農(nóng)村水利工程建管機(jī)制改革探討

李曉

摘 要 農(nóng)村水利工程是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要支撐，對改善農(nóng)田灌溉條件、保障農(nóng)業(yè)高效穩(wěn)產(chǎn)、增強(qiáng)旱澇災(zāi)害防御能力和提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量具有重要意義。分析現(xiàn)階段我國農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理存在的問題，提出了水利工程建管機(jī)制改革建議，包括建立三級協(xié)商管理體制、以縣為基礎(chǔ)的管理體制及政府主導(dǎo)與社會參與的管理機(jī)制，并給出加強(qiáng)政府主導(dǎo)與社會參與、科學(xué)規(guī)劃、靈活選擇工程建設(shè)模式及完善工程管護(hù)機(jī)制等保障措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村水利;建管體系;機(jī)制改革

中圖分類號：S27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.069

由于特殊的經(jīng)濟(jì)條件和自然環(huán)境，農(nóng)村水利工程在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展中占據(jù)著重要地位。經(jīng)長期發(fā)展，農(nóng)村水利工程建設(shè)成效顯著，為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等作出了突出的貢獻(xiàn)[1-2]。然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)村水利工程依然面臨著一系列急需解決的問題，如工程效益不理想、建設(shè)質(zhì)量不高、建管經(jīng)費(fèi)短缺、工程老化失修等[3]。為徹底消除這些短板，必須改革創(chuàng)新現(xiàn)行建管體制機(jī)制，逐步建立農(nóng)村水利工程長效管護(hù)機(jī)制。

1 我國農(nóng)村水利工程建管現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村水利工程建管體系

目前，我國遵循政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理的原則實(shí)施農(nóng)村水利工程建設(shè)管理，已形成各級管理機(jī)構(gòu)較為健全的農(nóng)村水利工程建管體系。

1.1.1 工程規(guī)劃

目前，我國水利部協(xié)同有關(guān)部門編制全國性的農(nóng)村水利工程規(guī)劃，報(bào)國家財(cái)政部、發(fā)展和改革委員會或國務(wù)院等部門審批后實(shí)施。一般情況下，規(guī)劃編制工作主要包括2個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：1）按照縣、市、省、全國的流程，從下至上逐級匯總、提交規(guī)劃編制成果及從上至下逐級布置規(guī)劃編制任務(wù);2）水利部向各省級水行政主管部門針對規(guī)劃報(bào)告征求意見，依據(jù)水管部門反饋意見修改完善后提出送審成果，規(guī)劃審批一般包括審批、行政協(xié)調(diào)、技術(shù)審查等環(huán)節(jié)。

1.1.2 前期準(zhǔn)備

實(shí)踐表明，農(nóng)村水利工程建設(shè)的內(nèi)在要求、必經(jīng)程序、項(xiàng)目立項(xiàng)等都離不開前期準(zhǔn)備工作。結(jié)合水利部有關(guān)規(guī)定和國家基本建設(shè)程序，初步設(shè)計(jì)報(bào)告、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建設(shè)書為水利建設(shè)項(xiàng)目前期工作的3個階段。然而，對于單項(xiàng)資金少、工程量大、覆蓋面廣、點(diǎn)多的面上水利項(xiàng)目，可簡化前期審批流程?，F(xiàn)階段，農(nóng)村水利項(xiàng)目大多實(shí)行初步設(shè)計(jì)一階段審批方式，由水行政主管部門會同地方財(cái)政或者發(fā)改委部門審批，而無需編制可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目建議書。

1.1.3 資金投入

我國會針對農(nóng)村水利工程給予相應(yīng)的中央投資補(bǔ)助，地方采取多種方式配套剩余部分投資，工程建設(shè)事權(quán)以地方為主。總體而言，資金投入與管理特征為：1）政府采取財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式向各省份整體切塊下達(dá)各類農(nóng)村水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金，但在具體項(xiàng)目中分解落實(shí)時由省級有關(guān)部門完成;2）政府對不同項(xiàng)目實(shí)行差別化投資補(bǔ)助和標(biāo)準(zhǔn)[4]。

