食品安全充滿擔(dān)憂，但主動維權(quán)意識不強，更多寄希望于政府、商家主動作為。

圖1 消費者對于外賣商家資質(zhì)等信息的關(guān)注情況

圖2 消費者對于外賣單位實體店的在意情況

2.消費者維權(quán)意識薄弱

公民對食品相關(guān)法律法規(guī)的了解程度直接決定著公民尊法、守法、用法的程度，也直接影響著外賣食品行業(yè)的法治程度[3]。近年來，我國公民的法治意識得到了較大程度的提升，但是在具體部門法認知上還存在欠缺，很多處于完全不了解狀態(tài)。根據(jù)調(diào)查可知，受調(diào)查者中有54%的人明確表示其對食品安全相關(guān)法律法規(guī)不了解或只是聽說過，反映出我國食品安全相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度有待加強，公民食品方面法律知識欠缺，如圖3 所示。多數(shù)消費者在直接遭遇外賣食品安全問題后不知如何運用法律武器維護自身合法權(quán)益，致使大量矛盾得不到及時有效的處理，導(dǎo)致了消費者對食品安全監(jiān)管表示不滿。

圖3 消費者對我國外賣食品安全相關(guān)法律法規(guī)的了解情況

(三)外賣商家良莠不齊

《食品安全法》明確規(guī)定第三方平臺提供者應(yīng)對經(jīng)營者進行實名登記，明確管理責(zé)任；同時，依法應(yīng)當(dāng)取得許可證的還應(yīng)審查許可證。但第三方平臺對外賣商家的食品安全管理責(zé)任多流于形式，一方面可能由于入注商家數(shù)量龐大，審核難度大。另一方面，可能由于外賣平臺在商家使用《食品經(jīng)營許可證》等材料完成注冊后，便不再對其進行跟蹤監(jiān)管，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)外賣的商家地址、資質(zhì)、衛(wèi)生等出現(xiàn)問題。通過調(diào)查得知，對大多數(shù)餐飲商家而言，線上網(wǎng)絡(luò)外賣能夠提升其訂單和利潤，少部分餐館由于餐廳規(guī)模有限，外賣時間過于集中，網(wǎng)絡(luò)訂單并不能有效轉(zhuǎn)化為銷售收入，可能存在不良商家以降低成本的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)給消費者的情況。

（四）外賣平臺存在不合理趨利

1.擴大市場份額

從目前我國外賣市場來看，外賣平臺為了搶占市場份額，擴大其用戶量和商家規(guī)模，對入駐商家要求較低。一般條件為商家的資質(zhì)證照符合、經(jīng)營狀態(tài)良好，但通常對商家的其他信息無需記錄，使得沒有生產(chǎn)、經(jīng)營資質(zhì)的商家以及小作坊有可乘之機[4]。不少個體工商戶進駐外賣平臺后，超范圍經(jīng)營的情況非常普遍。一旦這些商家為了利益而實施偷工減料、以假亂真等侵害消費者權(quán)益的行為，無疑是擴大了消費者權(quán)益被侵害的風(fēng)險。

2.配送員入職門檻低

外賣配送員是較容易忽視的群體，但其作為外賣食品中轉(zhuǎn)的具體承擔(dān)者，在外賣食品安全風(fēng)險中占據(jù)著重要地位。目前，外賣配送員入職要求較為簡單，一般有交通工具和健康證就能應(yīng)聘成功，簡單培訓(xùn)即可上崗，沒有年齡和性別、學(xué)歷等方面的限制。外賣配送員管理松懈，交通安全意識薄弱，配送過程無監(jiān)管、職業(yè)保障低等，極易衍生外賣食品安全問題，風(fēng)險把控難度大。外賣配送員職業(yè)對于外賣食品安全而言不僅風(fēng)險防控難度大且發(fā)展速度驚人。早在2015 年就有人提出了無人駕駛送餐車的構(gòu)想，實際上就是一種專業(yè)服務(wù)機器人[5]。可以預(yù)料，未來專業(yè)服務(wù)機器人將飛速發(fā)展并逐漸替代部分以人為主的外賣配送工作。就現(xiàn)階段我國外賣市場而言，不僅外賣配送員未有系統(tǒng)明確的制度，機器人的規(guī)章制度更處于起步階段，隨著市場的快速發(fā)展，這些情況均會加大外賣食品安全風(fēng)險把控的難度。

