助力“雙碳”目標(biāo)的地方財(cái)政金融協(xié)同機(jī)制

毛 暉 王明月 梁天琪

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

內(nèi)容提要:為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)地方的生態(tài)文明考核，地方政府成為減碳的重要責(zé)任主體。然而，地方政府在減碳過(guò)程中，還面臨著減碳與增長(zhǎng)之間的沖突、金融機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)的積極性有待調(diào)動(dòng)、地方財(cái)政壓力較大等現(xiàn)實(shí)困境。而采取財(cái)政金融協(xié)同推進(jìn)減碳，有利于發(fā)揮政策組合效應(yīng)，在減碳的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鼓勵(lì)多主體參與減碳，更好地化解地方減碳的資金壓力?；谝陨戏治?，提出如下建議：地方政府應(yīng)支持綠色金融發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金投入低碳領(lǐng)域；借助金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力；因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。

一、引言

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，我國(guó)提出力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標(biāo)，彰顯了主動(dòng)承擔(dān)全球環(huán)境責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)地方的生態(tài)文明考核。2021年10月，黨中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）中，明確提出“壓實(shí)地方責(zé)任，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，要求各地因地制宜推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，并提出選擇100個(gè)具有典型代表性的城市和園區(qū)開(kāi)展碳達(dá)峰試點(diǎn)建設(shè)。由此可見(jiàn)，在推進(jìn)減碳的進(jìn)程中，地方政府是重要的責(zé)任主體。各地應(yīng)在充分調(diào)查本地溫室氣體總量、能源消耗、產(chǎn)業(yè)特色的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)資源稟賦和減碳?jí)毫Γ鞔_地方綠色發(fā)展戰(zhàn)略（莊貴陽(yáng)等，2022）。

目前，各地方政府在“十四五”規(guī)劃中，均明確表示要扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作。如云南省提出支持減碳增匯及碳交易市場(chǎng)發(fā)展，做大綠色金融，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制；吉林省提出引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入林草行業(yè)，加快自然資源資產(chǎn)化進(jìn)程；山東省青島市發(fā)起設(shè)立100億“碳中和產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金”，加快高端裝備、新能源新材料、新一代信息技術(shù)等13條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈集群化發(fā)展。顯然，地方政府為推進(jìn)減碳，采取了財(cái)政、金融等多種政策手段。而財(cái)政金融協(xié)同減碳，有利于構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性，從而有效推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（朱民等，2022）。

雖然在完善減碳的財(cái)政金融協(xié)同機(jī)制方面，各級(jí)地方政府出臺(tái)了多種舉措，進(jìn)行了不同形式的探索，但對(duì)于地方層面財(cái)政金融協(xié)同機(jī)制對(duì)減碳的影響路徑和政策著力點(diǎn)，理論界鮮有系統(tǒng)的解讀?；诖?，本文首先分析了我國(guó)地方政府減碳的現(xiàn)實(shí)困境，然后論證了地方財(cái)政金融協(xié)同推進(jìn)減碳的必要性。最后，從地方財(cái)政支持綠色金融發(fā)展、借助金融工具提升綠色公共服務(wù)保障能力、因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)等三個(gè)方面，提出了地方財(cái)政金融協(xié)同減碳的政策建議。

二、我國(guó)地方政府減碳的現(xiàn)實(shí)困境

（一）減碳與增長(zhǎng)存在沖突

從我國(guó)目前的能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與減碳的實(shí)踐經(jīng)歷來(lái)看，減碳與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在一定沖突，這是地方政府在推進(jìn)減碳過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題。

首先，從能源結(jié)構(gòu)上來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)高度依賴煤炭資源的國(guó)家。2020年國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》白皮書(shū)顯示，2019年煤炭消費(fèi)占我國(guó)能源消費(fèi)總量的比重為57.7%。在各類能源中，煤炭的二氧化碳排放量最大。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)往往伴隨著能源消費(fèi)量的提升。在這樣的資源稟賦條件下，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，減碳在短期內(nèi)難免對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成一定的影響。

