全過程人民民主視域下的權力監(jiān)督

“全過程人民民主”是對中國式民主理念和民主形式的一種全新概括，是政治理論的重大創(chuàng)新。黨的十九屆六中全會指出：“必須堅持以人民為中心發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主。”民主是保證權力正確行使的根本途徑，民主監(jiān)督是公共權力健康運行的重要基礎。如何通過“全過程人民民主”建設，推進對權力運行的有效監(jiān)督？本欄目聚焦“全過程人民民主視域下的權力監(jiān)督”這一核心議題，特邀多位專家從不同維度進行研討和闡述。

清華大學任劍濤教授認為，與“全過程人民民主”監(jiān)督形態(tài)相匹配的必然是“無縫隙監(jiān)督”。無縫隙監(jiān)督就是將民主監(jiān)督“全鏈條、全方位、全覆蓋”落實于“全過程人民民主”之中。民主監(jiān)督不僅僅是全過程人民民主的一個環(huán)節(jié)，而是在五個構成環(huán)節(jié)上展開關聯(lián)監(jiān)督，同時注重權力無縫隙監(jiān)督的自身結構建設。天津師范大學佟德志教授等認為，廣義上的民主監(jiān)督即全過程監(jiān)督，其復合結構包括:全方位監(jiān)督，即黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督；全覆蓋監(jiān)督，即監(jiān)督關系和監(jiān)督領域的全覆蓋；全鏈條監(jiān)督，即紀律監(jiān)督、思想教育、制度監(jiān)督、協(xié)商式監(jiān)督、群眾監(jiān)督和網(wǎng)絡監(jiān)督。全過程監(jiān)督是人類民主監(jiān)督的新形態(tài)，須通過形成合力效應發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。北京航空航天大學任建明教授認為，西方基于選舉民主的民主監(jiān)督具有時段上的局限性，中國特色民主監(jiān)督實踐具有豐富性和多樣性。西方民主理論將民主程度簡單等同于民主選舉制度且忽視制度執(zhí)行效果?；谥袊厣裰骼碚摵蛯嵺`，可以構建一個新民主理論框架，包括民主價值、民主制度以及環(huán)境變量。其中，民主制度執(zhí)行是中介變量，環(huán)境變量主要考慮廉潔程度，是調節(jié)變量，三個因素共同決定民主程度。復旦大學、香港城市大學公婷教授認為，社會反腐包括信任、共識和參與三個要素。香港廉政公署的實踐表明：“信任”即民眾對政府反腐敗工作的充分了解和信任；“共識”即社會對反腐敗的必要性達成共識，實現(xiàn)零容忍；“參與”即民眾積極參與廉政治理，付諸行動?！靶湃巍焙汀肮沧R”是“參與”的基礎，而“參與”則是達到“信任”和“共識”的手段和路徑。復旦大學唐亞林教授認為，西式公權力制約監(jiān)督的消極模式導致三大不良后果：即私域失去道德性，成為綁架公域的溫床；反政府反權威反智識，加劇政治極化現(xiàn)象和社會不平等；無法內(nèi)生出具有使命性、責任性和引領性的政治領導力量。中國公權力制約監(jiān)督模式是“合力監(jiān)督式有為政府”的積極模式，強調日常事務決策的人民全過程參與，其有效的中介平臺是“三重一大”決策制度。北京大學莊德水副研究員認為，監(jiān)察監(jiān)督具有人民性，其核心源于人民主權；監(jiān)察監(jiān)督具有全過程性，其優(yōu)勢在于人民民主。監(jiān)察監(jiān)督應主動適應全過程人民民主要求，實現(xiàn)監(jiān)督“人”與監(jiān)督“事”的統(tǒng)一；突出監(jiān)察監(jiān)督的主體，彰顯全過程人民民主優(yōu)勢；創(chuàng)新監(jiān)察監(jiān)督的方式，運用法治方式推進監(jiān)察監(jiān)督。

主持人 董石桃

“全過程人民民主”中的權力無縫隙監(jiān)督

任劍濤

(清華大學政治學系教授)

民主形態(tài)的確定，跟民主監(jiān)督形態(tài)的確定，是內(nèi)在而緊密地聯(lián)系在一起的。因此，當“全過程人民民主”這個新概念，在《中國的民主》白皮書中得到系統(tǒng)闡釋，并被確認為中國的民主形態(tài)之際，那么相應說來，權力監(jiān)督的理念也就需要刷新。

在某種意義上，如果說民主不是實行民主的掌權者和潛在掌權者的一種自我封閉、自我接洽、自我評估的行為方式的話，則民主必須是開放性的、相互性的、互鑒性的行為模式。以“全過程人民民主”的定位，即其作為“實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”(引自《中國的民主》白皮書，下引稱白皮書，為避累贅，引文不再出注),相應地，也就應當建構起由監(jiān)督的諸環(huán)節(jié)、監(jiān)督的全領域、監(jiān)督的總布局和監(jiān)督的好結果構成的無縫隙監(jiān)督體系。在我們對中國式民主做出一個極為高端的定位的時候，也就必然需要思考與民主過程相與隨行的監(jiān)督新理念、新形態(tài)、新舉措和新做法。這才是一種民主與監(jiān)督適配而不至于失衡的表現(xiàn)。

將民主形態(tài)與民主監(jiān)督形態(tài)關聯(lián)起來思考，一方面需要延續(xù)以往我們關于民主思考的大思路，另一方面也需要認識中國民主形態(tài)及其特殊性。近期一些關于中國民主的論述，試圖告別原有的大思路，即認為中國民主是世所獨有的民主形態(tài)。需要矯正這一看法，重回中國堅持既久的民主大思路。這一大思路的宗旨是，只要共享了民主概念，那么任何類型的民主，它所處理的基本問題，從民主選舉、民主決策、民主實施、民主評估、民主監(jiān)督，都會體現(xiàn)出民主的共性。在凸顯民主共性、保有民主之作為民主的基本理由的前提條件下，才能在次級意義上發(fā)現(xiàn)中國民主的特性。循此思考民主類型與監(jiān)督類型之間的關聯(lián)，便成為認知中國民主類型與民主監(jiān)督類型的預設條件。

白皮書對中國民主類型的定位，出現(xiàn)了一個重要變化：此前，中國的民主類型被確定為“中國特色社會主義民主”，而這次將中國民主類型定位為“全過程人民民主”，這是一個推進。因為“中國特色社會主義民主”的命名，強調的是中國民主的國家獨特性，但這一民主類型的獨特內(nèi)涵有待揭橥。換言之，它的類型學意義，還有待呈現(xiàn)?！叭^程人民民主”的提法，一方面，在中國特色民主的內(nèi)容上、內(nèi)涵上，有了明確解釋與明顯推進。另一方面，又將中國特色的民主與其他民主類型的共性鮮明凸顯出來。這就是白皮書開篇就明確指出的：“民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念?！边@一表述，不僅讓人們知曉，中國特色的民主與世界各國的民主共享著現(xiàn)代民主的共同特質，而且是中國執(zhí)政黨和執(zhí)政基礎即人民所堅持的基本政治理念與制度模式。就此而言，不僅對人們理解中國民主的基本特征具有助益，而且對近年坊間流行的非民主、反民主理念也是一個明確回擊與拒斥。