（五）市場監(jiān)管有待提升

外賣食品安全問題頻發(fā)與市場監(jiān)管力量相對不足有關(guān)，而市場監(jiān)管力量不足也增加了消費者維權(quán)難度。

1.標準缺失導(dǎo)致監(jiān)管難度升級

外賣行業(yè)具有特殊性，是近些年快速發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)，存在相關(guān)標準缺失，基層監(jiān)管人員不知如何履職等情況。食品行業(yè)相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門主要包括：市場監(jiān)管部門、衛(wèi)生健康部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等，這些監(jiān)管部門尚存在職能交叉的情況?！恫樘庌k法》的發(fā)布專門針對網(wǎng)絡(luò)食品交易細化了部分監(jiān)管規(guī)則，將監(jiān)管的主要職責(zé)落實于所在地縣級以上地方市場監(jiān)管部門。隨后，《管理辦法》將網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任歸于縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門。專門針對外賣食品的法規(guī)還相對不完善，網(wǎng)絡(luò)外賣法律關(guān)系涉及多方交易主體，交易環(huán)節(jié)較傳統(tǒng)餐飲行業(yè)更為復(fù)雜，涉及外賣商家、外賣平臺和消費者。不同層面的法律關(guān)系適用的法律規(guī)范亦有不同，而且網(wǎng)絡(luò)外賣交易具有虛擬性和跨地域性等特征，給行政管轄、案件調(diào)查、證據(jù)固定、處罰執(zhí)行、消費者權(quán)益保護等帶來了巨大的挑戰(zhàn)，其監(jiān)管難度遠大于對傳統(tǒng)餐飲行業(yè)的監(jiān)管[6]。

2.投訴維權(quán)渠道有待擴展

消費者維權(quán)的實質(zhì)是行使社會公眾監(jiān)督的權(quán)利，維權(quán)難說明社會公眾監(jiān)督效率較低。在上述監(jiān)管困境下，外賣消費者維權(quán)也面臨許多困難。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，協(xié)商解決成為消費者選擇較多的維權(quán)方式，也是化解食品安全糾紛的有效渠道，而只有25.6%被調(diào)查者在遭遇外賣食品安全時選擇打電話向相關(guān)部門舉報，24.4%的被調(diào)查者在問題嚴重時報案或起訴，如圖4 所示。協(xié)商為消費者常選擇的維權(quán)渠道，包括協(xié)商、投訴、調(diào)解等在內(nèi)的維權(quán)渠道其處理效率可能難以達到消費者滿意的程度。消費者作為重要的食品安全監(jiān)管主體，在眾多因素影響下很難發(fā)揮其應(yīng)有效果。

圖4 消費者遭遇外賣食品安全問題采用的解決辦法情況

3.基層市場監(jiān)管力量存在不足

基層市場監(jiān)管部門普遍存在監(jiān)管人員、執(zhí)法車輛和執(zhí)法經(jīng)費缺乏的問題，可能難以擔(dān)負對外賣食品安全監(jiān)管的覆蓋面和檢查頻率的要求。且由于基層市場監(jiān)管部門食品專業(yè)人員數(shù)量有限，主要以傳統(tǒng)監(jiān)管方式為主，包括宣傳，資料報送，查看證件以及對監(jiān)管對象的提醒、勸導(dǎo)，加之，基層監(jiān)管設(shè)施和執(zhí)法技術(shù)相對不足，導(dǎo)致督促檢查之時難以真正發(fā)現(xiàn)和解決監(jiān)管中存在的問題。

（六）法律實踐性有待增強

1. 懲罰力度相對不足

《食品安全法》規(guī)定了食品行業(yè)商家的法律責(zé)任，即違反法律規(guī)定從事各種違法行為，將會由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和相關(guān)物品，依據(jù)具體情形并處罰款，吊銷許可證等，并且引入十倍的懲罰性賠償?！峨娮由虅?wù)法》從第七十四條到第八十六條規(guī)定了電子商務(wù)經(jīng)營者和平臺經(jīng)營者的法律責(zé)任，最高限額罰款可達二百萬元。值得注意的是，不管是十倍的懲罰性賠償還是二百萬元的罰款對于動輒融資上億元的第三方平臺而言，懲罰力度明顯相對不足。

