全面預(yù)算績(jī)效管理的協(xié)同機(jī)理與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

王 佳

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，鄭州 450000）

內(nèi)容提要:協(xié)同理論是有序推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理的重要理論支撐。為加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理，從協(xié)同視角出發(fā)歸納了我國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同性中存在著績(jī)效理念缺失、激勵(lì)相容機(jī)制不完善、制度安排不合理等問(wèn)題。將協(xié)同理論應(yīng)用于全面預(yù)算績(jī)效管理契合性分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“序參量—控制參量”分析框架，提出為提升全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同性，應(yīng)從完善政府績(jī)效的價(jià)值建構(gòu)、完善激勵(lì)相容機(jī)制、構(gòu)建高效的預(yù)算績(jī)效管理制度安排、完善法律法規(guī)等方面加以優(yōu)化。

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理領(lǐng)域的改革持續(xù)推進(jìn)，預(yù)算管理制度在不斷完善，預(yù)算資金使用的合規(guī)性不斷提高。在此基礎(chǔ)上，中央政府也日益認(rèn)識(shí)到提高財(cái)政資金使用績(jī)效的重要性，相繼出臺(tái)了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效管理等改革措施?？?jī)效理念的引入，是對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式的重大變革，在預(yù)算資金分配上改變了“人為分錢”方式，實(shí)現(xiàn)了向“制度分錢”模式的轉(zhuǎn)變。但與現(xiàn)代預(yù)算制度的要求相比，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中各主體對(duì)績(jī)效理念的認(rèn)識(shí)還不到位、實(shí)施動(dòng)力不足、績(jī)效管理的深入和廣度不夠、績(jī)效管理激勵(lì)相容機(jī)制不強(qiáng)，總體上尚未達(dá)到“結(jié)果導(dǎo)向”的預(yù)算模式[1]。某種程度上來(lái)說(shuō)，這些問(wèn)題的存在已經(jīng)成為影響和制約預(yù)算績(jī)效管理作用發(fā)揮的重要因素。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績(jī)效管理，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，由中央頂層設(shè)計(jì)、自上而下推動(dòng)。無(wú)論是績(jī)效改革的內(nèi)生動(dòng)力、理論邏輯，還是外部環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作提出了新的要求。

協(xié)同論是一門關(guān)于“合作的科學(xué)”[2]，以系統(tǒng)論、信息論、控制論、突變論等現(xiàn)代科學(xué)的成果為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究系統(tǒng)從無(wú)序向有序演變的作用機(jī)理和發(fā)展變化規(guī)律。協(xié)同論的思想具有普遍性，也具有明顯的方法論意義，目前已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。全面預(yù)算績(jī)效管理與協(xié)同理論具有很強(qiáng)的契合性。目前的文獻(xiàn)中，更多的是圍繞著績(jī)效和績(jī)效管理的概念及內(nèi)涵（OECD，1994；普雷姆詹德，1995；叢樹海，2005）、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)（美國(guó)政府生產(chǎn)力研究中心，1997；叢樹海、周煒、于寧，2005；羅斌元、馬玉玲，2006；謝福泉、任浩、張軍果，2006；吳建南、劉佳，2007；張仿松，2010；李紅燕，2011；安徽省財(cái)政廳課題組，2011；吳彩虹，2013；薛文艷，2013；王娟娟，2014；高波、王善平，2014）、績(jī)效信息運(yùn)用（Megan M.Jordan，1999；Melkers、Katherine G.Willoughby，2004）等方面展開研究，基于協(xié)同理論視角對(duì)預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題進(jìn)行研究的文獻(xiàn)還較少（徐相鋒、鮑春雷，2010；曹堂哲、羅海元，2019；李紅霞、劉天琦，2019）?？傮w上對(duì)“為何要協(xié)同”“如何協(xié)同”，特別是如何構(gòu)建協(xié)同實(shí)現(xiàn)機(jī)制來(lái)保障全面預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范發(fā)展的研究還不夠深入，尚未提出具體改革方案或制度性建議。本文引入?yún)f(xié)同理論，構(gòu)建全面預(yù)算績(jī)效管理的“序參量—控制參量”理論分析框架，圍繞全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行深入探討，力求對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的深入有序推進(jìn)提供有益理論參考。