可見，理解中國民主，必須在民主各種類型的共性上和“全過程人民民主”的個性上去進行關聯(lián)思考。相應地，理解與中國民主類型相一致的民主監(jiān)督類型，也就在相同的進路上獲得方法論啟示。簡言之，與“全過程人民民主”的監(jiān)督形態(tài)相匹配的，必然是“無縫隙監(jiān)督”。這是事關監(jiān)督理論與實踐的一個全新學術命題。為此，不僅需要自覺意識到民主形態(tài)與監(jiān)督形態(tài)的理念更新，也需要在相應的監(jiān)督制度設計與具體舉措上推展，并取得內(nèi)在關聯(lián)的一致認知。

循此，下述幾個方面的認識，可能有助于人們從關聯(lián)視角理解“全過程人民民主”中的“無縫隙民主監(jiān)督”機制。

第一，需要確認，“全過程人民民主”是對“中國特色社會主義民主”在內(nèi)涵上的一個明確、一個透顯、一個推進。

將兩個概念及其內(nèi)涵做一對比可知，后者是對中國正在推進的民主形態(tài)作出的一個階段性概括，遠不是一個內(nèi)涵與外延都確定下來的民主類型；而前者則是一個直接針對西方民主形態(tài)確定下來的中國民主類型。既然明確將中國民主類型確定下來，那么也就需要進一步確認，“全過程人民民主”究竟是一種什么樣的民主類型？相比于白皮書指出的、存在種種缺陷的西方民主來講，“全過程人民民主”肯定是一個理想類型的民主。作為理想類型的民主，民主的具體運作形態(tài)、構成性要素、環(huán)節(jié)性遞進、具體性結果，就不是認知這一民主類型的重點所在。它的結構性特征，才是把握其關鍵特征的要害。這樣一種民主的理想類型，與民主實際運作的各個環(huán)節(jié)、實際狀態(tài)、得失情形、利弊表現(xiàn)這些經(jīng)驗性的因素，不是一種一一對應的關系，不應當從經(jīng)驗的低位去認知這一民主類型的高端定位。

一些學者在闡述“全過程人民民主”的時候，把中國當下的民主經(jīng)驗形態(tài)，與“全過程人民民主”的理想形態(tài)混為一談。似乎“中國特色社會主義民主”之作為“全過程人民民主”，已經(jīng)臻于完美狀態(tài)而不用再發(fā)展了。這樣的解讀，大可商榷。因為，“全過程人民民主”作為一種理想形態(tài)的民主，只有在對這個民主形態(tài)進行定位的時候，它才是成立的。這是一個意愿性的表達、一個目標性的表達、一個價值性的表達。

白皮書明確強調，“全過程人民民主”呈現(xiàn)的目標，是將“過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主，人民民主和國家意志相統(tǒng)一”。對此，人們會說，既然白皮書用的是“實現(xiàn)了”這幾個統(tǒng)一的表達句式，那么也就意味著，這幾個統(tǒng)一已經(jīng)是一個既定形態(tài)或者過去時態(tài)，它已經(jīng)是完全徹底體現(xiàn)出來的結果狀態(tài)。這樣的想法，有將中國民主機械固化下來的風險。須知，“實現(xiàn)了”幾個統(tǒng)一的中國民主，存在全局實現(xiàn)和局部實現(xiàn)兩個意指。白皮書并沒有說我們完全徹底、透里透外、絕無遺漏地實現(xiàn)了“全過程人民民主”。這就意味著，這一民主形態(tài)存在長期發(fā)展的余地，它是一種發(fā)展形式的民主，而不是一種終結狀態(tài)的民主。

在“全過程人民民主”的運行機制定位上，白皮書強調它必須“是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。這也意味著，在各個社會要素上、在社會運行的各個領域中、在構成社會主義民主的諸環(huán)節(jié)上、在展開民主的種種舉措上，“全過程人民民主”都有它的理想性。因而，以這種民主的理想類型來講，如何結合它的理想目標，并把它的現(xiàn)實做法關聯(lián)起來審視，建立與之相適應的民主監(jiān)督的理想類型，也就成為“全過程人民民主”提出之后，匹配與理想類型的民主相一致的民主監(jiān)督的理想類型的必須。

“全過程人民民主”在基本性質上，“是人民民主，人民當家作主是中國民主的本質和核心”，不只是一人一票的選舉式民主。因此，民主監(jiān)督也就需要與“全過程人民民主”相與伴生，成為一個以人民為中心的監(jiān)督體系。而人民是劃分為社會群落和眾多個體的，它不是鐵板一塊。因而，民主實施與民主監(jiān)督在理想形態(tài)與實際形態(tài)上的相互銜接，就需要將以人民為核心的民主形式，相應地落實為以人民為中心的監(jiān)督形式。其坐實為民主監(jiān)督的主體，就是社會各個組織和公民個體；其顯現(xiàn)為民主監(jiān)督的狀態(tài)，是對整個民主結構——從民主選舉到民主監(jiān)督的全過程，進行無縫隙監(jiān)督的這樣一種理想監(jiān)督類型。就此而言，一個基本定位是，理想類型的民主監(jiān)督是跟理想類型的“全過程人民民主”的一個嚴絲合縫的對接?？梢哉f，無縫隙民主監(jiān)督與“全過程人民民主”的相銜接、相吻合，構成了“全過程人民民主”必須的無縫隙監(jiān)督的對應類型。所謂無縫隙監(jiān)督，就是需要這一監(jiān)督形態(tài)“全鏈條、全方位、全覆蓋”落實于“全過程人民民主”之中。倘若在 “全過程人民民主” 哪一個構成鏈條、方位與覆蓋面上出現(xiàn)缺失，那么，這一民主形態(tài)“最廣泛、最真實、最管用”的主要特性就難以全面體現(xiàn)出來?？梢哉f，這是一種人民隨時隨地在場，而未曾須臾缺席的監(jiān)督形態(tài)。只有這樣的監(jiān)督形態(tài)，才與“全過程人民民主”相匹配。

第二，既然“全過程人民民主”注重民主運行的后果，它“不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”，因此，在整個民主的實行過程中，就相應地需要尋求無縫隙監(jiān)督的有效落實。

這樣的民主監(jiān)督形態(tài)，就需要突破作為“全過程人民民主”的一個構成環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督的局限性思維，將民主監(jiān)督的類型學的思路，與民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)性思維，做適當?shù)那懈?。從而將民主的環(huán)節(jié)性監(jiān)督機制，提升到與“全過程人民民主”相同地位的無縫隙監(jiān)督機制。因而，民主監(jiān)督應當在主體、客體、制度安排、價值理念、運行機制與效用評估、運行復起等有關監(jiān)督的構成環(huán)節(jié)上，一以貫之、相互銜接、彼此互動、因果順接。