2.可操作性較差

《食品安全法》《電子商務(wù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等多部法律都與外賣食品安全相關(guān),這些法律法規(guī)是主要的監(jiān)管依據(jù)，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)存在著交叉重疊,口徑不一等問題。同時，多頭監(jiān)管的格局造成各監(jiān)管部門職能交叉、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管力量分散，很難做到高效滿意的監(jiān)管。再者由于監(jiān)管面廣、監(jiān)管對象多、監(jiān)管人員不足等情況，監(jiān)管人員多采取罰款的方式來達到監(jiān)管目的。很多食品生產(chǎn)者為了逃避法律的制裁,往往愿意接受罰款，導(dǎo)致真正的食品安全隱患可能沒有真正的消除?！爸厥召M罰款、輕指導(dǎo)規(guī)范”的現(xiàn)實狀況導(dǎo)致預(yù)設(shè)的法律責(zé)任面對現(xiàn)實外賣食品安全問題時并不能真正落實到位，再次限制了相關(guān)法律的可操作性。

四、搭建外賣食品行業(yè)風(fēng)險防控架構(gòu)

（一）法律層面：從上到下梳理法律法規(guī)

外賣食品安全風(fēng)險涉及平臺、商家、送餐員、消費者等多個主體，正如前文所說，我國目前外賣行業(yè)的法律還處于探索階段，需要進一步的補充和細化。

1.提高行政許可要求

《查處辦法》規(guī)定不需要雙證，即取得食品經(jīng)營許可的，若通過網(wǎng)絡(luò)銷售其制作加工的食品不再需要取得食品生產(chǎn)許可，其目的是為了保障食品生產(chǎn)經(jīng)營線上線下的一致性，但我國食品生產(chǎn)與經(jīng)營分屬不同的許可范疇，兩種許可對相關(guān)主體資質(zhì)及能力的要求存在較大差別，因此取得食品經(jīng)營許可并不必然意味著其具備制作加工食品的能力?！峨娮由虅?wù)法》也只是規(guī)定了經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)辦理市場主體登記。目前網(wǎng)絡(luò)平臺存在大量類似產(chǎn)品，若被某些違法主體所利用，制售不符合國家食品安全標準的產(chǎn)品甚至是高風(fēng)險食品，可能帶來較大的安全隱患。建議所有外賣食品商家，必須同時具備食品經(jīng)營許可和食品生產(chǎn)許可證。市場監(jiān)管部門在商家提出申請后，不論是否經(jīng)營線下餐館都應(yīng)該進行現(xiàn)場檢查后才能頒證，如若生產(chǎn)食品并在線上銷售，可以按照食品的風(fēng)險程度在證件上予以標注，實施分類許可。

2.擴大外賣主體范圍

《查處辦法》并未對網(wǎng)絡(luò)送餐服務(wù)、自媒體售賣自制食品等行為作出明確規(guī)定?！豆芾磙k法》的發(fā)布，彌補了入網(wǎng)餐飲服務(wù)的立法空白。然而針對在微信、微博等自媒體售賣自制食品的行為，目前還沒有專門的規(guī)定。且由于目前無法將上述自媒體視為嚴格意義上的網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺，因此對其監(jiān)管尚存法律空白，但根據(jù)外賣服務(wù)的實質(zhì)，在自媒體上售賣自制食品的行為理應(yīng)屬于外賣的范疇，應(yīng)納入監(jiān)管的范圍。

3.整合食品安全監(jiān)管機構(gòu)，加大監(jiān)管力度

首先，建議可由部門監(jiān)管改為集中統(tǒng)一監(jiān)管，逐步由分段監(jiān)管向種類監(jiān)管過渡。組建實質(zhì)性的安全監(jiān)管機構(gòu)，將分散于市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個相關(guān)職能部門的食品安全監(jiān)管權(quán)限整合在一起，從而實現(xiàn)對外賣食品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，逐步由分段監(jiān)管向種類監(jiān)管過渡[7]。其次，健全基層外賣食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。將外賣納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域市場監(jiān)管派出機構(gòu)、監(jiān)管協(xié)管員管理范圍，同時明確協(xié)管員對具體商家的管理數(shù)量和管理職責(zé)，真正解決基層監(jiān)管體系不健全的問題。