二、全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

全面預(yù)算績(jī)效管理在評(píng)價(jià)目的上，從強(qiáng)化財(cái)政管理執(zhí)行力轉(zhuǎn)向追求財(cái)政公信力；在評(píng)價(jià)重點(diǎn)上，從強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制到結(jié)果導(dǎo)向[3]。全面預(yù)算績(jī)效管理的順利推進(jìn)有賴于關(guān)聯(lián)部門關(guān)聯(lián)領(lǐng)域，提供支持、創(chuàng)造條件，但客觀上在實(shí)施過(guò)程中仍面臨不少單靠財(cái)政部門一家難以有效解決的“難點(diǎn)問(wèn)題”。突出的表現(xiàn)是：

（一）績(jī)效理念缺失導(dǎo)致協(xié)同意識(shí)不足

20世紀(jì)80年代初期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛實(shí)施了新公共管理運(yùn)動(dòng)，其核心內(nèi)容是引入市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理精神以“重塑政府”。在此背景下“以顧客為中心”“公共責(zé)任”為理念的績(jī)效管理開始普遍實(shí)施，強(qiáng)調(diào)政府的產(chǎn)出效果，最終體現(xiàn)的是“資金價(jià)值”的理念，得到了社會(huì)的普遍認(rèn)可。但目前我國(guó)預(yù)算管理過(guò)程中“以收定支”的財(cái)政思想根深蒂固，“重支出、輕績(jī)效”的思想認(rèn)識(shí)還未根本扭轉(zhuǎn)，各政府部門績(jī)效改革的主動(dòng)性和積極性尚未充分發(fā)揮出來(lái)，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意愿不強(qiáng)，甚至還存在著抵觸和厭惡情緒?！柏?cái)政支出績(jī)效”“預(yù)算績(jī)效管理”等概念作為關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政府重要政策和文件里的頻率不高，績(jī)效管理工作提上政府重要日程的也不常見。與此同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政收支的關(guān)注度和參與意識(shí)也比較淡薄，獲取績(jī)效信息的渠道也較少，總體上對(duì)績(jī)效理念呼應(yīng)是不足的。

（二）激勵(lì)相容機(jī)制不完善導(dǎo)致協(xié)同動(dòng)力不足

合理的激勵(lì)相容機(jī)制，是全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力。目前，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)存在缺陷，正向激勵(lì)機(jī)制相對(duì)缺乏，負(fù)向激勵(lì)機(jī)制處于不完善的階段，尚未構(gòu)建完善的績(jī)效責(zé)任框架[4]。首先，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制存在問(wèn)題，不利于良好預(yù)期的形成。一般來(lái)說(shuō)，不同的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)得到不同的反饋，從而體現(xiàn)激勵(lì)作用。但現(xiàn)實(shí)情況是，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的因果聯(lián)系還不緊密。一些重點(diǎn)項(xiàng)目支出因?yàn)橛姓弑Ｕ隙鴮?duì)獎(jiǎng)懲激勵(lì)不敏感，即使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想，預(yù)算資金也很難削減。一般項(xiàng)目由于績(jī)效管理的嚴(yán)格而對(duì)預(yù)算調(diào)整消極應(yīng)對(duì)，績(jī)效激勵(lì)的效果大打折扣。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在缺陷，難以保障激勵(lì)預(yù)期的有效實(shí)現(xiàn)。一些績(jī)效評(píng)價(jià)方案的指標(biāo)設(shè)計(jì)更多的是在評(píng)價(jià)“績(jī)效管理的落實(shí)情況”而非真正的資金績(jī)效。評(píng)價(jià)體系的高分，并不意味著預(yù)算產(chǎn)出的效果是好的?；诔杀臼找娴目紤]，預(yù)算部門可能會(huì)通過(guò)“文字功夫”回應(yīng)財(cái)政部門的工作要求，而不會(huì)真正加強(qiáng)績(jī)效管理，自然無(wú)法激勵(lì)預(yù)算部門。預(yù)算績(jī)效管理中激勵(lì)不相容問(wèn)題的存在，導(dǎo)致利益相關(guān)者之間的非合作博弈反復(fù)進(jìn)行，使得全面預(yù)算績(jī)效管理陷入“囚徒困境”的境地。

