財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)的多元挑戰(zhàn)與規(guī)范創(chuàng)新

韓 慧吉富星

（1.湖北文理學(xué)院，襄陽(yáng) 441053；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 102488）

內(nèi)容提要:長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“三農(nóng)”支出獲得了財(cái)政優(yōu)先保障和金融大力支持，但資金缺口問(wèn)題一直未得到很好解決。在當(dāng)前政府隱性債務(wù)整肅和財(cái)政緊平衡形勢(shì)下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障在合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模和可持續(xù)性上都面臨較大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)任務(wù)艱巨，可成為當(dāng)前穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤和保障糧食安全的重要發(fā)力點(diǎn)。這需要統(tǒng)籌好安全與發(fā)展，發(fā)揮好政府與市場(chǎng)機(jī)制作用，推進(jìn)財(cái)政金融協(xié)同發(fā)力，加強(qiáng)融資規(guī)范和創(chuàng)新。其中，“三農(nóng)”項(xiàng)目融資的合規(guī)性和可得性核心在于還款來(lái)源和信用結(jié)構(gòu)，落腳點(diǎn)在于財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和激勵(lì)相容制度。當(dāng)前，應(yīng)立足于項(xiàng)目謀劃，加強(qiáng)政策銜接和模式創(chuàng)新，提升“三農(nóng)”自身“造血”能力；保持財(cái)政投入力度不減、方式更加有效，打好財(cái)政金融的“組合拳”；加大政策傾斜、強(qiáng)化激勵(lì)約束，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”內(nèi)生動(dòng)力；加強(qiáng)多方互動(dòng)合作，撬動(dòng)、引導(dǎo)多元投入，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)投入的精準(zhǔn)性、有效性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手。2022年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃承上啟下之年，也是鄉(xiāng)村振興全面展開(kāi)的關(guān)鍵之年。但目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)相對(duì)城鎮(zhèn)而言，仍然十分匱乏，“三農(nóng)”融資難一直是困擾鄉(xiāng)村發(fā)展的重要痛點(diǎn)。同時(shí)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)國(guó)家安全大局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。2017年以來(lái)，中央高度重視防風(fēng)險(xiǎn)工作，出臺(tái)了一系列嚴(yán)控地方政府違規(guī)舉債的文件。在“三農(nóng)”領(lǐng)域，財(cái)政部《貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（財(cái)辦〔2018〕34號(hào)）提出，既開(kāi)好“前門”，又嚴(yán)堵“后門”，不得借鄉(xiāng)村振興之名違法違規(guī)變相舉債。隱性債務(wù)整肅、財(cái)政緊平衡將會(huì)對(duì)今后涉農(nóng)的財(cái)政、金融的投入產(chǎn)生持續(xù)影響。與此同時(shí)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升，中央明確要求“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”。鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)任務(wù)艱巨，可成為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤和保障國(guó)家糧食安全的重要發(fā)力點(diǎn)。在此背景下，深入探討如何推動(dòng)財(cái)政金融的協(xié)同改革創(chuàng)新以大力支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前財(cái)政與金融投入“三農(nóng)”的基本情況

（一）從財(cái)政投入看，雖優(yōu)先保障“三農(nóng)”，但支出壓力大

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府始終堅(jiān)持把“三農(nóng)”作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域。僅在農(nóng)林水事務(wù)支出方面，從2010年的0.8萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2020年的2.4萬(wàn)億元，年復(fù)合增長(zhǎng)率11.5%，超過(guò)財(cái)政總支出10.6%的增長(zhǎng)率，也遠(yuǎn)超同期約7%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度（見(jiàn)表1）。但是，即便在財(cái)政收入高速增長(zhǎng)階段，“三農(nóng)”作為財(cái)政優(yōu)先支出方向，占比也未超過(guò)財(cái)政總支出的10%。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，隨著財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政緊平衡成為常態(tài)，涉農(nóng)投入恐難實(shí)現(xiàn)快速或大幅增長(zhǎng)。