其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)尚未達(dá)到自然碳達(dá)峰的水平。國(guó)際上，各國(guó)碳達(dá)峰有其自身的規(guī)律。一般來(lái)說(shuō)，服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中占比達(dá)到70%左右時(shí)，城市化率達(dá)到80%左右時(shí)，碳排放就開(kāi)始自然達(dá)峰并持續(xù)下降（曹普華，2021）。人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元的發(fā)達(dá)國(guó)家，大多是在自然碳達(dá)峰的情況下提出繼續(xù)減碳。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2021年我國(guó)人均GDP為1.2萬(wàn)美元，城鎮(zhèn)化率為64.72%，服務(wù)業(yè)占比53.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到自然達(dá)峰的狀態(tài)。而從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間跨度看，我國(guó)只有30年的時(shí)間。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家從碳達(dá)峰到碳中和50-70年的平均水平，中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間更短、任務(wù)更重（謝伏瞻和莊國(guó)泰，2021）。

最后，從各地的減碳實(shí)踐來(lái)看，地方如通過(guò)將高耗能產(chǎn)業(yè)外遷的方式推進(jìn)減碳，短期內(nèi)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐腉DP帶來(lái)一定沖擊。2021年部分地區(qū)實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式”減碳，盲目拉閘限電，給居民生活和正常經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了不良影響?？梢?jiàn)，政府單純采用行政手段強(qiáng)制減碳，絕非長(zhǎng)久之計(jì)。2021年7月，中共中央政治局明確提出，要糾正“運(yùn)動(dòng)式”減碳。

（二）金融機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)的減碳積極性有待提高

目前，由于中央加大了對(duì)地方的生態(tài)文明考核力度，地方政府作為減碳的重要責(zé)任主體，相繼出臺(tái)了各項(xiàng)支持減碳的財(cái)政政策。2022年，各地政府繼續(xù)加大綠色補(bǔ)貼力度，如北京市通州區(qū)對(duì)獲得“碳中和企業(yè)”認(rèn)證的企業(yè)，最高一次性補(bǔ)助50萬(wàn)元①關(guān)于開(kāi)展通州區(qū)2021年綠色化改造提升項(xiàng)目補(bǔ)助資金申報(bào)工作的通知[EB/OL].北京市通州區(qū)人民政府官網(wǎng)，2021-11-8.http：//www.bjtzh.gov.cn/bjtz/home/202111/1497195.shtml.；廣州市對(duì)納入監(jiān)管的重點(diǎn)用能單位實(shí)施節(jié)能降耗，最高補(bǔ)貼1000萬(wàn)元②廣州市黃埔區(qū)、廣州開(kāi)發(fā)區(qū)、廣州高新區(qū)促進(jìn)綠色低碳發(fā)展辦法[EB/OL].廣州市人民政府官網(wǎng)，2021-5-12.http：//www.gz.gov.cn/gfxwj/qjgfxwj/hpq/qbm/content/post_7277979.html.；杭州市鼓勵(lì)企事業(yè)單位建設(shè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，在綠色低碳、減污降碳和碳負(fù)排放技術(shù)③根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)院發(fā)布的《負(fù)排放技術(shù)和可靠的封存：研究議程》，負(fù)排放技術(shù)，是指從大氣中去除和封存二氧化碳的技術(shù)，可分為兩類，一是自然的方法，利用森林、土壤或濕地等增加碳移除并儲(chǔ)存起來(lái)：二是技術(shù)手段，直接從空氣中捕捉二氧化碳并封存。領(lǐng)域，最高獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)④杭州市科創(chuàng)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)方案[EB/OL].杭州市科學(xué)技術(shù)局官網(wǎng)，2021-9-24.http：//kj.hangzhou.gov.cn/art/2021/9/28/art_1693961_58923 510.html.。然而，盡管地方財(cái)政大力支持減碳，金融機(jī)構(gòu)及實(shí)體企業(yè)的積極性卻難以充分調(diào)動(dòng)。