（三）制度安排不完善導(dǎo)致協(xié)同合力不足

從現(xiàn)有的制度安排來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理涉及人大、財(cái)政部門、預(yù)算部門（主管部門）、獨(dú)立第三方等多個(gè)主體。構(gòu)建完善的組織模式，明確各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，是全面預(yù)算績(jī)效管理順利推進(jìn)的制度保障。但現(xiàn)實(shí)情況是各主體間圍繞績(jī)效管理溝通不足，財(cái)政部門處于唱獨(dú)角戲的狀態(tài)，預(yù)算部門主動(dòng)參與的積極性差，處于割裂狀態(tài)，協(xié)調(diào)成本較高，未形成協(xié)同合力，造成的結(jié)果是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的客觀公正性和可靠性受到較大影響，預(yù)算和績(jī)效管理難以實(shí)現(xiàn)真正融合。

從現(xiàn)有的評(píng)價(jià)框架上看，存在著多個(gè)評(píng)價(jià)體系[5]。我國(guó)當(dāng)前的績(jī)效管理有三套體系，分別是各級(jí)編辦推行的“政府績(jī)效管理”、財(cái)政部門推行的“預(yù)算績(jī)效管理”和組織部門推行的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系”（如圖1所示）。不同評(píng)價(jià)主體實(shí)施的評(píng)價(jià)有不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被評(píng)價(jià)部門疲于應(yīng)付和難以適從，一定程度上造成了人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

圖1 績(jī)效管理的三套體系

三、全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同的理論分析框架

管理協(xié)同即管理領(lǐng)域要素關(guān)系的有序促進(jìn)，體現(xiàn)在全面預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域，就是使全面預(yù)算績(jī)效管理各子系統(tǒng)相互配合，協(xié)調(diào)一致，促使全面預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮最大功效。

（一）協(xié)同理論與全面預(yù)算績(jī)效管理的契合性分析

按照協(xié)同學(xué)原理，其對(duì)象必須滿足以下要求：系統(tǒng)具有復(fù)雜性、開放性、非線性作用、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、具有漲落特征[6]。通過(guò)對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行分析，認(rèn)為其與協(xié)同理論具有良好的契合性。

首先，全面預(yù)算績(jī)效管理具有高度的復(fù)雜性，體現(xiàn)在管理范圍大、覆蓋面廣、管理環(huán)節(jié)多、層次結(jié)構(gòu)復(fù)雜。從管理范圍上看，縱向上涵蓋從中央到地方共五級(jí)政府，橫向上包括涉及財(cái)政撥款的所有政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等各類公共部門。從預(yù)算資金覆蓋面來(lái)看，是涵蓋四本預(yù)算的全口徑預(yù)算績(jī)效管理。從管理環(huán)節(jié)來(lái)看，體現(xiàn)在預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成事前、事中、事后的閉環(huán)管理。全面預(yù)算績(jī)效管理具有多層次結(jié)構(gòu)，存在多重的委托代理關(guān)系且各層級(jí)利益有一定差別，需要一定的機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。全面預(yù)算績(jī)效管理中預(yù)算管理過(guò)程、績(jī)效管理過(guò)程、業(yè)務(wù)管理過(guò)程等各要素相互聯(lián)系、相互影響、相互作用，在動(dòng)態(tài)的相互作用下，具有自組織性、自適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)性。全面預(yù)算績(jī)效管理涵義的廣泛性、管理過(guò)程的復(fù)雜性，在客觀上需要預(yù)算績(jī)效管理必須加強(qiáng)多方主體、多種力量之間的協(xié)同配合。