1.1.4 建設(shè)管理

近年來，水利部相繼印發(fā)了《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》等文件，水利工程建管體系得到不斷加強(qiáng)和完善，其要求嚴(yán)格執(zhí)行合同管理制、招投標(biāo)制、項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制等建設(shè)管理“四制”，加強(qiáng)竣工驗(yàn)收制度和設(shè)計(jì)變更報(bào)備制度的貫徹落實(shí)。

1.1.5 運(yùn)行管理

農(nóng)村水利工程實(shí)行統(tǒng)一與分級管理相結(jié)合的方式，鄉(xiāng)、縣、市、省、國家五級管理體系服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，村民在五級行政管理體系下，自發(fā)成立了與村民自治組織體系及農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的各類涉水合作組織。2013年，財(cái)政部針對縣級及以下管理的小型水利設(shè)施和農(nóng)村水利工程印發(fā)的《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》，明確提出一系列制度改革要求和舉措：1）明確工程產(chǎn)權(quán)和管護(hù)責(zé)任主體，遵循有關(guān)原則落實(shí)工程產(chǎn)權(quán)、管護(hù)責(zé)任和制度，保證水利工程的長效運(yùn)行;2）落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，主要由財(cái)政補(bǔ)助和產(chǎn)權(quán)所有者籌集;3）探索新型管護(hù)模式，充分考慮實(shí)際工程特征，合理采取社會化、專業(yè)化集中管理模式。

1.2 存在的問題

1.2.1 管理主體缺失

農(nóng)村水利工程管理主體缺失既有受益主體的管理積極性偏低，導(dǎo)致客觀上難以管理的原因，又有政府“重建輕管”認(rèn)識上的問題。農(nóng)村水利工程點(diǎn)多面廣、產(chǎn)權(quán)不明確，加之長期重建輕管，使得農(nóng)民主動管理的積極性低、客觀上難以統(tǒng)一管理、主觀上不重視等問題日益突出[5]。

1.2.2 缺少統(tǒng)一規(guī)劃

近年來，我國投資建設(shè)農(nóng)村水利工程的力度不斷加大。農(nóng)村水利工程建設(shè)涉及自然資源、財(cái)政、水利等諸多部門，建設(shè)過程中常出現(xiàn)因?qū)こ探ㄔO(shè)監(jiān)管不到位造成大量重復(fù)投資的現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在多頭立項(xiàng)使得資金利用率明顯下降，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致施工難度和投資成本增大，部門之間溝通不暢無法實(shí)現(xiàn)有效管理等方面。

1.2.3 工程建設(shè)模式單一

農(nóng)村水利工程具有建設(shè)定額偏低、投資規(guī)模小、單個工程規(guī)模小、施工地點(diǎn)分散及建設(shè)點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，實(shí)施過程中對這些實(shí)際困難考慮不充分，對所有工程一刀切全部實(shí)行招投標(biāo)制，反而不利于工程的建設(shè)。例如，招投標(biāo)環(huán)節(jié)費(fèi)用高、招標(biāo)周期長，在增加投資成本的同時會延誤建設(shè)工期。

1.2.4 工程管護(hù)效率低

農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護(hù)涉及水土保持、排澇、農(nóng)村飲水、灌溉等各類工程設(shè)備和設(shè)施，覆蓋范圍廣且數(shù)量多，大多數(shù)現(xiàn)有工程的管理效率偏低。由于工程管護(hù)能力低、管護(hù)考核機(jī)制可操作性不高、產(chǎn)權(quán)制度改革不到位等，使得工程運(yùn)行效率低、難以及時維修養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目，無法充分發(fā)揮管護(hù)主體的積極性。

2 農(nóng)村水利工程建管體制改革建議

目前，我國正處于水利改革全面深化、實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時期，應(yīng)堅(jiān)持“尊重民意、因地制宜，注重實(shí)效、建管并重，重點(diǎn)突出、多方兼顧，分類實(shí)施、統(tǒng)一規(guī)劃，兩手發(fā)力、政府主導(dǎo)”的原則，貫徹落實(shí)新時期的治水思路，突出強(qiáng)化基層服務(wù)體系建設(shè)與宏觀頂層調(diào)控的有效結(jié)合，突出事前統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定與事后考核檢查的充分融合，突出發(fā)揮社會共同參與與政府主導(dǎo)引領(lǐng)的作用，建立健全建管體制機(jī)制，加快推進(jìn)工程建管社會化、市場化、專業(yè)化發(fā)展，保證農(nóng)村水利建管運(yùn)行可持續(xù)發(fā)展[6]。A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C