4.完善第三方平臺的法律責(zé)任

互聯(lián)網(wǎng)的受眾廣泛性和行為隱蔽性，決定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)必須有更嚴格的監(jiān)管措施。《食品安全法》規(guī)定若損害消費者權(quán)益，則第三方平臺與食品經(jīng)營者共同承擔(dān)連帶責(zé)任?！豆芾磙k法》又規(guī)定平臺和經(jīng)營者應(yīng)簽訂食品安全協(xié)議以明確食品安全責(zé)任。那么，實際責(zé)任的承擔(dān)多以協(xié)議內(nèi)容為依據(jù)，此種形式會讓第三方平臺利用規(guī)則規(guī)避責(zé)任，如利用自身優(yōu)勢以格式合同的形式將責(zé)任歸于生產(chǎn)者?！峨娮由虅?wù)法》也只是規(guī)定了平臺的“相應(yīng)責(zé)任”，而“相應(yīng)責(zé)任”可能難以界定[8]，相應(yīng)的平臺違法成本在實踐中可能不足以對抗違法收益。對此，在保障處罰的合理性和威懾性的同時，對于多次處罰依舊未有改善的第三方平臺，建議可以考慮從重處罰，如增設(shè)資格罰等。

5.清理、制定地方性規(guī)定

建議抓緊制定外賣食品安全配套規(guī)章制度，并進一步清理各項重復(fù)性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，以便盡快形成統(tǒng)一可行的外賣食品安全法律體系。特別是針對小餐館、家庭作坊等外賣監(jiān)管難點環(huán)節(jié)，激勵地方政府行使立法權(quán)，制定符合區(qū)域發(fā)展的外賣食品安全相關(guān)的政府規(guī)章或規(guī)范性文件，使外賣食品生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)管更加有章可循，有據(jù)可依。同時，建議配套出臺、完善《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理條例》以及餐廚垃圾回收和資源化處理等相關(guān)法規(guī)。此外，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推進國家立法和地方執(zhí)法的協(xié)調(diào)性，保障國家層面法律的普適性、針對性和靈活性。

（二）主體層面：以第三方平臺為媒介規(guī)范外賣商家

外賣食品的飛速發(fā)展是建立在互聯(lián)網(wǎng)之上的，具有新時代的典型特征，即消費個性化、虛擬化、全球化、高速膨脹化，將外賣食品安全風(fēng)險只寄希望于監(jiān)管明顯不能滿足現(xiàn)實需求[9]。因此，從源頭和中間渠道著手就顯得尤為必要，即通過第三方平臺對外賣商家進行市場調(diào)控，第三方平臺作為這項浪潮的推動者和獲利者，應(yīng)負起相應(yīng)的責(zé)任。《查處辦法》第十條也規(guī)定了第三方平臺應(yīng)當(dāng)建立審查登記、自查、違法行為制止及報告、服務(wù)停止、投訴舉報處理等制度，除此之外，近年來，第三方平臺也探索了部分其他的制度。由于研究限制，本文在此處僅探討部分典型制度。

1.實名登記、審查制度

外賣商家是食品安全的第一責(zé)任人，也是整個外賣鏈條中的最關(guān)鍵一環(huán)[10]。實名登記外賣商家并進行審查即能落實主體責(zé)任，又能起到預(yù)防作用?！妒称钒踩ā返确ㄒ?guī)中已有相關(guān)規(guī)定，是外賣食品安全風(fēng)險的基礎(chǔ)性制度。