表1 2010年-2020年財(cái)政涉農(nóng)支出情況 單位：億元、%

（二）從金融支持看，涉農(nóng)融資雖有傾斜，但融資難問(wèn)題長(zhǎng)期存在

服務(wù)“三農(nóng)”同樣是金融機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)方向。我國(guó)涉農(nóng)貸款規(guī)模從2011年的14.6萬(wàn)億元，增長(zhǎng)至2020年39萬(wàn)億元，涉農(nóng)貸款余額占各項(xiàng)貸款比重過(guò)去10年來(lái)均高于22%（見(jiàn)表2）。其中，“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押融資機(jī)制的引入成為緩解農(nóng)民信貸約束問(wèn)題的一個(gè)重要路徑。但是，除少數(shù)實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè)外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍遇到“貸款難”的問(wèn)題，尤其是小微經(jīng)營(yíng)主體的融資難度更大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2018年發(fā)布的《“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融藍(lán)皮書》估算，大約只有27%的農(nóng)戶能從正規(guī)渠道獲得信貸服務(wù)，總體信貸缺口超過(guò)3萬(wàn)億元。

表2 2010年-2020年我國(guó)涉農(nóng)貸款情況 單位：萬(wàn)億元、%

二、嚴(yán)控隱性債務(wù)形勢(shì)下財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)的難點(diǎn)

（一）財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)面臨合規(guī)性挑戰(zhàn)

政府隱性債務(wù)主要指政府在法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。2017年之前，農(nóng)村公路、人居環(huán)境改善、扶貧項(xiàng)目等公益性項(xiàng)目違規(guī)舉債現(xiàn)象較為普遍。審計(jì)署《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，5個(gè)省6個(gè)市縣通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154億元。其中，“三農(nóng)”領(lǐng)域存在大量非市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，借助政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、投資基金、資管計(jì)劃（資產(chǎn)證券化）等模式進(jìn)行變相融資。金融機(jī)構(gòu)通常會(huì)要求地方政府采取遠(yuǎn)期回購(gòu)、保障最低收益、采取明股（基）實(shí)債等方式進(jìn)行“兜底”，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

雖然2017年以來(lái)新增隱性債務(wù)勢(shì)頭得到很大程度遏制，但違規(guī)舉債仍時(shí)有發(fā)生。審計(jì)署《2018年第三季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》顯示，仍有4個(gè)地區(qū)以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務(wù)30億元。2021年云南省財(cái)政廳官網(wǎng)顯示，普洱市違規(guī)向農(nóng)發(fā)行融資貸款7500萬(wàn)元，用于農(nóng)村危房改造項(xiàng)目建設(shè)。2022年四川省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)中顯示，平昌縣違規(guī)舉債融資用于8個(gè)4A級(jí)風(fēng)景區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)，但多個(gè)景區(qū)項(xiàng)目效益不明顯，甚至處于荒廢狀態(tài)。

顯然，“三農(nóng)”領(lǐng)域的農(nóng)村公路、人居環(huán)境改善、農(nóng)村危房改造、扶貧等公益性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流很少、無(wú)法覆蓋本息。大部分需要地方財(cái)政“兜底”才能獲得金融支持，實(shí)則為變相舉債，并不合規(guī)，未來(lái)如何破題，還需進(jìn)一步研究。

（二）財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)屬于自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交織的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，“三農(nóng)”項(xiàng)目普遍存在經(jīng)濟(jì)效益差、嚴(yán)重依賴財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題。從表3可以看出，我國(guó)2000年以來(lái)農(nóng)業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)收益率波動(dòng)較大，尤其是2011年以來(lái)平均凈資產(chǎn)收益率均低于4%，遠(yuǎn)低于同期一般工商企業(yè)7%以上的收益水平；小型農(nóng)業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)收益率長(zhǎng)期低于1.7%，遠(yuǎn)低于同期無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率的國(guó)債收益率。此外，農(nóng)村公益性項(xiàng)目面臨同樣問(wèn)題。以PPP為例，截止2021年11月底，脫貧縣鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目累計(jì)在庫(kù)項(xiàng)目1646個(gè)、投資額1.2萬(wàn)億元，95%以上項(xiàng)目都需要財(cái)政補(bǔ)貼。一旦農(nóng)產(chǎn)品階段性供過(guò)于求或面臨較大的自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，可能陷入虧損狀態(tài)。涉農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流較弱或不穩(wěn)定，通常需要財(cái)政補(bǔ)貼，一旦項(xiàng)目還本都需要財(cái)政補(bǔ)貼且中長(zhǎng)期支出責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)，則可能造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積或新增隱性債務(wù)。