一方面，各地綠色標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一阻礙了金融機(jī)構(gòu)投資減碳項(xiàng)目。目前，各地已經(jīng)出臺(tái)了《綠色企業(yè)認(rèn)定辦法》《綠色項(xiàng)目認(rèn)定辦法》等相關(guān)評(píng)估性政策文件，但地區(qū)間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。如揚(yáng)州市采取“部門(mén)推送、銀行推薦、主體申請(qǐng)、機(jī)構(gòu)評(píng)估”相結(jié)合的方式認(rèn)定綠色企業(yè)、綠色項(xiàng)目⑤揚(yáng)州市綠色企業(yè)認(rèn)定暫行辦法和揚(yáng)州市綠色項(xiàng)目認(rèn)定暫行辦法[EB/OL].揚(yáng)州市人民政府官網(wǎng)，2021-11-16.http：//www.yangzhou.gov.cn/yangzhou/zwyw/202111/734feb5532424a078007c4ed2a47805a.shtml.；武漢市則通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分，劃分綠色星級(jí)⑥武漢市綠色項(xiàng)目評(píng)價(jià)指南（試行）和武漢市綠色企業(yè)評(píng)價(jià)指南（試行）[EB/OL].武漢市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)，2022-3-22.http：//hbj.wuhan.gov.cn/fbjd_19/zc/sthjjwj/xgwj/202203/t20220324_1944665.html.。大型綠色項(xiàng)目具有跨區(qū)域和空間外溢性的特點(diǎn)，市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)如果不統(tǒng)一將導(dǎo)致綠色企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)無(wú)法快速有效對(duì)接，增加金融業(yè)的交易成本，不利于綠色金融業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

另一方面，傳統(tǒng)實(shí)體企業(yè)以利益最大化為目標(biāo)，參與減碳的動(dòng)力不足?！半p碳”目標(biāo)提出后，面對(duì)較高的綠色轉(zhuǎn)型成本，部分企業(yè)通過(guò)向關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)移產(chǎn)出的方式規(guī)避能源約束，而不是致力于提高能源利用效率。這種情況下，能源消耗總量的降低來(lái)源于產(chǎn)出減少，并非能源使用效率的提升，無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。此外，企業(yè)對(duì)減碳社會(huì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)不深刻，社會(huì)責(zé)任管理體系尚未形成。目前，僅有少數(shù)企業(yè)對(duì)碳信息有所披露。2019年碳排放披露項(xiàng)目報(bào)告顯示，當(dāng)年全球共有8400余家企業(yè)通過(guò)該項(xiàng)目披露其碳表現(xiàn)，在中國(guó)僅有48家上市公司公開(kāi)碳信息（何少佳等，2021）。

（三）地方財(cái)政壓力影響減碳責(zé)任落實(shí)

分稅制改革后，中央與地方的財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的趨勢(shì)，地方政府的財(cái)政壓力日益擴(kuò)大。地方財(cái)政壓力⑦財(cái)政壓力采取學(xué)術(shù)界常用的度量指標(biāo)，具體公式為：財(cái)政壓力=（一般公共預(yù)算支出—一般公共預(yù)算收入）/一般公共預(yù)算收入。自2000年以來(lái)的變化趨勢(shì)如圖1所示。從區(qū)域分布來(lái)看，全國(guó)各地都面臨財(cái)政資金缺口，其中西部地區(qū)缺口遠(yuǎn)大于中部地區(qū)和東部地區(qū)⑧按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。。而從時(shí)間變化來(lái)看，地方財(cái)政壓力在2014年后有所加劇。顯然，隨著經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，以及各項(xiàng)財(cái)政改革措施的陸續(xù)推進(jìn)，地方政府的財(cái)政壓力有上升趨勢(shì)。2020年新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，而疫情防控支出具有很強(qiáng)剛性，導(dǎo)致地方面臨的財(cái)政壓力形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

圖1 2000年-2020年我國(guó)東、中、西部地方政府財(cái)政壓力情況

財(cái)政壓力的增加可能造成地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變。一方面，地方政府通過(guò)放松環(huán)境規(guī)制，在招商引資的過(guò)程中采取“逐底競(jìng)爭(zhēng)”模式，以緩解財(cái)政壓力，這極有可能加劇環(huán)境污染；另一方面，地方政府通過(guò)減少節(jié)能環(huán)保支出，增加生產(chǎn)性投資，以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？傊?，地方政府的減碳責(zé)任很可能由于財(cái)政資金緊張，而難以落實(shí)。