其次，全面預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)開放的系統(tǒng)。一個(gè)系統(tǒng)只有和外界持續(xù)保持信息、物質(zhì)、能量的交換，才能促使系統(tǒng)朝有序的方向發(fā)展。全面預(yù)算績(jī)效管理的開放性體現(xiàn)在通過(guò)各種渠道不斷地同外界進(jìn)行交流與溝通，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理方式的不斷優(yōu)化和管理效果的不斷提升。定期向社會(huì)公布績(jī)效信息，滿足社會(huì)各界的需求和知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)信息輸出。

再次，全面預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)內(nèi)部存在非線性關(guān)系。按照協(xié)同學(xué)的觀點(diǎn)，系統(tǒng)按照某種規(guī)則，借助于系統(tǒng)自身內(nèi)部的力量，通過(guò)各子系統(tǒng)非線性相互作用，能自動(dòng)地形成一種穩(wěn)定且有序的結(jié)構(gòu)。全面預(yù)算績(jī)效管理涉及財(cái)政管理、績(jī)效管理、行政管理、業(yè)務(wù)管理等各個(gè)方面的子系統(tǒng)，其內(nèi)部更是有著大量的因素或變量。這些因素之間的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜的，很難有主次和輕重之分，作用機(jī)制也不是簡(jiǎn)單的因果規(guī)定，表現(xiàn)出復(fù)雜的交互性和交叉因果性?？偟膩?lái)看，全面預(yù)算績(jī)效管理各子系統(tǒng)之間的相互影響和制約的非線性關(guān)系是非常顯著的。

最后，全面預(yù)算績(jī)效管理具有隨機(jī)漲落特征。自組織原理認(rèn)為孤立和封閉的系統(tǒng)是難以產(chǎn)生自組織現(xiàn)象的，在遠(yuǎn)離平衡態(tài)的情形下，開放的系統(tǒng)在非線性作用下出現(xiàn)隨機(jī)漲落。當(dāng)系統(tǒng)處于臨界狀態(tài)時(shí)，微弱的漲落一旦獲得多數(shù)系統(tǒng)的響應(yīng)，其作用就會(huì)不斷地加強(qiáng)和放大，系統(tǒng)就會(huì)發(fā)生突變，形成新的有序狀態(tài)。可以認(rèn)為，漲落是形成有序結(jié)構(gòu)的動(dòng)力。在全面預(yù)算績(jī)效管理中，各子系統(tǒng)以及部門業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資源、資產(chǎn)等要素相互影響和作用下，整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)處于一種不平衡和波動(dòng)的狀態(tài)。對(duì)照建立現(xiàn)代預(yù)算制度的目標(biāo)定位，過(guò)去的預(yù)算績(jī)效管理模式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的要求，必須要通過(guò)結(jié)構(gòu)改造和機(jī)制優(yōu)化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)“升級(jí)”，才能更加有效地提升財(cái)政資源配置效率，在新的有序結(jié)構(gòu)下形成新的遠(yuǎn)離平衡態(tài)。

（二）全面預(yù)算績(jī)效管理的“序參量—控制參量”框架

1.序參量和控制參量的概念。協(xié)同理論中有兩個(gè)重要概念：序參量和控制參量。按照協(xié)同論的觀點(diǎn)，序參量是推動(dòng)各子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生并決定系統(tǒng)由無(wú)序演化為有序起關(guān)鍵作用的變量，也是系統(tǒng)的根本屬性。序參量支配和主導(dǎo)系統(tǒng)的演化進(jìn)程，使系統(tǒng)相變前后發(fā)生質(zhì)的飛躍?？刂茀⒘渴且l(fā)系統(tǒng)由無(wú)序狀態(tài)演化為有序狀態(tài)外部因素，表示的是系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的關(guān)系，這也意味著系統(tǒng)的演化趨勢(shì)并非完全不可控。系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同作用的發(fā)生并實(shí)現(xiàn)從無(wú)序到有序狀態(tài)的演化，序參量的推動(dòng)發(fā)揮著決定性作用，當(dāng)然也離不開控制參量的外部干預(yù)作用。按照唯物辯證法的思想，序參量作為系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)鍵因素是推動(dòng)系統(tǒng)演化的內(nèi)在因素；控制參量是引導(dǎo)系統(tǒng)演化的外在因素，系統(tǒng)演化是兩者共同作用的結(jié)果（如圖2所示）。