表3 農(nóng)業(yè)企業(yè)平均凈資產(chǎn)收益率 單位：%

與此同時(shí)，農(nóng)村金融服務(wù)獲客成本高、風(fēng)險(xiǎn)控制難是一個(gè)世界性問(wèn)題。涉農(nóng)主體的很多資產(chǎn)不滿足抵押貸款的條件，盡管農(nóng)地、林地等可以抵押，但存在流動(dòng)性差、不易變現(xiàn)、持有風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)非常謹(jǐn)慎。此外，涉農(nóng)主體的資金需求具有多元化、期限短、頻率高等特點(diǎn)，無(wú)疑加重了融資成本。金融機(jī)構(gòu)在盡職調(diào)查、監(jiān)督貸款用途、催收及資產(chǎn)變現(xiàn)等方面受到制約，造成農(nóng)村金融服務(wù)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控難。以村鎮(zhèn)銀行為例，2018年-2020年，不良貸款率分別為3.66%、3.7%、4%，顯著高于商業(yè)銀行2%以內(nèi)的不良貸款率。

現(xiàn)行金融體系依然是“重?fù)?dān)保、重現(xiàn)金流、重財(cái)務(wù)報(bào)表”的運(yùn)行邏輯，而很多涉農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流不足或不穩(wěn)定，且缺乏有效、足值的抵押物和完善的財(cái)務(wù)信息，降低了融資的可獲得性。而金融機(jī)構(gòu)一旦放松“風(fēng)控”，則面臨著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。在隱性債務(wù)嚴(yán)控形勢(shì)和地方財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)下，“三農(nóng)”項(xiàng)目固有的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)財(cái)政、金融形成挑戰(zhàn)，如無(wú)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，無(wú)疑會(huì)降低二者協(xié)同支農(nóng)的內(nèi)生動(dòng)力和積極性。

（三）財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)面臨規(guī)模和可持續(xù)性挑戰(zhàn)，效率有待提升

我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變。未來(lái)鄉(xiāng)村振興需要巨大規(guī)模的資金投入，可能面臨較大資金缺口。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018年-2022年）》重點(diǎn)任務(wù)初步測(cè)算得出，5年至少要投資7萬(wàn)億。截至2018年底，全國(guó)還有1/3的行政村生活垃圾沒(méi)有得到收集和處理，80%的村莊生活污水無(wú)法處理，1/3的行政村內(nèi)的道路沒(méi)有實(shí)現(xiàn)硬化，未來(lái)投入需求巨大。興業(yè)2022年研究顯示，鄉(xiāng)村振興寬口徑年融資規(guī)模為6-10萬(wàn)億元，估計(jì)到2027年，年融資規(guī)模將超過(guò)10萬(wàn)億元，涉農(nóng)貸款余額將從目前40萬(wàn)億元提至80萬(wàn)億元。2021年，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局安排了2.72億元用于農(nóng)林水支出，與潛在投資需求還有很大缺口。可見(jiàn)，在財(cái)政緊平衡情況下，涉農(nóng)財(cái)政支出規(guī)模和增速難以大幅提升，依賴財(cái)政單一投入，顯然是獨(dú)木難支。而且，從圖1可以看出，多個(gè)年份的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率顯著低于支農(nóng)財(cái)政支出增長(zhǎng)率，呈現(xiàn)邊界效益遞減趨勢(shì)。這說(shuō)明，我國(guó)涉農(nóng)投入的邊際效率在下降，在財(cái)政投入總量難以大舉擴(kuò)張情況下，效率更需要高度重視。