要成功建構一個無縫隙的民主監(jiān)督體系，需要將民主監(jiān)督作為與民主運行等位等價的機制來看待。這就需要在民主運行主體的確認和民主監(jiān)督客體之間建立起一種切換關系。就民主監(jiān)督主體來講，人民是無可懷疑的監(jiān)督主體。但人民對民主的監(jiān)督，不是主觀隨意的行為就可以奏效的。因此，還必須建構一套有助于人民有效監(jiān)督的機制、體制、制度與措施，這樣才能真正將人民監(jiān)督落實到“全過程人民民主”的各個組成部分上去，既使“全過程人民民主”的總體運行過程保其理想性質，也使構成民主監(jiān)督的總體機制得以保全，進而讓民主之構成環(huán)節(jié)的監(jiān)督落到實處。如此，有必要跳出“全過程人民民主”一個環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督，來審視與“全過程人民民主”相伴始終的無縫隙監(jiān)督機制。在“全過程人民民主”的五大環(huán)節(jié)(民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)中，民主監(jiān)督是整個民主機制構成中的一個環(huán)節(jié)，因此可以說這是一種環(huán)節(jié)性監(jiān)督的定位。這個環(huán)節(jié)性監(jiān)督的存在是重要的，因為它對“全過程人民民主”的完整構成具有不可缺少的環(huán)節(jié)意義。不過，如果僅僅將民主監(jiān)督限定在民主的一個環(huán)節(jié)上，是不足以真正保證“全過程人民民主”的。原因很簡單，只有跳出環(huán)節(jié)性監(jiān)督思路，才能把民主監(jiān)督提升到與“全過程人民民主”相一致的高度，才能真正落實人民權利，才能進行真正有效的監(jiān)督，才可能保證在民主的環(huán)節(jié)性、領域性、權利性、效用性上全面落實監(jiān)督權利，讓監(jiān)督的各組成部分實現(xiàn)總體統(tǒng)合和無縫連接。這不僅是一個關乎無縫隙民主監(jiān)督基本特性的問題，也是一個關乎“全過程人民民主”是不是人民民主的本質保真問題。

作為無縫隙監(jiān)督的總體設計，宗旨在于讓“全過程人民民主”構成的五大環(huán)節(jié)不致出現(xiàn)疏離。從過程來看，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，既需要各自按照其功能定位而運行，不至于造成對接縫隙；相應地，也需要在五個構成環(huán)節(jié)上展開關聯(lián)監(jiān)督，實現(xiàn)對權力的無縫隙監(jiān)督。假如做不到對權力的無縫隙監(jiān)督，民主監(jiān)督的效用性，就無法與“全過程人民民主”的效用性吻合起來。從監(jiān)督地位上看，作為“全過程人民民主”的環(huán)節(jié)性監(jiān)督，在位勢上要低于作為伴隨全過程民主始終的無縫隙監(jiān)督體系。

這一民主監(jiān)督體系，至少有三個基本特點。

首先，與“全過程人民民主”等位等價的無縫隙監(jiān)督，是保證這一民主類型在理想性定位上的人民性特質的必須。因此，所謂無縫隙監(jiān)督，意味著必須體現(xiàn)這一監(jiān)督體系的社會普遍性、個人普遍性。換言之，在監(jiān)督主體上，依憲而立的公民個體、公民組織與其他社會組織，都是無可爭議的監(jiān)督主體，都是無可置疑的監(jiān)督行為者。國家權力尊重這些監(jiān)督主體及其行動，激發(fā)他們對“全過程人民民主”監(jiān)督的主動性、投入性和認真感。如此才會使監(jiān)督主體真正挺立起來，既使監(jiān)督有效地展開，也使監(jiān)督真正實現(xiàn)無縫隙運行，并真正啟動監(jiān)督“全過程人民民主”的有效機制，以保這一民主形態(tài)的現(xiàn)實性品格。

其次，必須強調，在任何情況下，無縫隙監(jiān)督充分地呈現(xiàn)為一個一無遺漏的監(jiān)督機制。除了在主體上充分發(fā)動社會公眾，激活社會機制外，是無法設想這一監(jiān)督機制是如何落實的。換言之，這樣的監(jiān)督機制，一定是白皮書中所提到的“楓橋經(jīng)驗”。但無縫隙監(jiān)督中的楓橋做法，是擴大的做法：既不限于基層，也不限于治安事件；而應是擴展到所有權力層次、所有公共事務的楓橋進路。這使得“全過程人民民主”的各個構成環(huán)節(jié)都不缺少監(jiān)督者，從內(nèi)部的“吹哨人”到外部的公眾監(jiān)督，各類監(jiān)督主體，一應俱全、從不缺席。監(jiān)督的落實，就此可期。在此，民主監(jiān)督過程的重要性和結果的重要性，具有內(nèi)在的一致性。因為，人民對全過程民主的監(jiān)督，猶如他們對全過程民主的實施一樣，是他們主體權力/權利的鮮明體現(xiàn)。就此而言，“全過程人民民主”即是人民行使民主權力，也是人民行使監(jiān)督權利的民主類型。如果讓民主監(jiān)督流于過程，而遺忘民主監(jiān)督必然強調的效用性，那就與“全過程人民民主”的規(guī)定性相疏離了。進言之，民主監(jiān)督既不單純是動機性監(jiān)督，也不單純是后果監(jiān)督，而只能是結構性監(jiān)督。就監(jiān)督的結果而言，首先需要訴諸結果狀態(tài)來說明，而不能用動機狀態(tài)來解釋。

再次，與“全過程人民民主”相匹配的無縫隙監(jiān)督，常?？赡苊鎸煞N風險，一種風險就是流于文獻性監(jiān)督，另一種風險是流于德性化監(jiān)督。前一種風險說的是，事關監(jiān)督的文獻制定得非常充分，各級黨政機構發(fā)布文件甚多，對各級機構及其從業(yè)人員都有相應的民主監(jiān)督職責規(guī)定，也似乎開掘了相應的民主監(jiān)督渠道，各種紙面上做出的監(jiān)督規(guī)定讓人信心十足。但在實際實行與效用評估的時候，監(jiān)督結果卻與文獻規(guī)定之間明顯疏離。這是一種沒能將民主監(jiān)督落實為可行的制度舉措所必然導致的結果，它一定會導致民主監(jiān)督的失效。后一種風險說的是，民主監(jiān)督的所有措施都依賴于監(jiān)督者與被監(jiān)督者的道德自覺，一切懲罰性規(guī)定不過是威懾性的，或者只是針對極少數(shù)公權私用的典型案例的。這是一種近乎唱高調的監(jiān)督理念。這等于在道德訴求與實際監(jiān)督之間，筑起了一道高墻。為了真正落實無縫隙監(jiān)督體制，有必要將“全過程人民民主”中的民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，與“全過程人民民主”總體上的無縫隙權力監(jiān)督，進行適當區(qū)分，這樣才能保證“全過程人民民主”從紙上走向實際，相應保證無縫隙監(jiān)督既有文獻支持，也有剛性制度的支持，而不只是成為一個修辭學的突破。