圖2 協(xié)同學(xué)的分析框架

2.全面預(yù)算績(jī)效管理的自組織原理。自組織在人類社會(huì)普遍存在。自組織原理關(guān)于系統(tǒng)演進(jìn)機(jī)制和途徑的觀點(diǎn)是：各子系統(tǒng)的非線性作用是實(shí)現(xiàn)自組織的內(nèi)驅(qū)力；系統(tǒng)與外界的信息和物質(zhì)的各種交換是實(shí)現(xiàn)自組織的外部環(huán)境因素；隨機(jī)漲落的出現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)自組織的最直接誘因[7]。全面預(yù)算績(jī)效管理的自組織力量主要源于各主體基于自身利益去理解和執(zhí)行績(jī)效管理工作，通過(guò)序參量的指引各司其職、協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)現(xiàn)提升績(jī)效水平的目標(biāo)。自組織驅(qū)動(dòng)是預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)最根本的內(nèi)生動(dòng)力。與此同時(shí)，通過(guò)控制參量外在調(diào)節(jié)作用系統(tǒng)內(nèi)的自組織行為可以得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

3.全面預(yù)算績(jī)效管理序參量和控制參量的識(shí)別。全面預(yù)算績(jī)效管理的序參量是描述該系統(tǒng)整體行為的宏觀參量，是全面預(yù)算績(jī)效管理發(fā)生質(zhì)的飛躍的最突出標(biāo)志，表征全面預(yù)算績(jī)效管理的有序結(jié)構(gòu)和類型，對(duì)協(xié)同行動(dòng)起主導(dǎo)作用。準(zhǔn)確識(shí)別序參量，就可以剔除影響全面預(yù)算績(jī)效管理的非關(guān)鍵因素，對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)就能得以簡(jiǎn)化。主要可以概括為：

（1）公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理理念。價(jià)值理念是政府公共政策的內(nèi)在構(gòu)成要素，內(nèi)構(gòu)于公共管理系統(tǒng)的各個(gè)基本環(huán)節(jié)，影響著公共政策的制定和執(zhí)行。公共價(jià)值是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范形成的共識(shí)[8]，用來(lái)引導(dǎo)一種“善治”，體現(xiàn)的是一種公共利益，是政府運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。按照價(jià)值建構(gòu)的觀點(diǎn)，政府績(jī)效管理的過(guò)程是認(rèn)知協(xié)同的過(guò)程。政府績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)均存在著不同主體間的價(jià)值沖突，公共價(jià)值起著協(xié)調(diào)和平衡這些價(jià)值沖突的作用。公共價(jià)值的形成不僅是民主過(guò)程的重要體現(xiàn)，同時(shí)也是各方利益協(xié)調(diào)和平衡的結(jié)果。一旦脫離了公共價(jià)值，政府績(jī)效是沒有任何意義的。只有體現(xiàn)基本公共價(jià)值的全面預(yù)算績(jī)效管理才具有正當(dāng)性并能夠贏得各方支持，具有可持續(xù)提升的動(dòng)力。樹立以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績(jī)效理念，有利于使利益相關(guān)者超越狹隘的部門利益來(lái)進(jìn)行合作和決策，因而是預(yù)算績(jī)效管理重要的序參量。