圖1 財(cái)政支農(nóng)支出及農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率的基本情況

如果“三農(nóng)”領(lǐng)域諸多偏公益性項(xiàng)目完全依賴金融支持，又可能陷入“違規(guī)舉債”、經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)困境。如果金融機(jī)構(gòu)只是捆綁地方信用、不關(guān)注項(xiàng)目效益，就會(huì)加劇地方過(guò)度舉債、違規(guī)舉債，最終自身財(cái)務(wù)也不可持續(xù)?！叭r(nóng)”領(lǐng)域財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)存在著高度的相關(guān)性，往往是相互傳導(dǎo)的，任何一方風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度累積都會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)外溢，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。故而，財(cái)政一味“輸血”或金融“自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，既無(wú)法持續(xù)，又無(wú)法全面盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

總體上看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障在合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模等方面都面臨較大挑戰(zhàn)。尤其是財(cái)政支出規(guī)模難以大規(guī)模提升、金融支持受限于隱性債務(wù)整肅而難以全面覆蓋，可能難以匹配鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下巨大的資金需求。如不進(jìn)行系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障方式不可持續(xù)，也面臨較大風(fēng)險(xiǎn)累積問(wèn)題。

三、支持涉農(nóng)規(guī)范、高效融資的思路與建議

（一）當(dāng)前“三農(nóng)”融資規(guī)范與創(chuàng)新的思路

“三農(nóng)”融資難困境既有行業(yè)自身因素，又有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分原因，還存在市場(chǎng)失靈等因素。這就需要充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)機(jī)制作用，推進(jìn)財(cái)政金融協(xié)同發(fā)力，加強(qiáng)“三農(nóng)”融資規(guī)范和創(chuàng)新，重點(diǎn)在于構(gòu)建合理的商業(yè)模式、恰當(dāng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高投資效率、撬動(dòng)多元資金（見(jiàn)圖2）。其中，在嚴(yán)控隱性債務(wù)形勢(shì)下，“三農(nóng)”項(xiàng)目融資的合規(guī)性和可得性核心在于還款來(lái)源和信用結(jié)構(gòu)，落腳點(diǎn)在于財(cái)政、金融互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和激勵(lì)相容制度。

圖2 “三農(nóng)”融資規(guī)范和創(chuàng)新的思路和邏輯

首先，要立足于項(xiàng)目本身，聚焦合規(guī)、充裕的還款來(lái)源，做好項(xiàng)目謀劃，通過(guò)合理商業(yè)模式、市場(chǎng)機(jī)制，形成多種綜合收益和現(xiàn)金流。處理好財(cái)政投入與撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的關(guān)系，合理配置各類資源、資金，打通政策傳導(dǎo)的“梗阻”，發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)、放大效應(yīng)。其中，財(cái)政資金投入和資產(chǎn)注入，要有合規(guī)的預(yù)算程序和投入路徑，要充分評(píng)估其財(cái)政可承受能力，不得超越財(cái)力上項(xiàng)目、違規(guī)承諾遠(yuǎn)期預(yù)算安排。除了政府注入各類資金、資源外，也應(yīng)充分發(fā)揮融資平臺(tái)、社會(huì)資本各類主體項(xiàng)目謀劃、運(yùn)營(yíng)能力，形成競(jìng)爭(zhēng)性投入格局，提高項(xiàng)目“造血”能力。在此基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)基于商業(yè)化原則，獨(dú)立、審慎評(píng)估項(xiàng)目還款來(lái)源的合規(guī)性、可靠性，而不是依托“財(cái)政兜底”進(jìn)行融資。