第三，需要注重“全過程人民民主”中的權力無縫隙監(jiān)督的自身結構建設。

首先，一定要區(qū)分兩種類型的監(jiān)督同時在場。兩種類型，即正面監(jiān)督、積極監(jiān)督、誘導監(jiān)督，與負面監(jiān)督、反面監(jiān)督、消極監(jiān)督?！叭^程人民民主”的民主監(jiān)督，著重點不能單純落到反腐倡廉是后一種監(jiān)督上面。過去以廉政為導向的、拒腐防變的監(jiān)督理念和制度布局，以及我們思考民主監(jiān)督的地位、機制、功能和作用的慣性思路，需要在白皮書的指引下，進行結構化的調整和改變。如前所述，無縫隙監(jiān)督的挺立，是為了保證“全過程人民民主”的民主特質。因此，如何將后一種監(jiān)督類型調適為兩種監(jiān)督同時浮現(xiàn)的新機制，使監(jiān)督成為發(fā)揮積極促進作用，而非單純發(fā)揮防止或懲治功能的機制。

其次，監(jiān)督監(jiān)督者，始終是一個有效監(jiān)督機制的難題。何以防止無縫隙監(jiān)督體制中的行為主體自身的蛻變，也同樣構成無縫隙監(jiān)督機制收到預期成效的一個難題。為此，需要一個制度建制來保證無縫隙監(jiān)督中監(jiān)督者能夠承受得住質疑和考驗。換言之，這一監(jiān)督機制需要防止“人民的腐敗”。在“全過程人民民主”中，政協(xié)正是可以發(fā)揮這一功能的組織建制。政協(xié)是作為全過程民主之協(xié)商民主環(huán)節(jié)的組織機構，但這個機能也是可以擴展開來看的。一方面，憲制審議是協(xié)商民主的重頭戲；另一方面，協(xié)商民主的實際進行又主要是針對政策舉措的。兩相扣合，就可以發(fā)揮校正權力真正為人民服務，又為人民有效監(jiān)督權力運作提供保證。只有這樣一個積極保證民主的正面效用，也就是讓人民當家做主的民主及其監(jiān)督形態(tài)，才能讓權力發(fā)揮它維護和升華民主的積極功能。如此，無縫隙監(jiān)督方能成為更加有效、更為高階的監(jiān)督模式，也才更為符合“全過程人民民主”的民主制度要求。如前提及，由于無縫隙監(jiān)督乃是人民參與的監(jiān)督模式，人民的普遍參與與有序參與就成為必須：有序參與，是強調人民參與的具體方式是有制度依托的；普遍參與，是強調人民參與的自然權利。無縫隙監(jiān)督的參與者，一方面是監(jiān)督者的復合主體，另一方面是監(jiān)督者自身相互監(jiān)督的混生主體。

再次，需要強調無縫隙監(jiān)督在外部和內(nèi)部監(jiān)督上的合拍和效用導向。這一監(jiān)督模式是“全方位、全鏈條、全過程”的，即伴隨著“全過程人民民主”的實施而展開的監(jiān)督行為。因此這種正面的、積極的、促進性的監(jiān)督理念、監(jiān)督體系和監(jiān)督舉措，以及相應的評估方式，必須兼顧民主與監(jiān)督兩個方面。為此，需要相應的理論刷新或理論推進。一方面，作為“全過程人民民主”構成環(huán)節(jié)的民主監(jiān)督，需要在立法(人大)監(jiān)督、民主(政協(xié))監(jiān)督、行政(政府)監(jiān)督、監(jiān)察(部門)監(jiān)督、司法(機構)監(jiān)督和政府的審計、財會、統(tǒng)計監(jiān)督等方面有力展開監(jiān)督行動。但其中最為關鍵的是群眾監(jiān)督。這是一種將權力監(jiān)督與權利監(jiān)督結合起來的監(jiān)督模式。但如前述，在“全過程人民民主”的環(huán)節(jié)性監(jiān)督機制之外，需要建構起無縫隙監(jiān)督機制，讓“全過程人民民主”環(huán)節(jié)性監(jiān)督機制中的具體構成環(huán)節(jié)即群眾監(jiān)督，上升為全民監(jiān)督。人所共知，人民群眾，它在社會分層上，既有社會上層，也有社會中底層，其訴求大不一樣；在表現(xiàn)形態(tài)上，既有集合性群眾，也有分散性群眾，行為模式迥然相異。因此，公民個體、法人組織，都需要有不同的介入監(jiān)督的渠道。對“全過程人民民主”中出現(xiàn)的職務違法、職務犯罪行為，以及展現(xiàn)的積極有為、改善公共利益有力的行為，他們是最了然于心的。故而，另一方面，必須將“以人民為中心”的群眾監(jiān)督擴展、升華為“全過程人民民主”的無縫隙監(jiān)督機制。這就必須高度開放社會空間。從而讓國家和社會在互動中，極大地拓展民主監(jiān)督在“全過程人民民主”運行中的效用。這就勢必要求突破行之既久的內(nèi)部監(jiān)督模式，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有力地結合起來，借此實現(xiàn)監(jiān)督的強有力道德動力與強大社會動力的結合，讓“全過程人民民主”的理想性坐實為現(xiàn)實性。

全過程監(jiān)督：主體、客體與程序

佟德志1，張朝霞2

(1.天津師范大學政治與行政學院教授;2.天津師范大學政治與行政學院博士研究生)

一、引 言

2019年11月2日，習近平總書記在考察上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。此后，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中，這一概念進一步發(fā)展為全過程人民民主。[1]發(fā)展全過程人民民主不僅成為中國共產(chǎn)黨未來民主政治發(fā)展的重要方向，也落實到法律體系的建設過程中。作為全過程人民民主的重要鏈條，民主監(jiān)督與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理相銜接；同時，就民主監(jiān)督本身來講，它也存在著一個全過程的問題。從這個意義上講，發(fā)展全過程監(jiān)督，既是全過程人民民主的重要內(nèi)容，同時也是民主監(jiān)督自身邏輯發(fā)展的要求。

學術界對全過程監(jiān)督的概念還沒有系統(tǒng)的理論闡釋與科學論證。就我們對中國學術期刊網(wǎng)(CNKI)的檢索來看，雖然全過程監(jiān)督在文章的標題當中曾經(jīng)出現(xiàn)過，但這些文章大多是對具體工作的總結。比如，涉及到干部選拔任用的全過程監(jiān)督[2-4]、對衛(wèi)生工作的全過程監(jiān)督[5]、對財政的全過程監(jiān)督[6]、對招投標的全過程監(jiān)督[7]等等。對這些具體問題全過程監(jiān)督的研究為我們提供了豐富的個案經(jīng)驗，但針對全過程監(jiān)督的理論總結，尤其是從發(fā)展全過程人民民主的角度來理解全過程監(jiān)督的相關文章還沒有出現(xiàn)。但是，全過程監(jiān)督的理論總結和論證，對于研究民主監(jiān)督有著重要的意義，對于發(fā)展全過程人民民主也是不可或缺的。本文試圖從全過程監(jiān)督的歷史邏輯、實踐邏輯與理論邏輯出發(fā)，提出全過程監(jiān)督的概念，以便更好地落實民主監(jiān)督，發(fā)展全過程人民民主。