（2）激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)。激勵(lì)相容是通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)使得個(gè)體在追求自身利益的同時(shí)與所在組織整體利益最大化的目標(biāo)是相耦合的。政府預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)有助于形成公共利益和相關(guān)管理主體自身利益之間更多的交叉利益，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理從混沌到有序的協(xié)同演化。利益關(guān)系是政府間最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系[9]。實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化理應(yīng)是政府的核心追求，但從理性人的視角分析，追求部門利益最大化卻是政府部門最基本的行為特征。假定預(yù)算績(jī)效管理所有的利益相關(guān)者都是理性人，如果各利益相關(guān)者積極配合預(yù)算績(jī)效管理所獲得的期望收益大于消極執(zhí)行所獲得的期望收益時(shí)，各利益相關(guān)者就會(huì)積極主動(dòng)地推行預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。各利益相關(guān)者由于不同的利益訴求、評(píng)價(jià)目的及動(dòng)機(jī)，在評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)重點(diǎn)的選擇上有較大區(qū)別[10]。財(cái)政部門側(cè)重于事前的績(jī)效目標(biāo)管理和事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，既確保從源頭上能夠提升預(yù)算編制科學(xué)性和資金分配合理性，又能夠根據(jù)本年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息作為下一年度預(yù)算決策的參考，目的是為了解決財(cái)政壓力問(wèn)題。預(yù)算部門和資金使用單位更傾向于事中監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)，從而糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差并努力實(shí)現(xiàn)較高的績(jī)效結(jié)果，目的是為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金。立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門等傾向于預(yù)算管理全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)控，檢驗(yàn)財(cái)政資金使用的效率性和有效性，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)。全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同的動(dòng)力來(lái)自于各預(yù)算績(jī)效管理主體追求自身利益與實(shí)現(xiàn)公共利益的重復(fù)博弈，即交叉利益支配預(yù)算績(jī)效管理主體的行為激勵(lì)。

（3）科學(xué)合理的制度安排。管理權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)構(gòu)成了全面預(yù)算績(jī)效管理各主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。管理權(quán)明確了管理的目標(biāo)與路徑，居于核心地位；組織權(quán)是對(duì)管理的規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接關(guān)系到管理活動(dòng)的落實(shí)；實(shí)施權(quán)通常由組織權(quán)派生或授權(quán)，是對(duì)管理活動(dòng)的具體執(zhí)行。預(yù)算績(jī)效管理職權(quán)的分散性以及不同的評(píng)價(jià)主體承擔(dān)的角色定位不同決定了全面預(yù)算績(jī)效管理工作必須多方協(xié)同。財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理，是對(duì)各預(yù)算部門和資金使用單位實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。人大作為事后監(jiān)管者，主要依靠審議各部門績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的方式介入。預(yù)算部門主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理，評(píng)價(jià)對(duì)象是所屬的資金使用單位。預(yù)算部門定位于資金監(jiān)督者、管理者、評(píng)價(jià)組織協(xié)調(diào)者的身份，通過(guò)評(píng)價(jià)來(lái)強(qiáng)化部門內(nèi)部的監(jiān)控管理。人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理，是各級(jí)人大常委會(huì)作為管理主體對(duì)包括財(cái)政部門在內(nèi)的各個(gè)政府部門實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)涉及面廣、層次高是人大主導(dǎo)和其他主體主導(dǎo)的最大區(qū)別。良好的制度安排可以為各預(yù)算績(jī)效管理的主體之間的協(xié)同互動(dòng)提供博弈規(guī)則和框架，協(xié)調(diào)利益沖突和各種矛盾，降低交易費(fèi)用，因此是全面預(yù)算績(jī)效管理一個(gè)重要的序參量。

全面預(yù)算績(jī)效管理的控制參量是引導(dǎo)系統(tǒng)由無(wú)序到有序狀態(tài)的外部干預(yù)條件，主要是法律規(guī)范。從以往的做法來(lái)看，我國(guó)預(yù)算管理改革的重點(diǎn)是在政府內(nèi)部加強(qiáng)控制，通過(guò)立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算過(guò)程的政治控制是相對(duì)忽略和弱化的?；谌骖A(yù)算績(jī)效管理協(xié)同的視角，目前缺乏一部權(quán)威的、系統(tǒng)的成文法律法律，僅僅靠頒布的行政規(guī)章采取“文件驅(qū)動(dòng)”的方式實(shí)施，中央和地方、地方之間、各部門之間出臺(tái)的相關(guān)績(jī)效管理辦法存在著規(guī)定不一致的地方，無(wú)法做到相互協(xié)調(diào)，難以為全面預(yù)算績(jī)效管理提供最佳約束和引導(dǎo)[11]。全面預(yù)算績(jī)效管理是政府財(cái)政治理方式的根本性變革，涉及多主體、多環(huán)節(jié)、多層面，參與主體對(duì)各自利益的追逐導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)行無(wú)序或低效甚至失衡，必須通過(guò)完善立法，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，保障系統(tǒng)有序運(yùn)行。