其次，剝離政府信用，聚焦搭建合規(guī)、創(chuàng)新的信用結(jié)構(gòu)，基于項(xiàng)目和市場(chǎng)主體來(lái)創(chuàng)新增信方式。在此過(guò)程中，政府為體現(xiàn)政策導(dǎo)向、彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，應(yīng)積極應(yīng)用政策性擔(dān)?；蛟鲂艡C(jī)構(gòu)，有效緩解風(fēng)險(xiǎn)管理難題，增強(qiáng)金融服務(wù)“三農(nóng)”的積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極探索合理的信用結(jié)構(gòu)，減輕對(duì)傳統(tǒng)抵質(zhì)押擔(dān)保的過(guò)度依賴，尤其是創(chuàng)新抵質(zhì)押方式，與融資主體的還款來(lái)源、預(yù)期的項(xiàng)目現(xiàn)金流匹配。

最后，形成相應(yīng)的政策支持、必要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，打好財(cái)政金融“組合拳”，提升服務(wù)“三農(nóng)”的內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)性，形成激勵(lì)相容的長(zhǎng)效機(jī)制。首當(dāng)其沖的是，在制度安排和考核上提高普惠性涉農(nóng)貸款不良容忍度，讓銀行“敢貸、愿貸、能貸”。同時(shí)，針對(duì)性建立稅收減免和獎(jiǎng)補(bǔ)政策，或形成風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和發(fā)展專項(xiàng)基金，承擔(dān)一部分融資損失或代償風(fēng)險(xiǎn)。讓金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大普惠金融業(yè)務(wù)的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上給予一定補(bǔ)償，使其具備財(cái)務(wù)可承受能力。當(dāng)前，亟需保持財(cái)政投入力度不減，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用、創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”的可持續(xù)性，不斷培育鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟(jì)持久的生命力。

（二）具體建議

1.立足于項(xiàng)目謀劃，加強(qiáng)政策銜接和模式創(chuàng)新，提升自身“造血”能力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一篇大文章，應(yīng)健全上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)的工作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，同時(shí)，積極引入融資平臺(tái)、社會(huì)資本參與項(xiàng)目策劃、投資和運(yùn)營(yíng)，持續(xù)強(qiáng)化資金和政策的統(tǒng)籌和模式創(chuàng)新。一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興與鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等政策的有效銜接工作，形成政策合力。二是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)挖掘項(xiàng)目相關(guān)的商業(yè)性要素，注重各種資金、資源、資產(chǎn)等統(tǒng)籌配置，通過(guò)“肥瘦搭配”、組合開(kāi)發(fā)，以商業(yè)盈利反哺“三農(nóng)”項(xiàng)目投入。充分發(fā)掘土地、林業(yè)、水利等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值，探索項(xiàng)目范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等多種收益平衡模式，形成多種綜合收益和現(xiàn)金流。三是加強(qiáng)確權(quán)、釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興下的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。進(jìn)一步明晰資源產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)山水林湖草等各類資源的確權(quán)登記，激活資產(chǎn)、資源各類權(quán)能，加快推進(jìn)水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)、碳匯等生態(tài)產(chǎn)品交易。