值得說明的是，民主監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的民主監(jiān)督通常指人民政協(xié)的三大職能之一，即由人民政協(xié)及各民主黨派進行的民主監(jiān)督，在下文中用協(xié)商監(jiān)督來替代。而廣義的民主監(jiān)督則從民主監(jiān)督的目標出發(fā)，即保證權力運用得到有效制約，因而包括人大監(jiān)督、協(xié)商監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、財務監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等一切監(jiān)督形式。[8]本文所指的民主監(jiān)督是廣義上的民主監(jiān)督。

二、全方位監(jiān)督

全過程監(jiān)督是全方位的監(jiān)督。也就是說，在對權力進行監(jiān)督的過程中，各種監(jiān)督主體都可以從不同的方位行使監(jiān)督的權力，從而形成全方位監(jiān)督的復合體系，發(fā)揮合力效應。在中國的全過程監(jiān)督當中，全方位監(jiān)督既包括了黨內(nèi)監(jiān)督，也包括了國家監(jiān)督、社會監(jiān)督，這三種監(jiān)督形式構成了全方位的監(jiān)督網(wǎng)，提高了監(jiān)督的有效性。

黨內(nèi)監(jiān)督是全方位監(jiān)督的重中之重，是民主監(jiān)督的根本。對中國共產(chǎn)黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督。[9]在原有的制度、組織框架下，通過新的法規(guī)制度、明晰的主體責任以及監(jiān)督思想建設，形成多層次、全方位的黨內(nèi)監(jiān)督體系，對于營造風清氣正的黨內(nèi)氛圍起到不可磨滅的作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督在全過程監(jiān)督體系中的主導作用。

黨內(nèi)監(jiān)督主體形成了全方位的網(wǎng)絡。依據(jù)2016年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的相關條款規(guī)定，當前黨內(nèi)監(jiān)督包括黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀委監(jiān)委專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督，層層壓實黨內(nèi)監(jiān)督主體責任，織密縱向與橫向監(jiān)督網(wǎng)，特別是黨的十八屆三中全會提出，紀委雙重領導體制開始走向具體化和制度化，另外，黨中央積極探索派駐體制建設，充分發(fā)揮派駐優(yōu)勢，確保黨內(nèi)監(jiān)督無死角、無盲區(qū)。

國家監(jiān)督是全方位監(jiān)督的重要形式。包括國家權力機關主導、國家監(jiān)察委員會、國家司法機關、審計機關、統(tǒng)計機關、財政部門等實行的人大監(jiān)督、國家監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、財會監(jiān)督，打造了包括權力監(jiān)督、國家監(jiān)察在內(nèi)的綜合監(jiān)督，以及司法監(jiān)督和其他各項專門監(jiān)督在內(nèi)的多維度的國家監(jiān)督體系。

人民代表大會的監(jiān)督是一種典型的民主監(jiān)督。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，憲法第三條明確規(guī)定“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。我國人民代表大會的監(jiān)督權主要包括兩個方面:一是立法和決策監(jiān)督，二是對它產(chǎn)生的國家機關的工作內(nèi)容進行監(jiān)督。人大監(jiān)督及其所依托的人民代表大會制度是我國國家監(jiān)督體系的起點和核心內(nèi)容。

為了實現(xiàn)對全體公職人員全方位的監(jiān)察，國家監(jiān)察體制改革不斷向縱深推進。根據(jù)改革試點經(jīng)驗，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，將作為行使監(jiān)察權的專責機關——國家監(jiān)察委員與紀委合署辦公，之前分散在紀委、行政、司法等領域的監(jiān)督職能被有效整合。[10]這一決定不僅使國家監(jiān)察體系更有權威性，也為黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督協(xié)同合作提供了聯(lián)通之路。

除人大監(jiān)督和國家監(jiān)察的綜合性監(jiān)督以外，當前我國的國家監(jiān)督體系還包括司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、財會監(jiān)督等專門性監(jiān)督。其中司法監(jiān)督發(fā)展歷史最久，1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》頒布，其中第四條規(guī)定要“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督”，這標志著司法監(jiān)督正式確立。改革開放以來，我國法制建設加快，司法監(jiān)督不斷推進，更是在近年的司法實踐中探索多種新形式，包括建立最高人民法院巡回法庭、跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，此外還建立檢察機關提起公益訴訟制度，強化檢察機關的法律監(jiān)督作用。[11]

社會監(jiān)督是全方位監(jiān)督的特色形式。新時代的中國面對基數(shù)龐大的黨員群體和不斷擴充的國家機關，僅僅依靠黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督難以應付，更需要社會監(jiān)督力量作為補充。社會監(jiān)督是指不具有國家權力的各種社會力量，依法對國家機關及其工作人員行使公權力進行的監(jiān)督。[12]當前我國的社會監(jiān)督體系主要包括民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。[13]社會監(jiān)督通過調動人民群眾、人民政協(xié)及各民主黨派和新聞媒體等監(jiān)督力量，通過更靈活多變的形式和渠道，對黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督予以補充。社會監(jiān)督就像一雙“無處不在的眼睛”，對黨和國家機關及其工作人員形成一種“軟約束”，[14]在近些年起到了越來越顯著的監(jiān)督作用。

人民政協(xié)的協(xié)商監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要內(nèi)容。從1949年第一屆政協(xié)會議開始，協(xié)商監(jiān)督就一直是人民政協(xié)和民主黨派人士參與國家管理的重要方式。毛澤東在人民代表大會制度建立以后，強調了中國共產(chǎn)黨與民主黨派長期共存、互相監(jiān)督的作用，奠定了政協(xié)監(jiān)督的總基調。人民政協(xié)的民主監(jiān)督不僅沒有減弱，反而不斷得到加強。時至今日，人民政協(xié)仍然在發(fā)揮著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，成為全方位監(jiān)督中非常有特色的一個環(huán)節(jié)。

三、全覆蓋監(jiān)督

全過程監(jiān)督是全覆蓋監(jiān)督。黨的十八大以后，黨中央對監(jiān)督工作的重視程度不斷加深。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議上通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，強調要確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。《決定》對完善和健全監(jiān)督體制等相關問題作為重要內(nèi)容進行戰(zhàn)略部署，指出必須健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制。全覆蓋的全過程監(jiān)督體系建立并逐漸完善，實現(xiàn)了監(jiān)督關系和監(jiān)督領域的全覆蓋，形成了針對所有黨和國家機關及其工作人員，涵蓋了國家權力運行方方面面的全覆蓋監(jiān)督格局。