四、全面預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同推進(jìn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）完善政府績(jī)效的價(jià)值建構(gòu)

不同部門和社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和理解存在較大的偏差，根本原因就在于沒有實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的價(jià)值建構(gòu)。首先是完善價(jià)值選擇機(jī)制?；竟矁r(jià)值的形成，是一個(gè)價(jià)值選擇的過(guò)程。暢通公共政策的形成和表達(dá)渠道，在相關(guān)參與主體間圍繞績(jī)效理念進(jìn)行識(shí)別、判斷，在此基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)從而選擇出具體的、可管理的公共價(jià)值。政府作為執(zhí)行社會(huì)公共管理的主體，是社會(huì)公眾需求的服務(wù)者和利益的保障者，要突出以人民為中心的價(jià)值取向。全面預(yù)算績(jī)效管理最終體現(xiàn)的是“以人為本”的民生財(cái)政理念，應(yīng)將該理念貫徹落實(shí)到整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)踐中去，這也是凝聚各方全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理共識(shí)的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其次是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)特定公共價(jià)值的形成。在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的價(jià)值層面，政策制定者應(yīng)全面關(guān)注預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域的社會(huì)偏好，引導(dǎo)公眾積極進(jìn)行偏好表達(dá)，凝聚成公共價(jià)值，作為預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)；在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的戰(zhàn)略層面，需要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府的角色定位，在此基礎(chǔ)上制定與政府愿景、使命相匹配的全面預(yù)算績(jī)效管理戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)符合公共價(jià)值取向的產(chǎn)出和效果。

（二）完善激勵(lì)相容機(jī)制

通過(guò)構(gòu)建激勵(lì)相容機(jī)制，使預(yù)算部門的“理性”選擇符合政府預(yù)算的公共選擇[12]，充分調(diào)動(dòng)各預(yù)算部門的積極性和主動(dòng)性，形成提升績(jī)效的內(nèi)生動(dòng)力，變“要我有績(jī)效”為“我要有績(jī)效”。首先，要構(gòu)建符合部門期望的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，使相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理主體得到合作激勵(lì)。在預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的同時(shí)，可以適度擴(kuò)大預(yù)算部門的預(yù)算管理權(quán)限，允許其對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行自由調(diào)配，以績(jī)效責(zé)任換取管理自由。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算部門還可享有年度預(yù)算資金結(jié)余的支配權(quán)利，用于部門人員獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)預(yù)算部門節(jié)約財(cái)政資金，努力提高部門整體績(jī)效水平，實(shí)現(xiàn)部門利益與整體社會(huì)利益的互利互惠和激勵(lì)相容[13]。其次，是建立起績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和問(wèn)責(zé)機(jī)制，使相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理主體受到強(qiáng)制約束。強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性，對(duì)于預(yù)算單位在績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題，要求其限期整改和網(wǎng)上公開，并強(qiáng)化部門績(jī)效反饋整改的責(zé)任機(jī)制，預(yù)算單位負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任。再次，是科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)增強(qiáng)與項(xiàng)目的產(chǎn)出、效果以及政策目標(biāo)之間的邏輯相關(guān)性，在技術(shù)層面確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能真實(shí)反映部門績(jī)效狀況，增強(qiáng)自我激勵(lì)。