實名登記、審查制度實質(zhì)上是一種廣義的市場準入制度。第三方平臺作為擁有裁量權(quán)的主體必須找到自身利益與社會利益的平衡，嚴格按照相關(guān)法規(guī)允許具有規(guī)定條件的外賣商家進入“市場”。此平衡點除了依靠企業(yè)的社會責(zé)任和自身制度建設(shè)之外，還必須應(yīng)有嚴格的懲處制度，以提高實行登記等制度的實效。具體而言可包括：第一，許可證制度嚴格化，審查后要求外賣商家必須將食品生產(chǎn)許可證、食品經(jīng)營許可證等證件掛于商家頁面的顯眼位置，接受全民監(jiān)督。同時將許可證編號送至市場監(jiān)督部門進行備案。第二，嚴格的懲處制度，一旦發(fā)現(xiàn)或被舉報外賣商家食品安全存在問題或者不滿足法定條件，建議可追究外賣平臺和外賣商家的連帶責(zé)任，可對外賣平臺進行嚴格的處罰。第三，監(jiān)管部門回訪制度，一旦發(fā)現(xiàn)第三方平臺存在不正當(dāng)競爭，默認或放縱食品安全問題產(chǎn)生，建議可限制或取消第三方平臺在本地區(qū)的經(jīng)營權(quán)，并限制其責(zé)任人開發(fā)類似app 的權(quán)利。

2.食品安全管理人員制度

食品安全管理人員是《食品安全法》明確規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營必須具有的，相對于第三方平臺而言是新生事物。就第三方平臺中的食品安全管理人員而言，其應(yīng)當(dāng)屬于B 類（食品流通）和C 類（餐飲服務(wù)）。就食品安全管理人員職責(zé)來看，除了其傳統(tǒng)的培訓(xùn)、宣傳、督查等職責(zé)外，第三方平臺的食品安全管理人員職責(zé)還應(yīng)當(dāng)包括：一是對外賣食品配送人員進行健康管理，實施健康檢查，將患有相關(guān)疾病的人員調(diào)離相關(guān)崗位。二是對配送外賣的容器進行管理，對平臺上經(jīng)營的食品進行抽樣檢驗。若委托第三方物流進行送餐，食品安全管理人員還應(yīng)當(dāng)負責(zé)對第三方物流的相關(guān)食品安全進行管理。三是實行報告制度和審核制度。對申請入網(wǎng)商家的食品安全進行評估并給予認可，作為入網(wǎng)初審資格，對監(jiān)測到的食品安全相關(guān)事件進行初步安全認定并進行報告，防止事態(tài)的進一步擴大，并配合監(jiān)管部門調(diào)查處理。

（三）權(quán)責(zé)層面：構(gòu)建第三方平臺的自我完善機制

外賣食品安全風(fēng)險問題涉及面廣且誘因多樣，對外賣食品安全而言，第三方平臺的責(zé)任尤為重要。

1.信息公示制度

信息社會與風(fēng)險社會是現(xiàn)代社會的兩大基本特征，外賣食品安全兼具信息化和風(fēng)險化雙重特性，想要保障外賣食品安全，合理控制外賣食品安全風(fēng)險，信息透明成為重要條件?！断M者權(quán)益保護法》第二十條明確了經(jīng)營者的信息公開義務(wù)。就外賣食品安全風(fēng)險而言，信息公示主要涉及兩大主體，即外賣商家和第三方平臺。目前，我國外賣商家和第三方平臺在信息公示方面均有上升空間。結(jié)合市場調(diào)查來看，目前主流的外賣第三方平臺上商家公示信息程度差異較大。綜合來看，網(wǎng)上外賣信息應(yīng)予以完善，公示應(yīng)包括如下內(nèi)容：第一，外賣商家基本信息。包括地址、電話、負責(zé)人信息、營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證、從業(yè)人員健康證明、食品安全量化分級管理等。第二，安全信息。門面、大堂、廚房等圖片、舉報投訴內(nèi)容及次數(shù)、配送人員或者配送公司、菜品主要來源信息。第三，評價信息。包括售后評價和食品安全管理人員的認證信息。信息公示的渠道應(yīng)當(dāng)在頁面顯眼位置設(shè)置特定板塊，進行全面公示。售后評價嚴禁商家以不正當(dāng)形式進行修改或要求消費者刪改。