三、地方財(cái)政金融協(xié)同推進(jìn)減碳的必要性

（一）發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)，減碳的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

地方財(cái)政金融協(xié)同推進(jìn)減碳，有利于激活綠色項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)“減碳”與“增長(zhǎng)”雙贏。減碳不只是環(huán)保工程，更是由能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色技術(shù)所帶來(lái)的全新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉力（林伯強(qiáng)，2018）。2021年，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）研究表明：開(kāi)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時(shí)實(shí)行碳定價(jià)，可以使全球GDP在未來(lái)15年內(nèi)每年提高0.7%，同時(shí)還能創(chuàng)造數(shù)百萬(wàn)就業(yè)機(jī)會(huì)。在《意見(jiàn)》中，中央明確表示，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，構(gòu)建與碳達(dá)峰、碳中和相適應(yīng)的投融資體系。地方財(cái)政金融協(xié)同治理通過(guò)拉動(dòng)綠色投資、保障綠色項(xiàng)目落地、以綠色科技賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、協(xié)同提高綠色投資效率、推進(jìn)碳交易市場(chǎng)完善等舉措，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供政策支持與資金保障。而綠色項(xiàng)目和技術(shù)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，將有利于激發(fā)地區(qū)綠色增長(zhǎng)紅利，使綠色經(jīng)濟(jì)成為高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)減碳和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互相促進(jìn)的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）調(diào)動(dòng)多主體參與的積極性，加速經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型

地方財(cái)政金融協(xié)同推動(dòng)減碳，通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)各類資源和要素向綠色低碳領(lǐng)域集聚，以金融手段加快培育綠色領(lǐng)域的市場(chǎng)主體，從而推動(dòng)有為政府與有效市場(chǎng)更好結(jié)合，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展模式低碳轉(zhuǎn)型（劉昆，2022）。

綠色信貸市場(chǎng)作為綠色金融體系的一部分，近年來(lái)持續(xù)發(fā)展。如圖2所示，自2015年以來(lái)，我國(guó)大型銀行綠色信貸比率呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)，在2020年突破十萬(wàn)億元。且綠色信貸取得的環(huán)境效益可觀。如圖3所示，我國(guó)通過(guò)綠色信貸大幅減少了二氧化碳排放量，并節(jié)約煤炭等資源數(shù)千萬(wàn)噸。但是，我國(guó)綠色信貸仍面臨覆蓋面較窄、運(yùn)營(yíng)成本過(guò)大、可持續(xù)性不高的問(wèn)題（尹振濤和夏詩(shī)園，2022）。此時(shí)，財(cái)政政策的扶持就顯得尤為重要。一方面，地方財(cái)政支持綠色金融體系發(fā)展，能夠通過(guò)降低企業(yè)等減碳主體的融資成本、加大綠色技術(shù)扶持等途徑，實(shí)現(xiàn)多主體參與低碳發(fā)展（劉強(qiáng)等，2022；蘇冬蔚和連莉莉，2018）。例如，地方政府以財(cái)政貼息支持綠色信貸，通過(guò)降低企業(yè)綠色貸款利息，從而吸引更多實(shí)體企業(yè)自主參與減碳行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)減碳主體多元化。另一方面，地方財(cái)政通過(guò)完善擔(dān)保機(jī)制，增加綠色金融的覆蓋率與可持續(xù)性，提高金融機(jī)構(gòu)與減碳主體的對(duì)接效率。

圖2 我國(guó)綠色信貸貸款余額概況

圖3 我國(guó)綠色信貸的環(huán)境效益

（三）化解地方減碳的財(cái)政壓力，保障綠色公共服務(wù)體系建設(shè)