2.1 改革創(chuàng)新框架

本研究初步設(shè)計(jì)的建管體制改革框架共包括3個部分，具體如下。

2.1.1 三級協(xié)商管理體制

根據(jù)分部門立項(xiàng)實(shí)施、統(tǒng)籌協(xié)商安排部署的總體思路，建立以“縣-市-省”三級協(xié)商為主的農(nóng)村水利協(xié)商體制。各級應(yīng)成立農(nóng)村水利協(xié)商機(jī)構(gòu)，對投資方向、投資規(guī)模、總體規(guī)劃等實(shí)行總體協(xié)商和統(tǒng)一部署。由于不同部門資金來源不一，項(xiàng)目類型和投資主體多樣等，具體實(shí)施時應(yīng)以水利部為主體。這種機(jī)制不僅可以明確投資重點(diǎn)，對資金實(shí)行統(tǒng)籌合理的安排，而且能夠提高投資效率，有效解決重復(fù)投資的問題，各級部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系如圖1所示。

2.1.2 以縣為基礎(chǔ)的管理體制

相關(guān)部門應(yīng)遵循強(qiáng)化監(jiān)督、制訂標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)支撐、頂層設(shè)計(jì)的原則構(gòu)建基層農(nóng)村水利工程管理體制框架。1）縣水利局應(yīng)綜合考慮實(shí)際情況及上級部署，牽頭編制有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和全縣總體規(guī)劃，負(fù)責(zé)制訂年度投資計(jì)劃及組織開展頂層設(shè)計(jì)。2）基層水利主體應(yīng)構(gòu)建由新型社會主體、專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍、基層服務(wù)機(jī)構(gòu)組成的建管體系，并提供日常管理服務(wù)、技術(shù)支持和組織機(jī)構(gòu)。3）水行政主管部門牽頭制訂統(tǒng)一的實(shí)施方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供可遵循、可依照的農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)范，無論是社會企業(yè)還是政府投資建設(shè)，都必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)。4）全面檢查和評估各類社會主體和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，確保各工程主體在建設(shè)、運(yùn)行管理過程中能夠嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，為維護(hù)社會公平和遵守市場秩序提供保障。

2.1.3 政府主導(dǎo)與社會參與的管理機(jī)制

對于農(nóng)村水利工程建設(shè)，相關(guān)水利部門應(yīng)逐步形成以申報(bào)、審批、建設(shè)和竣工為主的建設(shè)機(jī)制，如圖2所示。1）堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，鼓勵社會參與工程管護(hù)，加快形成有效的管理機(jī)制，同時編制規(guī)劃時要有相關(guān)部門的參與;2）以廣泛征求的社會主體意見作為項(xiàng)目審批的重要依據(jù);3）設(shè)計(jì)統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范項(xiàng)目組織實(shí)施過程;4）拓寬投資渠道，尤其是要提供社會投資渠道;5）對建設(shè)過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與管控。

對于工程的運(yùn)行管理，相關(guān)部門應(yīng)全面落實(shí)以資金補(bǔ)助、管理主體為主的機(jī)制，以政府為主導(dǎo)吸引社會力量參與農(nóng)村水利工程的全過程管理。具體來說，應(yīng)加快建立以下機(jī)制：明確工程經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)等;落實(shí)社會主體參與管護(hù)機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，如圖3所示。

2.2 實(shí)施路徑

農(nóng)村水利體制機(jī)制改革要考慮工作安排、現(xiàn)狀實(shí)際情況，分階段循序漸進(jìn)地實(shí)施，主要路徑如圖4所示。

2.3 保障措施

根據(jù)農(nóng)村水利工程建管改革目標(biāo)和以上改革思路，為了更好地完成任務(wù)提出以下保障措施。

2.3.1 加強(qiáng)政府主導(dǎo)與社會參與

以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和社會參與作用，明確管理主體的義務(wù)、責(zé)任及權(quán)限，依據(jù)現(xiàn)有體制重構(gòu)或建立建管體制。在農(nóng)村水利工程建設(shè)時應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，做好工程審批、規(guī)劃工作，通過招投標(biāo)的形式確定項(xiàng)目的施工、監(jiān)理和設(shè)計(jì)單位，對各單位資質(zhì)嚴(yán)格審核，加強(qiáng)對項(xiàng)目各進(jìn)程的監(jiān)管和工程驗(yàn)收管理，保證工程整體質(zhì)量。