2.財(cái)政部門加大資金投入、整合力度，創(chuàng)新支出方式以大力扶持涉農(nóng)金融

一是保持鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域財(cái)力投入強(qiáng)度和穩(wěn)定性，自有財(cái)力投入原則上應(yīng)只增不減，不斷擴(kuò)大支農(nóng)資金來(lái)源和規(guī)模。研究調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域調(diào)劑所得收益等，進(jìn)一步提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入比例。財(cái)政資金分配重點(diǎn)向鞏固脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)重、鄉(xiāng)村振興底子薄的地區(qū)傾斜，在過(guò)渡期內(nèi)保持財(cái)政支持政策的總體穩(wěn)定。此外，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，加大農(nóng)資補(bǔ)貼力度，及時(shí)啟動(dòng)收購(gòu)，完善糧食收益保障政策，保障農(nóng)民種糧積極性和糧食安全。二是加強(qiáng)涉農(nóng)資金的源頭整合，探索出“項(xiàng)目自身收益+整合涉農(nóng)補(bǔ)貼”等融資模式。從源頭上加強(qiáng)政策的優(yōu)化，盡可能在“大類間打通”“跨類別使用”，做到“應(yīng)整盡整”。按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責(zé)”原則，強(qiáng)化項(xiàng)目之間、部門之間的資金整合力度。三是政府債券更多用于“三農(nóng)”，尤其是擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的專項(xiàng)債額度。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)部門等協(xié)作分工，切實(shí)提升基層項(xiàng)目策劃能力，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)、收益平衡、融資方案等論證，引導(dǎo)資金投向乘數(shù)效應(yīng)大的“短板、弱項(xiàng)”領(lǐng)域。此外，財(cái)政也可通過(guò)發(fā)行政府債券用于補(bǔ)充中小金融機(jī)構(gòu)資本金方式，提升其服務(wù)“三農(nóng)”能力。四是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)管理方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用。積極運(yùn)用貸款貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府投資基金等方式，不斷提高支農(nóng)效率。同時(shí)，投資基金、資管計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等應(yīng)按市場(chǎng)化、專業(yè)化、平等化方式運(yùn)作，政府可適當(dāng)讓利，切實(shí)發(fā)揮杠桿、引導(dǎo)作用或盤活效應(yīng)。

3.監(jiān)管部門加大政策傾斜，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”內(nèi)生動(dòng)力

當(dāng)前，監(jiān)管部門應(yīng)加大鄉(xiāng)村振興的金融支持力度，落實(shí)差異化監(jiān)管政策，促進(jìn)“三農(nóng)”部分領(lǐng)域融資增量、擴(kuò)面和降價(jià)。一是針對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保、保險(xiǎn)、信貸等產(chǎn)品，提高部分監(jiān)管指標(biāo)尤其是違約容忍度。在績(jī)效考核、資本計(jì)量和責(zé)任追究等方面，實(shí)行一系列政策性傾斜，并激勵(lì)“三農(nóng)”服務(wù)好的金融機(jī)構(gòu)及個(gè)人。二是建立健全多渠道資金供給。適當(dāng)放寬“三農(nóng)”專項(xiàng)金融債券的發(fā)行條件，鼓勵(lì)銀行發(fā)行永續(xù)債補(bǔ)充資本，繼續(xù)新增支農(nóng)支小再貸款額度、加大再貼現(xiàn)支持力度，或通過(guò)定向降準(zhǔn)、定向中期借貸便利等方式向金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠利率的長(zhǎng)期資金。三是適當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”的政策優(yōu)惠力度，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支持普惠金融發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。可延長(zhǎng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)期限、增加獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、改進(jìn)獎(jiǎng)補(bǔ)方式方法，對(duì)其涉農(nóng)金融服務(wù)免征值稅等優(yōu)惠稅收政策。

4.金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范、創(chuàng)新，尤其是創(chuàng)新增信方式、提高項(xiàng)目可融資性

一是嚴(yán)格恪守合法合規(guī)底線，不得新增隱性債務(wù)，依托企業(yè)及項(xiàng)目信用開(kāi)展市場(chǎng)化授信，重點(diǎn)做好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融服務(wù)。審慎評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。對(duì)于收入來(lái)源中涉及財(cái)政資金安排的，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)財(cái)政資金安排的合規(guī)性和真實(shí)性。二是不斷拓寬、創(chuàng)新抵質(zhì)押貸款產(chǎn)品，探索“權(quán)益抵押+項(xiàng)目貸”等模式。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等抵押貸款，加大林權(quán)抵押貸款覆蓋面。同時(shí)，探索農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)、農(nóng)作物預(yù)期收入權(quán)等質(zhì)押抵押貸款和農(nóng)業(yè)保單融資。此外，開(kāi)展企業(yè)廠房、機(jī)器設(shè)備抵押，以及動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、倉(cāng)單和應(yīng)收賬款質(zhì)押、農(nóng)業(yè)保單融資等業(yè)務(wù)。三是發(fā)揮綜合服務(wù)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌使用“投資、貸款、債券、基金、租賃、證券”等金融服務(wù)，做大做強(qiáng)直接融資業(yè)務(wù)、支農(nóng)新路徑。重點(diǎn)圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)外部的深度融合，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，加強(qiáng)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和融資方式創(chuàng)新。四是創(chuàng)新技術(shù)手段，提升“三農(nóng)”領(lǐng)域項(xiàng)目可融資性。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，強(qiáng)化客戶信息獲取和分析能力，提高風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)控和處置水平，降低服務(wù)成本，提升服務(wù)效率。