地方財(cái)政金融協(xié)同構(gòu)建綠色公共服務(wù)體系，有助于優(yōu)化財(cái)政資源配置效率、提高公共服務(wù)保障能力。

第一，地方財(cái)政金融協(xié)同促進(jìn)減碳，以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本流入生態(tài)領(lǐng)域，有利于破解地方財(cái)力緊張的難題。例如，以政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式打造綠色基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)引入社會(huì)資金，促進(jìn)地區(qū)綠色低碳發(fā)展。目前，綠色PPP項(xiàng)目在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域嶄露頭角。截至2021年末，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目累計(jì)5919個(gè)，投資額達(dá)到5.7萬(wàn)億元，其項(xiàng)目個(gè)數(shù)與投資額在PPP總項(xiàng)目中，占比分別達(dá)到57.8%與35.2%（敖陽(yáng)利，2022）。如圖4所示，在綠色市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)兩個(gè)行業(yè)中，2015年綠色PPP項(xiàng)目投資個(gè)數(shù)達(dá)到頂峰，后有所回落，2018年后再度上升。這些項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量、加快地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

圖4 我國(guó)綠色市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)行業(yè)PPP項(xiàng)目投資概況

第二，地方財(cái)政金融協(xié)同促進(jìn)減碳，以市場(chǎng)化手段提供專業(yè)化的綠色公共服務(wù)，有利于提高綠色公共服務(wù)的供給能力、效率和質(zhì)量。例如，河湖濕地生態(tài)系統(tǒng)作為自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在碳循環(huán)和碳平衡方面發(fā)揮重要作用。北京市大興區(qū)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，依托社會(huì)資本先進(jìn)的綠色技術(shù)、專業(yè)化的項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念與獨(dú)特的運(yùn)營(yíng)管理模式，修復(fù)轄區(qū)內(nèi)新鳳河流域生態(tài)系統(tǒng)。該項(xiàng)目在治理水體污染的基礎(chǔ)上，新增流域內(nèi)水生植物面積30.4公頃，極大地提高了水體自凈能力和生物多樣性，有力推進(jìn)了轄區(qū)的綠色低碳發(fā)展①該項(xiàng)目入選國(guó)家發(fā)改委2021年4月公布的“綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目典型案例名單”。。

第三，地方財(cái)政以金融工具籌集綠色資金，為綠色公共服務(wù)項(xiàng)目提供長(zhǎng)周期融資保障，可以增強(qiáng)地區(qū)減碳的可持續(xù)性。通常來(lái)看，綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資與落地，往往需要大量且長(zhǎng)期的資金支持，傳統(tǒng)的資金來(lái)源難以保障投資項(xiàng)目的及時(shí)融資，容易形成爛尾等情況。因此，構(gòu)建財(cái)政金融協(xié)同機(jī)制，破解融資期限錯(cuò)配難題、保障資金來(lái)源的可持續(xù)性就尤為重要。例如，地方政府通過(guò)發(fā)行綠色專項(xiàng)債，有利于保障綠色公共服務(wù)項(xiàng)目資金融通，緩解財(cái)政壓力（陳林和龍菲2021；趙琦，2020；陳海清等，2022）。

四、“雙碳”目標(biāo)下地方財(cái)政金融協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

（一）地方財(cái)政支持綠色金融發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金投入低碳領(lǐng)域

2022年我國(guó)政府工作報(bào)告提出，落實(shí)碳達(dá)峰行動(dòng)方案，發(fā)展綠色金融，加快形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式。在目前地方財(cái)力緊張的情況下，構(gòu)建綠色金融體系，拉動(dòng)更多的社會(huì)資金投入低碳領(lǐng)域勢(shì)在必行。

1.設(shè)立綠色發(fā)展基金，推進(jìn)生態(tài)治理與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)

綠色發(fā)展基金是降低綠色項(xiàng)目投資成本的重要金融手段。地方政府通過(guò)設(shè)立綠色發(fā)展基金，有利于引導(dǎo)更多社會(huì)資本流入生態(tài)領(lǐng)域，同時(shí)減少綠色融資錯(cuò)配（岳娟麗等，2019），加速實(shí)現(xiàn)地方新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與綠色低碳發(fā)展。

一方面，中央引導(dǎo)地方協(xié)同共治，形成跨省市的綠色發(fā)展基金。2020年，由財(cái)政部與長(zhǎng)江沿岸11個(gè)省市政府、部分金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合出資，成立國(guó)家綠色發(fā)展基金股份有限公司。公司成立的目標(biāo)在于：帶動(dòng)長(zhǎng)江沿岸地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，探索可復(fù)制推廣的發(fā)展路徑并推廣至其他地區(qū)，同時(shí)積極支持其他地區(qū)綠色發(fā)展。目前，該基金已投資云南省洱海流域生態(tài)修復(fù)與濕地建設(shè)等項(xiàng)目，促進(jìn)洱海流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展。這種地方財(cái)政聯(lián)合出資的模式，有利于地方政府間合作互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)跨省市的綠色協(xié)同發(fā)展。