首先，全過程監(jiān)督實現(xiàn)了監(jiān)督關系的全覆蓋。我國當前的民主監(jiān)督體系包括黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督三類以及十個要素。但這十個要素之間并不是相互獨立的，也不僅僅是單向的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體并不是固定不變的。同一個機構在不同的監(jiān)督關系中會有不同的身份定位，某種監(jiān)督關系中的主體又會成為另一種監(jiān)督關系中的客體。在這種全覆蓋的監(jiān)督關系中，所有黨和國家權力機關及其工作人員都受到了監(jiān)督，權力能夠全面、有效地被關在“制度的籠子”里。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，統(tǒng)領全局，協(xié)調各方，這奠定了中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督主體地位，中國共產(chǎn)黨可以通過紀委、巡察等方式對國家機關及其工作人員進行監(jiān)督，也能監(jiān)督民主黨派的運行。但同時，中國共產(chǎn)黨也是接受監(jiān)督的對象，這種監(jiān)督不僅來自多層次、全方位的黨內(nèi)監(jiān)督，也來自于外部監(jiān)督。在黨內(nèi)監(jiān)督中，各個層級的黨組織都是監(jiān)督主體，都有監(jiān)督權力，但又都是監(jiān)督客體，都有接受監(jiān)督的義務，上級黨組織監(jiān)督下級黨組織，同級黨組織之間可以相互監(jiān)督，黨員之間也可以相互監(jiān)督，紀委對黨的紀律進行監(jiān)督，但又受到外部的監(jiān)督。外部監(jiān)督中，人民群眾、其他黨派、國家監(jiān)察機關等都可以通過各自特有的監(jiān)督形式，對中國共產(chǎn)黨實行監(jiān)督，其他監(jiān)督主體也能夠使用輿論監(jiān)督等方式對其進行監(jiān)督。

人民代表大會是國家最高權力機關，“各級國家機關都由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督”[15]。從這個意義上，它是監(jiān)督的主體，監(jiān)督各級國家機關。但同時，各級人大“由民主選舉產(chǎn)生、對人民負責、受人民監(jiān)督”，它又是人民監(jiān)督的對象?？紤]到國家監(jiān)察機關也由人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督，國家監(jiān)察機關自然要受到人民代表大會的監(jiān)督，然而，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第三章規(guī)定，國家監(jiān)察機關對中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關等都有監(jiān)察權，其范圍幾乎涉及到包括人民代表大會在內(nèi)的所有國家機關及其工作人員。人民代表大會和國家監(jiān)察機關就構成了相互監(jiān)督的關系。

其次，全過程監(jiān)督實現(xiàn)了監(jiān)督領域的全覆蓋。中國的全過程監(jiān)督不僅包括了政治領域，更包括經(jīng)濟領域。保障黨和國家機關及其工作人員的權力運行受到約束是全過程監(jiān)督體系必須實現(xiàn)的基本目標，自然形成了覆蓋政治和經(jīng)濟等全部領域的全覆蓋的監(jiān)督體系。

全過程監(jiān)督覆蓋了政治領域。黨的十九大以后提出和強調政治監(jiān)督這個重要概念。政治監(jiān)督是以政治領導、政治根基、政治生態(tài)、政治本色、政治生活、政治行動、政治信仰、政治能力為主要監(jiān)督內(nèi)容。[16]政治監(jiān)督的主體由兩部分構成：一部分為法院、檢察院、審計部門、政府督察機構以及黨委、政府或部門專門履行政治監(jiān)督主體責任的組織和人員；另一部分為專門行使政治監(jiān)督的機構，如紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)察等。[17]這些監(jiān)督主體根據(jù)政治監(jiān)督的主要內(nèi)容，對黨和國家機關的工作人員的政治活動進行政治監(jiān)督，以盡可能地防范政治隱患、消除政治風險、避免政治事件發(fā)生或惡化。

全過程監(jiān)督覆蓋了經(jīng)濟領域。為保證民主監(jiān)督的全面性和根本性，黨中央高度重視經(jīng)濟監(jiān)督，不斷完善經(jīng)濟領域監(jiān)督的內(nèi)容和法規(guī)。經(jīng)濟監(jiān)督也由審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督兩駕馬車發(fā)展為審計、統(tǒng)計和財會三駕馬車。不僅監(jiān)督的形式更為豐富，監(jiān)督的重要性也在不斷加強。審計監(jiān)督是由審計部門依法審核檢查所有管理使用公共資金、國家資產(chǎn)與國有資源的黨政機關、國家行政機關及企事業(yè)單位的財政財務收支活動、經(jīng)濟效益等，維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進國家廉政建設。[18]統(tǒng)計監(jiān)督則由統(tǒng)計部門對其他各級行政機關的各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行監(jiān)督，為國務院以及各級政府關于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策部署當好參謀助手，同時一定程度上遏制數(shù)字腐敗現(xiàn)象。財會監(jiān)督作為經(jīng)濟領域的基礎性監(jiān)督手段，不僅能為統(tǒng)計監(jiān)督奠定數(shù)據(jù)基礎，還能與審計監(jiān)督實現(xiàn)銜接與互補。[12]這三種經(jīng)濟監(jiān)督形式相輔相成，包括了所有黨和國家機關及其工作人員的經(jīng)濟權力運行過程，實現(xiàn)了經(jīng)濟領域的全覆蓋。

四、全鏈條監(jiān)督

全過程監(jiān)督是全鏈條監(jiān)督。也就是說，在對權力進行監(jiān)督的過程中，各種環(huán)節(jié)都會以不同的方式、遵循特定的程序行使監(jiān)督的權力，從而形成全鏈條監(jiān)督程序，形成監(jiān)督的合力效應。中國的全過程監(jiān)督，在不同的過程當中，創(chuàng)造了不同的監(jiān)督形式。比如，在黨內(nèi)監(jiān)督的環(huán)節(jié)，形成了行之有效的紀律監(jiān)督和思想教育形式。再比如，協(xié)商式監(jiān)督是在中國的政治協(xié)商環(huán)節(jié)，與協(xié)商民主一起構建的監(jiān)督環(huán)節(jié)。在群眾監(jiān)督的過程中，中國的權力監(jiān)督更是創(chuàng)造出了形式多樣、行之有效的監(jiān)督鏈條，形成了全鏈條監(jiān)督。

紀律監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要鏈條，起到了一般的法律監(jiān)督起不到的作用。中國特色社會主義建設進入新時代以來，黨內(nèi)監(jiān)督的紀律性法規(guī)不斷健全。黨中央依據(jù)黨章的規(guī)定，制定并嚴令執(zhí)行中央八項規(guī)定，隨后又陸續(xù)推出包括《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等在內(nèi)的一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，更為具體地明確黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容，嚴明黨的紀律和規(guī)矩，使黨章與黨規(guī)更具權威性和可操作性。

黨內(nèi)監(jiān)督的教育環(huán)節(jié)，豐富了民主監(jiān)督的鏈條，使得民主監(jiān)督的鏈條前移。通過思想政治建設的方式，對監(jiān)督對象進行各種教育，是中國民主監(jiān)督全鏈條的一個體現(xiàn)。黨的十八大以來，全國上下先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”、“學四史”主題教育，這些黨內(nèi)專題教育活動，從思想上引導廣大黨員干部破除黨內(nèi)存在的形式主義、官僚主義等不良風氣和思想問題，增強黨員對監(jiān)督工作的認同感和接受度，促使普通黨員和黨員干部主動完成自我監(jiān)督，積極接受人民監(jiān)督，形成良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。[19]

制度監(jiān)督是全鏈條監(jiān)督的基礎和保障。黨的十八大以來，習近平總書記在充分把握民主監(jiān)督的歷史經(jīng)驗，深刻總結民主監(jiān)督實踐的基礎上，結合新的歷史時期面臨的新任務，認識到強化制度建設對于強化民主監(jiān)督的重要價值。習近平總書記在黨的十八屆中央紀委二次全會上突出強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里?！盵20]實際上，從改革開放之初強調民主的制度化法律化，到新時代強調協(xié)商民主的制度化發(fā)展，包括十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，都是在加強制度建設，也為制度化的民主監(jiān)督提供了基礎和依據(jù)。