2.外賣配送制度

對于外賣食品安全風(fēng)險而言，外賣配送制度主要有三個重要的節(jié)點。一是外賣食品。配送環(huán)節(jié)的外賣食品安全主要集中在外賣的包裝容器、餐具和包裝材料。外賣商家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的責(zé)任，保障其所提供的食品容器、餐具清潔、無毒，符合國家衛(wèi)生標準。同時，應(yīng)當(dāng)嚴格密封包裝外賣食品，避免外賣配送人員直接接觸食品或者配送過程中二次污染。當(dāng)消費者在收到外賣食品時，若發(fā)現(xiàn)食品并未密封或者出現(xiàn)了包裝不明破損的情況，可拒絕接受外賣食品。二是配送人員。目前來看，規(guī)范配送人員最為有效的手段便是將平臺配送員和商戶配送員的監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險控制責(zé)任分別歸屬于第三方平臺和外賣商家，基本要求可參照物流行業(yè)管理規(guī)定，具體要求包括配合抽查、送審制度、食品安全管理人員制度等。同時，嚴格落實相關(guān)責(zé)任，外賣配送員應(yīng)對外賣食品安全承擔(dān)一定的保障責(zé)任，而公司對配送過程中出現(xiàn)的食品安全問題應(yīng)負連帶賠償責(zé)任。三是配送科技發(fā)展。對食品安全風(fēng)險而言，外賣自動送餐機器人需要考慮的因素較少，可將自動配送過程中產(chǎn)生的安全風(fēng)險問題歸因于機器人所有者即外賣商家、第三方平臺或者機器人公司，即要求配送主體在機器人上配備食品安全所需要的“能夠保證食品安全的貯存、運輸措施”。

3.消費預(yù)賠金制度

消費預(yù)賠金制度是指由企業(yè)繳納一定款項到特定賬戶,出現(xiàn)企業(yè)侵犯消費者利益時，直接從此賬戶中劃撥款項進行賠付的一種維權(quán)模式。對外賣食品而言，此項制度也具有一定的新穎性和適用性。

外賣食品的消費預(yù)賠金制度的構(gòu)建可參考已有制度，由外賣商家、第三方平臺以及本地區(qū)消費者協(xié)會共同出資建立一個專項基金，由消費者協(xié)會統(tǒng)一管理[12]。若外賣消費者在消費過程中權(quán)益受到損害，調(diào)解、協(xié)商無力時，消費者協(xié)會可以依據(jù)《調(diào)解處理意見書》和《賠付通知書》啟動專項基金，先行賠付消費者。市級消費者協(xié)會可開設(shè)專項賬戶管理預(yù)賠金，并對不同外賣商家和第三方平臺進行分賬管理，每季度通報。消費者協(xié)會還可將相關(guān)信息提供給縣級市場監(jiān)管部門，將賠付成效納入對商家和第三方平臺的審計考核中，也可計入食品安全信用檔案中。

（四）監(jiān)管層面：以制度提升監(jiān)督管理部門風(fēng)險防控力

1.約談制度

《查處辦法》明確了外賣食品安全中的約談制度，陜西、廣西、自貢等多個地區(qū)都曾組織召開了外賣食品安全的約談會議，約談對象為網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺，約談內(nèi)容主要集中在網(wǎng)絡(luò)外賣出現(xiàn)的問題。外賣食品安全約談是食品安全約談制度的重要組成部分，但就其本身而言，還有諸多需要完善之處。一是健全行政約談立法。目前行政約談主要以部門規(guī)章為法律規(guī)范依據(jù)，約束力可能相對較低。食品安全責(zé)任人約談制度實施多年，趨于成熟，建議可納入《食品安全法》，實現(xiàn)對約談工作開展的規(guī)范化指引。同時，還應(yīng)明確外賣食品約談的范圍。二是明確約談的法定程序，包括具體的啟動條件和約談程序，基于目前外賣食品的發(fā)展速度，啟動條件中除了《國家食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》規(guī)定的四種情況外，還應(yīng)當(dāng)確立季度約談和年度約談，以把握外賣食品發(fā)展的方向。此外，還可以通過簽訂“食品安全承諾書”、備忘錄、網(wǎng)站上曝光、行政指導(dǎo)等形式來進行處理，最終實現(xiàn)保障外賣食品安全、風(fēng)險把控的目的。