（三）構(gòu)建高效的預(yù)算績(jī)效管理制度安排

1.優(yōu)化全面預(yù)算績(jī)效管理的組織模式。明確各主體定位，厘清主體權(quán)責(zé)，加強(qiáng)協(xié)同治理，構(gòu)建以人大為主導(dǎo)、財(cái)政部門和預(yù)算部門協(xié)同，第三方實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理組織模式[14]。從評(píng)價(jià)主體對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程的影響來(lái)看，人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理流程設(shè)計(jì)要求更高，也更加完備，可以對(duì)財(cái)政部門和預(yù)算部門施加更多的問(wèn)責(zé)壓力。從評(píng)價(jià)重點(diǎn)來(lái)看，基于在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的相對(duì)地位、利益的相關(guān)性以及組織能力等因素的影響，人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理在審查財(cái)政資金使用的合規(guī)性和有效性的同時(shí)，還會(huì)重點(diǎn)審查財(cái)政資金分配決策的合理性。從對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響來(lái)看，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，相比其他主體，其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和公正性是更高的。相反，財(cái)政部門和預(yù)算部門主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理由于其既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”導(dǎo)致的身份復(fù)雜性，造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和認(rèn)可性是不足的。與此同時(shí)，從績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的層面來(lái)看，人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理無(wú)論是從結(jié)果的公開程度、結(jié)果被重視程度和結(jié)果對(duì)政府問(wèn)責(zé)的力度上，其結(jié)果應(yīng)用都更加充分一些。2014年新頒布實(shí)施的預(yù)算法賦予了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的職能，應(yīng)抓住這一難得的“機(jī)會(huì)窗口”，強(qiáng)化人大在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要地位。

2.整合評(píng)價(jià)框架，協(xié)調(diào)績(jī)效管理三套體系之間的關(guān)系，形成協(xié)同推進(jìn)的合力。三套體系協(xié)同的內(nèi)在邏輯在于考評(píng)最終應(yīng)反映在部門整體績(jī)效水平的提升上，也由于政府各部門的支出屬于財(cái)政支出的性質(zhì)，預(yù)算績(jī)效管理也就是對(duì)政府部門職能工作整體效果的評(píng)價(jià)。全面預(yù)算績(jī)效管理的協(xié)同推進(jìn)，需要建立跨部門協(xié)同機(jī)制，從而對(duì)多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行整合。根據(jù)OECD的劃分，跨部門協(xié)同機(jī)制分為“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”和“程序性協(xié)同機(jī)制”兩種類型。我國(guó)各級(jí)政府在全面預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域應(yīng)構(gòu)建結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，通過(guò)建立跨部門績(jī)效管理機(jī)構(gòu)在三個(gè)層面構(gòu)建政策協(xié)同機(jī)制為績(jī)效管理協(xié)同運(yùn)行提供平臺(tái)[15]。在宏觀層面，要協(xié)調(diào)各政府部門的組織使命、職能設(shè)定和預(yù)算配置，形成績(jī)效管理的統(tǒng)一框架，確保全面預(yù)算績(jī)效管理制度安排與構(gòu)架宏觀戰(zhàn)略保持一致。在中觀層面，對(duì)部門績(jī)效、預(yù)算績(jī)效和個(gè)人績(jī)效進(jìn)行整合，打通績(jī)效管理整個(gè)環(huán)節(jié)。在微觀層面，由績(jī)效管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃，具體承擔(dān)績(jī)效管理制度構(gòu)建、開展績(jī)效管理以及對(duì)下級(jí)政府考評(píng)各項(xiàng)工作[16]。

（四）完善法律法規(guī)

預(yù)算績(jī)效管理模式的變革是圍繞權(quán)力和預(yù)算資源的博弈過(guò)程，約束和規(guī)范這一博弈過(guò)程的重要制度措施就是立法。法律法規(guī)作為控制參量，約束各子系統(tǒng)無(wú)規(guī)則的運(yùn)動(dòng)，引導(dǎo)各子系統(tǒng)協(xié)同作用，形成全面預(yù)算績(jī)效管理的有序結(jié)構(gòu)。必須要完善法律法規(guī)，使全面預(yù)算績(jī)效管理成為政府各部門必須遵守的行為規(guī)范。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐美一些成功實(shí)施績(jī)效預(yù)算的國(guó)家，都具備較為完備的法律基礎(chǔ)。建議盡快完善績(jī)效管理法律體系，明確各預(yù)算管理主體的法律地位和管理權(quán)限，對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)思想、基本原則進(jìn)行明確，對(duì)組織模式、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化、可操作化的規(guī)定。