另一方面，地方政府可由財(cái)政部門(mén)牽頭，攜手金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本，設(shè)立地方綠色發(fā)展基金，重點(diǎn)支持相關(guān)領(lǐng)域。2019年，河南省設(shè)立省綠色發(fā)展基金，重點(diǎn)支持土壤修復(fù)與治理領(lǐng)域，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”模式，提升土壤污染防治能力，克服河南省在綠色轉(zhuǎn)型過(guò)程中的首要困難。地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點(diǎn)，設(shè)立特定目標(biāo)的綠色發(fā)展基金，從而明確綠色轉(zhuǎn)型的著力點(diǎn)，有效推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。例如，山東省先后設(shè)立了山東省綠色發(fā)展基金和山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換基金，重點(diǎn)支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換領(lǐng)域，推動(dòng)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)，加速山東省綠色轉(zhuǎn)型步伐。

2.支持綠色信貸，助力小微企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

在我國(guó)，小微企業(yè)不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，也是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要主體。根據(jù)2021年中國(guó)中小微企業(yè)融資發(fā)展報(bào)告，截至2020年，全國(guó)實(shí)有各類市場(chǎng)主體上升到13840.7萬(wàn)戶，其中小微企業(yè)占比達(dá)到96.8%①小微企業(yè)包括小型企業(yè)、微型企業(yè)、家庭作坊式企業(yè)和個(gè)體工商戶，劃分標(biāo)準(zhǔn)參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年發(fā)布《統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分辦法》。。但是，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過(guò)程中，小微企業(yè)存在減碳積極性不高、綠色轉(zhuǎn)型速度較慢等問(wèn)題（陸岷峰，2021）。其原因在于：小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型成本過(guò)高，需要大量資金與技術(shù)支持。而小微企業(yè)又面臨融資困難、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)較大的問(wèn)題。這些問(wèn)題僅僅依賴市場(chǎng)手段無(wú)法完全解決。因此，地方應(yīng)探索財(cái)政金融協(xié)同路徑，通過(guò)支持綠色信貸發(fā)展，助力小微企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。

第一，地方財(cái)政應(yīng)通過(guò)綠色貼息等方式，激發(fā)減碳主體綠色轉(zhuǎn)型的積極性。如四川省雅安市發(fā)行“低碳貸”，以財(cái)政貼息資金、中國(guó)人民銀行再貸款資金為支持，為綠色低碳領(lǐng)域的小微企業(yè)提供貼息后貸款利率不超過(guò)4.5%的信貸支持，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)低碳發(fā)展。

第二，地方應(yīng)提供財(cái)政政策支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品。立足小微企業(yè)融資特點(diǎn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)綠色信貸頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)小微企業(yè)技術(shù)改造動(dòng)力。如江蘇銀行創(chuàng)新推出“蘇碳融”信貸產(chǎn)品，通過(guò)銀行與地方政府部門(mén)共同構(gòu)建企業(yè)碳賬戶，設(shè)計(jì)與企業(yè)碳賬戶掛鉤的信貸機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的積極性。

（二）地方政府借助金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力

綠色金融工具包括綠色債券、綠色投資基金、綠色保險(xiǎn)、碳期貨、碳質(zhì)押等（常雨茂等，2021）。地方政府可借助綠色金融工具，提升綠色公共服務(wù)保障能力。目前，我國(guó)通過(guò)發(fā)行地方綠色專項(xiàng)債、投資綠色PPP項(xiàng)目等方式，破解公共服務(wù)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)不確定、盈利困難等問(wèn)題，推進(jìn)了綠色公共服務(wù)體系的建設(shè)。

1.發(fā)行綠色專項(xiàng)債，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)