5.加強(qiáng)多方互動(dòng)合作，撬動(dòng)、引導(dǎo)多元投入，合理分擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)

一是強(qiáng)化財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、推動(dòng)融資擴(kuò)面降價(jià)。要加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保險(xiǎn)支持力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，地方可提供保費(fèi)補(bǔ)貼；穩(wěn)步擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，探索構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼、信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨（權(quán)）和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；有序推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)和信貸、擔(dān)保、證券、期貨、保險(xiǎn)等領(lǐng)域間的協(xié)同創(chuàng)新；建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并將再擔(dān)保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、資本補(bǔ)充與補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行集成創(chuàng)新，借鑒安徽“4321”政銀擔(dān)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)生代償時(shí)由市縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省擔(dān)保集團(tuán)、銀行和地方政府，按照 4：3：2：1 的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，繼續(xù)擴(kuò)大融資擔(dān)保基金再擔(dān)保規(guī)模，同時(shí)，政府性融資擔(dān)保及時(shí)履行代償義務(wù)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)盡快放貸，并降低融資成本、擔(dān)保費(fèi)率，形成政銀擔(dān)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共助“三農(nóng)”的工作機(jī)制?？傮w上，創(chuàng)新財(cái)政金融互動(dòng)模式，推進(jìn)“銀稅互動(dòng)”“政銀擔(dān)”“政銀?！薄罢y基”等合作。二是在“物有所值”和財(cái)政可承受前提下，廣泛開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP），引導(dǎo)社會(huì)資金對(duì)“三農(nóng)”的投入，對(duì)地方政府和市場(chǎng)“賦能”。除在交通、農(nóng)田治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP外，還可以開(kāi)展產(chǎn)業(yè)、扶貧等導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)性PPP。例如，在田園綜合體、小城鎮(zhèn)建設(shè)、全域旅游等PPP項(xiàng)目中，貧困人口和普通農(nóng)民可通過(guò)自身土地和房屋參與投入，獲得資本收入和租金收入，還能在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中獲取一定的工資收入。此外，還可深度參與產(chǎn)業(yè)鏈上下游，實(shí)現(xiàn)多方共贏的利益連接體。三是推動(dòng)專項(xiàng)債充當(dāng)項(xiàng)目資本金、“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”等模式，進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債引導(dǎo)、放大作用，激發(fā)各類主體共同投入?？稍卩l(xiāng)村振興領(lǐng)域適當(dāng)放寬專項(xiàng)債做項(xiàng)目資本金的范圍和比例要求。在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后，允許有關(guān)企業(yè)法人根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)市場(chǎng)化融資，或開(kāi)展“專項(xiàng)債+PPP”模式。四是金融機(jī)構(gòu)與各利益相關(guān)方緊密合作，保障債務(wù)規(guī)模的適度與可持續(xù)性。在融資服務(wù)過(guò)程中，堅(jiān)持以下幾個(gè)結(jié)合原則進(jìn)行緩釋或防范風(fēng)險(xiǎn)：與信用體系建設(shè)相結(jié)合，與經(jīng)營(yíng)主體培育相結(jié)合，與保證、保險(xiǎn)創(chuàng)新相結(jié)合，與基層組織建設(shè)相結(jié)合。多方協(xié)作來(lái)均衡好、控制好風(fēng)險(xiǎn)，避免地方政府隱匿財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或無(wú)序承擔(dān)“兜底”責(zé)任。