協(xié)商式監(jiān)督，是全過程民主監(jiān)督的創(chuàng)新形式，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的全鏈條?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將人民政協(xié)民主監(jiān)督納入黨內(nèi)法規(guī)，彰顯了人民政協(xié)及各民主黨派的民主監(jiān)督作用。中共中央辦公廳于2017年印發(fā)《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)，將人民政協(xié)民主監(jiān)督定義為“協(xié)商式監(jiān)督”。《意見》指出“協(xié)商式監(jiān)督”包括會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項監(jiān)督、其他形式監(jiān)督等五種監(jiān)督形式。實際上，這些監(jiān)督形式在人民政協(xié)和民主黨派進行民主監(jiān)督的過程當中，被經(jīng)常性地使用，并收到了良好的監(jiān)督效果。

以信訪的方式來體現(xiàn)群眾監(jiān)督的環(huán)節(jié)，也有著非常鮮明的特色。新中國成立后，面臨嚴峻的國內(nèi)外形勢，為了鞏固執(zhí)政黨地位和新生政權，毛澤東十分重視人民群眾的監(jiān)督作用，曾頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，以鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。[21]隨后，為了更好地發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，1954年憲法規(guī)定“一切國家機關必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督”。自此“接受群眾的監(jiān)督”被寫入國家的最高大法。時至今日，雖然信訪制度有著各種各樣的爭議，但作為群眾監(jiān)督的一種形式，仍然發(fā)揮著重要的作用，是全過程監(jiān)督的一個鏈條。

網(wǎng)絡監(jiān)督，成為全過程監(jiān)督在新媒體時代的新形式，是全鏈條監(jiān)督的重要一環(huán)。隨著信息通訊技術的不斷發(fā)展，我國各種網(wǎng)絡新媒體也得到了飛速的發(fā)展，成為民主監(jiān)督的重要內(nèi)容。中國的網(wǎng)民在網(wǎng)絡上對各種事務發(fā)表自己的看法，提出各種意見，甚至對權力的腐敗行為進行舉報、監(jiān)督，越來越成為全過程監(jiān)督的重要一環(huán)。適應這種形勢，各級黨委和政府設立網(wǎng)信部門，收集民意，體察民情，并通過各種渠道反映情況，對權力進行監(jiān)督。

五、全過程監(jiān)督的復合結構與合力效應

我們看到，在全過程人民民主的基礎上，中國的民主監(jiān)督形成了全過程監(jiān)督的基本樣態(tài)。中國的全過程監(jiān)督是建立在人民民主基礎上的全方位、全覆蓋、全鏈條的民主監(jiān)督。就主體來看，中國的全過程監(jiān)督是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導、國家監(jiān)督為核心、社會監(jiān)督為補充的全方位監(jiān)督；就客體來看，中國的全過程監(jiān)督關系、監(jiān)督領域等方面基本上覆蓋了所有的權力主體和權力運行的領域，是全覆蓋監(jiān)督。就過程來看，民主監(jiān)督不僅與民主選舉等其他民主形式一起構成全過程人民民主的重要鏈條，還在自身形成了紀律監(jiān)督、監(jiān)督教育、協(xié)商監(jiān)督、信訪監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等豐富的監(jiān)督鏈條，形成了全鏈條的監(jiān)督。

各種監(jiān)督手段都有其合理性和優(yōu)勢，但在面對復雜的權力體系時，每一種手段都會存在其固有的局限性。如果各種監(jiān)督手段之間相互獨立，各自為戰(zhàn)，就很難對復合的權力體系實現(xiàn)全過程監(jiān)督，很難形成良好的監(jiān)督效果。只有將各種監(jiān)督方式綜合起來，全面發(fā)揮全過程監(jiān)督的優(yōu)勢，才能把權力關進制度的籠子。這種頂層設計使得我國的監(jiān)督體系雖然包括了各種監(jiān)督要素，但這些監(jiān)督要素并非各自獨立，而是相互融合，聯(lián)結貫通的，各監(jiān)督主體和監(jiān)督手段之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，形成了全過程監(jiān)督的優(yōu)勢。

新時代加強全過程監(jiān)督，必須堅持和完善黨的領導。監(jiān)督的主體越多元，監(jiān)督的內(nèi)容越全面，監(jiān)督的任務也就越重，監(jiān)督就越需要系統(tǒng)性、協(xié)調性。全過程監(jiān)督突破了傳統(tǒng)權力監(jiān)督的單過程，是人類民主監(jiān)督的一種新形態(tài)，這種全方位、全覆蓋、全鏈條的監(jiān)督就更需要有一個強有力的政黨來領導，起到統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的作用。所以，加強全過程監(jiān)督，就必須堅持和完善黨的領導，全面從嚴治黨，加強黨對監(jiān)督工作的領導。

新時代加強全過程監(jiān)督，必須堅持以人民為中心。中國全過程監(jiān)督體系的形成，就是以人民為中心，基于全過程人民民主形成的，這是中國全過程監(jiān)督的特點，也是中國民主監(jiān)督體系的優(yōu)勢，只有提高監(jiān)督系統(tǒng)之間的協(xié)同性，形成了內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)督體系，才能更好地利用中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，發(fā)揮民主監(jiān)督的效能。從這一經(jīng)驗出發(fā)，新時代加強全過程監(jiān)督，也需要以人民為中心，以全過程人民民主來統(tǒng)領全過程監(jiān)督。

新時代加強全過程監(jiān)督，必須發(fā)揮監(jiān)督的合力效應。從監(jiān)督主體來看，必須努力推動各監(jiān)督主體要素的有效整合，從而發(fā)揮合力。比如，紀委監(jiān)委合署辦公，使得國家監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督能夠整合現(xiàn)有的職能，現(xiàn)有的人力資源，有效銜接，互相配合，形成全過程監(jiān)督的合力。未來，全過程監(jiān)督能否更好地發(fā)揮作用，不僅在于全過程監(jiān)督復合體系的形成，還在于這一體系的各個要素之間能夠通力配合，有效銜接，發(fā)揮合力效應。

[本文系國家社會科學基金重點項目(21AZZ003) 研究成果]

全過程民主與權力監(jiān)督：實踐比較與理論發(fā)展

任建明

(北京航空航天大學廉潔研究與教育中心教授)

近兩年來，中國特色社會主義民主實踐被總結命名為“全過程民主”或“全過程人民民主”。[1]對比西方民主實踐，中國全過程人民民主實踐具有哪些特色和優(yōu)勢？西方民主理論的邏輯缺陷與解釋困境是什么？基于中國的全過程人民民主實踐以及相關理論所發(fā)展出來的新民主理論應當是什么樣子的？是否具有理論的合理性與普遍的解釋力？在全過程人民民主視域下，權力監(jiān)督和民主監(jiān)督會有什么變化？未來應如何加強？這些問題是本文將要關注并試圖探討和回答的。