地方政府通過(guò)發(fā)行綠色專項(xiàng)債，撬動(dòng)社會(huì)資金，破解重大綠色項(xiàng)目融資難困境，助力基礎(chǔ)設(shè)施低碳轉(zhuǎn)型。2020年，我國(guó)綠色相關(guān)領(lǐng)域的地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到3286.46億元，同比增長(zhǎng)了317.1%。2021年上半年，地方綠色專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模為454.04億元，較2020年同期有所回落（魯政委等，2022）。

2021年4月，中國(guó)人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)印發(fā)《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021版）》，更新綠色項(xiàng)目界定標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)綠色升級(jí)①綠色專項(xiàng)債券主要資金用于發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級(jí)、綠色服務(wù)六大領(lǐng)域。。2022年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見(jiàn)》，提出將符合條件的重大清潔低碳能源項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了綠色專項(xiàng)債的融資領(lǐng)域。目前，綠色專項(xiàng)債作為地方政府籌集綠色資金的重要手段，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域已初具規(guī)模，其推進(jìn)低碳發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，地方政府應(yīng)通過(guò)完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有效碳減排。2022年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》，提出加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用并擴(kuò)大支持范圍。同時(shí)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等九大領(lǐng)域基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入地方專項(xiàng)債支持范圍。因此，地方政府應(yīng)積極利用地方綠色專項(xiàng)債，從完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建綠色能源結(jié)構(gòu)等方面著手，助力地區(qū)低碳發(fā)展。

第二，地方政府應(yīng)優(yōu)化地方綠色專項(xiàng)債的目標(biāo)靶向，聚焦重大低碳與急需減碳等領(lǐng)域，加速轄區(qū)減碳進(jìn)程。目前，地方綠色專項(xiàng)債所籌集的資金大多具有明確的目標(biāo)投向，往往投入地方迫切需要綠色轉(zhuǎn)型的領(lǐng)域與環(huán)境民生工程等。例如，2020年，廣東省發(fā)行綠色政府專項(xiàng)債券“2020年珠江三角洲水資源配置工程專項(xiàng)債券”，致力于改善珠江三角洲的水資源配置效率。今后，地方政府可結(jié)合綠色專項(xiàng)債自身特點(diǎn)，探索構(gòu)建具有低碳目標(biāo)靶向的地方綠色專項(xiàng)債體系。

2.推行綠色PPP項(xiàng)目，完善綠色公共服務(wù)體系

地方政府以綠色PPP模式打造專業(yè)化綠色公共服務(wù)體系，通過(guò)政府與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型。具體而言，綠色PPP項(xiàng)目將通過(guò)投入綠色交通、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施與城市生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建綠色公共服務(wù)體系。

第一，地方政府應(yīng)大力支持以綠色PPP發(fā)展綠色交通，打造綠色出行體系?！?030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》要求，到2030年，城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上的城市綠色出行比例不低于70%。同時(shí)，《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》明確“創(chuàng)新支持政策”，強(qiáng)調(diào)建立以國(guó)家和地方政府資金為引導(dǎo)、企業(yè)資金為主體的綠色交通發(fā)展建設(shè)投入機(jī)制。地方通過(guò)綠色PPP模式，由政府牽頭監(jiān)管，社會(huì)資本助力，發(fā)展新能源公共交通，提高交通工具的能源效率，優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排與低碳發(fā)展。

第二，地方政府應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)以綠色PPP改善城市環(huán)保設(shè)施，倡導(dǎo)綠色生活方式。綠色PPP項(xiàng)目投資在垃圾分類、垃圾焚燒、污水處理等城市環(huán)保設(shè)施領(lǐng)域作用顯著。如三亞市以PPP模式打造生活垃圾焚燒發(fā)電廠，以垃圾焚燒作為供電來(lái)源，調(diào)整以煤炭供電的傳統(tǒng)方式。自項(xiàng)目落地以來(lái)，三亞市每年可節(jié)約5.7萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤、年減少二氧化碳排放量14萬(wàn)噸，在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還提供了大量就業(yè)崗位，帶動(dòng)了周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展①該項(xiàng)目入選國(guó)家發(fā)改委2021年4月公布的“綠色政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目典型案例名單”。。