2.報告、備案制度

報告、備案制度是與食品安全管理人員制度、信息公示制度相互配合的制度，是實名登記的另一種形式。報告、備案的主體為第三方平臺、外賣配送公司，第三方平臺通過軟件、食品安全管理人員在工作中收集基礎(chǔ)信息后，便可將相關(guān)信息報市場監(jiān)管部門備案。第三方平臺中負責(zé)備案的人員應(yīng)為食品監(jiān)督管理人員。報告、備案制度的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，第三方平臺的成立信息、域名、IP 地址、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、企業(yè)名稱、地址、法定代表人或者負責(zé)人姓名等[13]。第二，外賣商家的入網(wǎng)時間、各類許可證編號信息、食品生產(chǎn)地址、經(jīng)營者姓名、身份證號碼、不良或投訴記錄等。第三，平臺監(jiān)測到的違法行為和食品安全事件。同時，還應(yīng)明確若不履行報告義務(wù)導(dǎo)致嚴重的食品安全事件的連帶責(zé)任，以及若未及時制止甚至放任違法行為的民事、刑事責(zé)任。自辦網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者也應(yīng)參照第三方平臺，嚴格履行報告制度。

（五）評價層面：建立公眾評價與媒體評測制度

1.實現(xiàn)信息共享，擴大公眾評價影響力

外賣平臺評價系統(tǒng)全面對外開放，但通常使用評價信息的主體是訂餐者，監(jiān)管部門并未對外賣平臺上的“差評”啟動調(diào)查、約談、整治等監(jiān)管措施，“差評”還未得到監(jiān)管部門的重視，消費者主要靠自己的經(jīng)驗、理性來選擇交易的行為，承擔(dān)著較大的食品安全風(fēng)險。因此，建議可以結(jié)合食品安全管理人員制度，在原有評價系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，鼓勵更多的消費者參與評價，并且將評價信息按關(guān)鍵詞進行篩選，將涉及食品安全問題以及其他違法問題的評價生成問題報告，由食品安全管理人員向監(jiān)管部門發(fā)送，進而啟動監(jiān)管部門的抽查等。

2.鼓勵后廚網(wǎng)上直播

外賣食品安全問題之所以風(fēng)險大、把控難，重要原因是監(jiān)管對象數(shù)量多、變化快，商家的生產(chǎn)和消費者獲取信息不對稱等問題，導(dǎo)致實時監(jiān)管困難。外賣“后廚直播”是一種全新的公眾監(jiān)管方式，是發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)思維監(jiān)管食品安全的新嘗試?！昂髲N直播”不僅直面消費者，引入了對食品安全問題最關(guān)心的監(jiān)督力量，且直播視頻還能作為“證據(jù)”進行留存，給相關(guān)部門監(jiān)管提供便利。同時，外賣“后廚直播”更反映了商家的社會責(zé)任感。商家不分名氣、不按規(guī)模，統(tǒng)一置于監(jiān)控器之下，接受公眾和監(jiān)管部門同等的監(jiān)督，建議可由第三方平臺要求外賣商家進行直播，主動進行直播的商家可享受星級認證和app首頁進行宣傳的優(yōu)惠，監(jiān)管部門也可將直播時間和情況納入企業(yè)信譽等級評定。

五、多方聯(lián)動推動外賣食品安全社會共治

食品安全問題是典型的社會公共問題，其屬于社會共治范疇，社會共治就是以確保外賣食品安全為目標，對外賣食品各類風(fēng)險進行預(yù)測預(yù)警預(yù)防，構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門各負其責(zé)、社會廣泛參與”的格局[14]。

（一）強化網(wǎng)格化監(jiān)管，構(gòu)建外賣食品風(fēng)險防控體系

外賣食品風(fēng)險社會共治關(guān)鍵的問題是如何落實到基層，將紛繁復(fù)雜的問題分解于基層。食品安全網(wǎng)格化管理是一個切實有效措施，首先，建議在各地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣伟簿C合治理，在現(xiàn)有的網(wǎng)格化服務(wù)管理體系的基礎(chǔ)上，就近按照外賣商家戶數(shù)納入，依托網(wǎng)格化服務(wù)管理信息系統(tǒng)，配合市場監(jiān)督管理部門履行包括食品管理在內(nèi)的多項任務(wù)，特別是外賣單位統(tǒng)計、事故報告、配送員監(jiān)管等。其次，建立基層四層五級網(wǎng)格化管理體系，一級為區(qū)級，承擔(dān)區(qū)縣網(wǎng)絡(luò)食品安全義務(wù)，并承擔(dān)網(wǎng)格化建設(shè)管理具體責(zé)任，助推納入網(wǎng)格化建設(shè)考核和管理。二級為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政管轄區(qū)域，市場監(jiān)管所在聯(lián)合網(wǎng)格員的基礎(chǔ)上，可積極挖掘線上監(jiān)管工具。三級為村和社區(qū)。四級為網(wǎng)格員，配合各外賣商家和網(wǎng)絡(luò)第三方平臺，依法對賣出的外賣食品安全管理工作負協(xié)管責(zé)任。此外，平臺負責(zé)人、商家負責(zé)人作為第一責(zé)任人，應(yīng)做到定崗、定人、定責(zé)。