2.3.2 科學(xué)規(guī)劃

政府應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)上不斷優(yōu)化農(nóng)村水利工程建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際需求和情況制訂行之有效的建設(shè)方案，不斷完善地方規(guī)劃細(xì)則，為水利工程建設(shè)提供科學(xué)指導(dǎo)。同時，政府應(yīng)建立形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各部門之間的溝通交流，加快“五位一體”布局的統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)施跨層級、跨年度、跨部門的管理，按照“一個龍頭放水、一個池子蓄水、多個渠道進(jìn)水”的要求統(tǒng)籌整合資金，充分發(fā)揮資金的綜合效益，有效解決重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)等問題。

2.3.3 靈活選擇工程建設(shè)模式

根據(jù)農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀、分布特征、工程類別和規(guī)模等，遵循建管一體化的原則組建全面負(fù)責(zé)的項(xiàng)目法人，結(jié)合工程規(guī)模和項(xiàng)目類型，因地制宜地選擇招投標(biāo)制、打捆招標(biāo)、委托、獨(dú)立等多種方式。1）對于大中型水庫、大壩、灌溉供水等項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)制，通過招標(biāo)讓眾多投標(biāo)人進(jìn)行公平競爭，以最低或較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的工程，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)與社會效益、推動各行業(yè)和投融資管理體制改革等目的。2）對于塘壩、方塘、泵站、攔河壩、機(jī)電井等小型農(nóng)村水利項(xiàng)目可實(shí)行打捆招標(biāo)。打捆招標(biāo)模式具有工作量小、費(fèi)用低、時間短等特點(diǎn)，可縮短工期，同時避免多家施工單位中標(biāo)，便于后期控制及管理，可有效降工作量和投資成本。3）對于工程量小、投資成本低、工程要求不高的項(xiàng)目可以實(shí)行獨(dú)立建設(shè)管理模式。這種模式能夠充分利用政府資源，將有限的財(cái)政資金最大限度地用于更多的農(nóng)村水利項(xiàng)目，并加速政府職能的轉(zhuǎn)變，提升政府工作效率。

2.3.4 完善工程管護(hù)機(jī)制

針對農(nóng)村水利工程管護(hù)效率低問題，提出建立三級管護(hù)模式，完善工程管護(hù)機(jī)制。政府可構(gòu)建“用水戶協(xié)會+鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉中心+市灌溉中心”三級管護(hù)體系，進(jìn)一步補(bǔ)齊農(nóng)村水利工程監(jiān)管短板。同時，政府可將農(nóng)村水利灌溉技術(shù)服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合服務(wù)架構(gòu)相融合，充分發(fā)揮農(nóng)戶自立自理優(yōu)勢、政府行政管理優(yōu)勢和水務(wù)部門技術(shù)優(yōu)勢，切實(shí)提升工程運(yùn)行效率和管理能力，充分激發(fā)管理主體積極性。

3 結(jié)語

農(nóng)村水利工程建管體制機(jī)制改革要遵循正確的指導(dǎo)思想及基本原則，充分考慮改革任務(wù)、目標(biāo)和各種復(fù)雜關(guān)系，政府應(yīng)提出相應(yīng)的改革措施與實(shí)施路徑，才能保證該綜合性、前瞻性、系統(tǒng)性工程改革目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。通過建立運(yùn)行順暢的農(nóng)村水利建管體制機(jī)制，推進(jìn)工程建管社會化、市場化和專業(yè)化發(fā)展，保證農(nóng)村水利工程可持續(xù)發(fā)展和長久高效運(yùn)行。

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（責(zé)任編輯：張春雨）A25FB8BD-CBAA-449B-8D9D-D2641480313C