第三，地方政府應(yīng)積極鼓勵(lì)以綠色PPP推動(dòng)城市生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生。在城市生態(tài)建設(shè)方面，綠色PPP投資項(xiàng)目能夠利用地區(qū)自然優(yōu)勢(shì)，建設(shè)城市生態(tài)走廊、景觀綠化工程等，恢復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。地方政府能夠通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，增強(qiáng)城市內(nèi)部固碳釋氧、減排增匯的能力，從生態(tài)途徑推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

（三）因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎

地方政府搭建碳交易市場(chǎng)，因地制宜發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)減碳與增長(zhǎng)的雙贏。2021年10月，《意見(jiàn)》明確指出，要持續(xù)鞏固提升碳匯能力，保持碳匯增量。穩(wěn)固和發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑之一（劉珉和胡鞍鋼，2022）。

碳匯（carbon sink），是指通過(guò)植樹(shù)造林、恢復(fù)植被等措施，吸收大氣中的二氧化碳，從而達(dá)到減碳的目的。國(guó)際上的碳匯交易是指發(fā)達(dá)國(guó)家出錢(qián)向發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買碳排放指標(biāo)，這是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N有效途徑。在我國(guó)，目前碳交易市場(chǎng)主要有兩種基礎(chǔ)產(chǎn)品，一種為政府分配給企業(yè)的碳排放配額（Chinese Emission Allowance，簡(jiǎn)稱“CEA”），另一類為核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，簡(jiǎn)稱“CCER”）。

如圖5所示，我國(guó)碳交易成交量在2017年達(dá)到頂峰后有所回落，但碳交易成交金額呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。碳交易市場(chǎng)逐步成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要力量。因此，各地應(yīng)該充分發(fā)揮地區(qū)自然資源優(yōu)勢(shì)，由地方政府牽頭引導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)配合，積極發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)減碳與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雙贏。

圖5 2013年-2019年我國(guó)碳交易情況

一方面，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刈匀环A賦優(yōu)勢(shì)，財(cái)政支出強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)施策，注重支持碳匯能力鞏固和提升，開(kāi)展山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，深入推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)（劉昆，2022），提升國(guó)土綠化質(zhì)量和固碳能力，從而夯實(shí)碳匯經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如湖北省等地森林資源豐富，當(dāng)?shù)卣虻刂埔?，積極發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)。2019年，湖北省森林生態(tài)系統(tǒng)固碳量約為1322.72萬(wàn)噸，轉(zhuǎn)化為二氧化碳的吸收量達(dá)4850.46萬(wàn)噸①湖北森林碳匯達(dá)4850.46萬(wàn)噸 [EB/OL].國(guó)家林業(yè)和草原局官網(wǎng)，2021-9-30.http：//www.forestry.gov.cn/main/28/20210930/0946195456 84484.html.，為湖北省碳匯經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

另一方面，地方政府應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，搭建碳匯交易平臺(tái)，打通固碳方與排碳方的交易通道，培育地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。如2016年湖北省通山縣在國(guó)家發(fā)改委備案碳匯造林和竹林經(jīng)營(yíng)兩個(gè)項(xiàng)目。當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)積極固碳，在2017年形成了不低于3000畝的連片竹林，且面積不斷增加。同時(shí)，通山縣通過(guò)碳匯交易，實(shí)現(xiàn)每畝竹林每年不低于50元的成交價(jià)。這些項(xiàng)目使當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)現(xiàn)了由“砍竹增收”到“種竹增收”的完美轉(zhuǎn)型。2020年，通山縣竹林碳匯一年創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益約1800萬(wàn)元，帶動(dòng)當(dāng)?shù)?.6萬(wàn)林業(yè)農(nóng)民增收②綠色為紐帶、三產(chǎn)大融合，通山：山有顏值綠生金[EB/OL].咸寧市人民 政 府 官 網(wǎng) ，2022-2-16.http：//www.xian ning.gov.cn/xwzx/xssm/202202/t20220216_2530366.shtml.，碳匯經(jīng)濟(jì)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，地方政府應(yīng)規(guī)范碳匯市場(chǎng)交易規(guī)則，營(yíng)造有利的交易環(huán)境，通過(guò)大力推進(jìn)碳匯經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益共贏。