（二）嚴格主體考核機制，落實外賣食品安全風(fēng)險管理

食品安全的“四個最嚴”要求[15]明確了新時期我國食品安全“嚴”字當(dāng)頭的治理方向。落實到外賣食品安全風(fēng)險上，責(zé)任主體的明確，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的壓實，分條具體的考核成為關(guān)鍵。外賣食品安全的責(zé)任考核機制可在已有的工作基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，特殊方面可建立針對性機制。具體包括：第一，加強外賣食品安全工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，安全委員會各成員單位負責(zé)人是外賣食品安全工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。第二，將外賣食品安全治理納入改善民生工程的重要內(nèi)容。第三，建立外賣食品安全監(jiān)管責(zé)任制度，加強協(xié)調(diào)配合，堵塞監(jiān)管漏洞，消除監(jiān)管空白。第四，建立健全食品安全責(zé)任追究制，細化責(zé)任追究對象、方式和程序[16]。第五，將外賣食品安全建設(shè)納入臺賬管理，計入年底單位綜治考核，作為有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。

（三）加強社會監(jiān)督，“正面”引導(dǎo)和“反面”懲處同步

高效及時的宣傳溝通和嚴厲打擊外賣食品犯罪行為也可以為社會營造風(fēng)清氣正的食品安全氛圍。具體包括：第一，完善食品安全行政執(zhí)法機關(guān)與同級司法機關(guān)在民事合同糾紛、食品安全犯罪等案件方面的會商制度，健全統(tǒng)籌合作、統(tǒng)調(diào)協(xié)作的聯(lián)動機制，依法打擊外賣食品安全違法犯罪行為。第二，大規(guī)模開展整治應(yīng)急演練活動，做好安全事故應(yīng)急預(yù)案，加強網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營食品監(jiān)測能力建設(shè)，開展網(wǎng)絡(luò)違法食品安全信息動態(tài)排查。第三，與食品安全管理人員制度相結(jié)合，嚴格按程序和權(quán)限發(fā)布外賣食品安全重大信息及社會關(guān)切的相關(guān)問題。同時，開展集中宣傳，營造社會氛圍。加強監(jiān)管部門之間食品安全信息報送和綜合利用，建全信息共享。第四，建議市場監(jiān)管部門開通電子郵件、信箱等，接受咨詢、投訴和舉報，尤其利用互聯(lián)網(wǎng)開通網(wǎng)上舉報平臺，拓展公眾參與的渠道。

六、結(jié)語

“民以食為天”，食品安全關(guān)乎公民生命健康、財產(chǎn)權(quán)利，其重要性不言而喻。在O2O 外賣模式快速發(fā)展的背景下，如何有效應(yīng)對隨之增長的風(fēng)險？怎樣高效有力地治理外賣食品安全問題？監(jiān)管部門、外賣企業(yè)、消費者應(yīng)該如何行動？回答這些問題對于推進外賣食品安全風(fēng)險的治理，進一步提升我國整體食品安全環(huán)境具有重要意義。本文基于全國多個地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)和走訪材料，從法律、權(quán)責(zé)、多元協(xié)同等角度探討外賣食品安全風(fēng)險治理。從風(fēng)險角度出發(fā)，分析了消費者、外賣商家、平臺、配送員、監(jiān)管部門等各行為主體對于外賣食品安全的影響及行為聯(lián)系，增進了對于源頭治理與環(huán)境規(guī)制理論的理解。同時，立足外賣食品的現(xiàn)實問題，探索建立各主體之間的行為聯(lián)系，從立法司法、市場調(diào)控、第三方平臺完善機制、監(jiān)管制度、公眾評價與媒體等方面提出了具體的解決思路及對策建議，豐富了外賣食品行業(yè)安全治理的研究圖景。