一、民主與民主監(jiān)督實踐比較

從普遍的西方民主實踐來看，其內(nèi)容主要就是選舉民主。西方民主實踐重視制度發(fā)展，局限于其民主實踐內(nèi)容，主要制度就是民主選舉制度。在西方民主實踐中，普遍認為好的民主選舉制度是：一人一票的、匿名的、直接的、競爭性的選舉制度。也就是說，凡符合這些標準的選舉制度，就是好的民主選舉制度或民主實踐，反之，不是一人一票的、非匿名的、間接的、缺乏競爭性的選舉，就是不好的民主選舉制度，甚至是不民主的?；谶x舉民主的西方民主監(jiān)督，有兩個特點：一是監(jiān)督主要是在選舉階段發(fā)揮作用，具有時段上的局限性;二是從作用機制來看，屬于縱向問責機制，即選民用選票淘汰掉不好的候選人。

美國總統(tǒng)選舉一向被認為是西方民主及民主選舉制度的樣板。盡管美國實行的是“選舉人制度”“贏者通吃”“兩黨制”等一套特殊選舉規(guī)則，但依然可以認為,自20世紀60年代之后，美國的總統(tǒng)選舉實現(xiàn)了“一人一票制”；投票站設置的秘密寫票間是為了保證選民不受干擾，能夠基于個人意愿填寫選票，做到匿名、自主參與選舉；雖然有“選舉人制度”這一“中間”環(huán)節(jié)，但依然可以認為美國總統(tǒng)是由選民直接選舉產(chǎn)生的；總統(tǒng)候選人至少有兩位，意味著選舉具有競爭性。

基于這套民主的定義與實踐，似乎是十分完美的。然而，隨著時間的延長，西方民主及民主監(jiān)督實踐存在的問題也逐漸暴露了出來。美國著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨2011年5月在《名利場》雜志上發(fā)表過一篇文章，標題與林肯所講的全體人民的民有、民治、民享針鋒相對，認為美國只是1%富人的民主。[2]2011年9月17日，美國紐約爆發(fā)“占領華爾街”民主抗議活動，很快蔓延到美國很多大城市，以及英國、德國、日本、意大利等許多西方國家。這場民主抗議運動被統(tǒng)稱為“占領運動”。在“占領運動”期間，西方社會驚呼，民主失靈了。抗議民眾普遍認同斯蒂格利茨的觀點，認為自己屬于99%(We are the 99%)，沒有民主權利，呼吁“還權于民”(power to people)。1%人的民主其實就是西方民主實踐效果的一個真實寫照。

與西方民主和民主監(jiān)督實踐迥然不同，中國特色民主實踐具有多樣性和豐富性。這種豐富性至少體現(xiàn)在兩個方面：一是包括不同領域的民主，例如黨內(nèi)民主、人民民主(人大代議制民主、基層群眾自治民主)、協(xié)商民主等；二是民主制度涵蓋五大方面，即民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度。[3]其中，民主監(jiān)督被作為一類專門的、獨立的制度。中國民主實踐的一個標桿或樣板案例是村民自治與村級民主試驗，包括“四民主”“兩公開”。村級民主選舉制度與西式最優(yōu)選舉制度安排一致。村級民主監(jiān)督有一套制度保障，有專門監(jiān)督機構即村務監(jiān)督委員會，有具體的監(jiān)督制度，近幾年來一些地方還引入了技術監(jiān)督手段，顯著提升了監(jiān)督效率和效果。從實際效果來看，中國民主和民主監(jiān)督實踐要遠好于西方。當然，這并不是說，中國民主實踐已經(jīng)是最好的了。總體來看，中國民主和民主監(jiān)督實踐仍需不斷豐富，民主選舉制度和民主監(jiān)督制度仍待發(fā)展，民主程度和民主監(jiān)督效果仍待提升。

關于中國特色民主實踐，仍有必要商榷的是名稱或術語問題。最新名稱或術語強調“過程”，特點是“全”。相關學科已經(jīng)提出的主要過程模型主要是三個：一是決策過程模型，包括決策、執(zhí)行、評估、反饋(改進、建議、問責)等環(huán)節(jié)或要素；二是質量管理過程模型，即戴明環(huán)(PDCA循環(huán))，包括計劃、執(zhí)行、檢查、處理等四要素；三是選舉導向的過程模型，包括選舉、施政、下次或下屆選舉。無論是單一過程模型還是多個過程模型，都無法涵蓋全部的中國特色民主實踐內(nèi)容。有鑒于此，名稱還需斟酌，可考慮去掉“過程”限定，稱中國特色民主實踐為“全面民主”或“全民主”。

二、民主理論發(fā)展與權力監(jiān)督實踐展望

理論的重要功能是解釋、預測和指導實踐。因此，從理論視角思考分析中國和西方的民主實踐是十分必要和重要的。首先，在西方民主實踐的背后早已有成熟的理論，甚至可以說是先有理論后有實踐?，F(xiàn)代主流的西方民主理論將民主定義為選舉民主，制度則主要是民主選舉制度，最優(yōu)民主選舉制度則是前面提及的四個標準。將西方民主理論轉換為一個理論模型，如公式(1)所示。在該理論或模型中，民主選舉制度是自變量，民主程度是因變量。民主程度就是民主實踐的最終結果、效果或績效。

民主選舉制度=民主程度

(1)

西方民主理論至少有兩大邏輯錯誤。其一，簡單、直接地把“因”當作“果”。原因會對結果產(chǎn)生因果性影響，是結果的重要決定因素，但原因本身并不是結果。從原因到結果，往往要經(jīng)歷復雜的過程，除了特殊的機制，還有時間等因素。然而，西方民主理論就是這樣簡單劃等號?？疾旌芏嗟奈鞣矫裰骼碚撗芯浚跍y量民主程度時，往往就直接用民主選舉制度來替代民主程度，而不是去直接測量實際的民主程度。其二，“一因”等于“全果”。民主選舉制度即使再重要，也只是民主程度的一個原因，而不是全部。將這一個原因等價于全部結果，顯然犯了明顯的邏輯錯誤。甚至“一因”都殘缺不全。以美國為例，其所標榜的“民主選舉制度”主要只是制度設計部分，在民主選舉制度執(zhí)行中由于一些重大干擾因素比如利益集團、金錢政治等的介入，使得選舉制度執(zhí)行的結果嚴重偏離了制度設計的初衷。

既然理論和模型是錯誤的，對實踐的解釋或預測就不可能正確。不僅不正確，還出現(xiàn)顛倒黑白的結果?；谠摾碚摵湍Ｐ停绹裰鲗嵺`效果(即民主程度)自然就是很高的，屬于民主典范或燈塔。同樣基于該理論和模型，世界上的很多非西方國家，包括新加坡，民主程度就都很差。美西方也一直認為新加坡的選舉不是直接的，一些限制性措施還制約了選舉的競爭性程度，甚至認為新加坡就是李家威權體制，總之不屬于民主國家。事實上，新加坡民主程度要遠好于很多美西方國家?；趯嵺`標準，一個不能對民主實踐作出正確解釋和預測的理論，顯然是不正確的，不能成其為理論。有鑒于此，就有必要跳出西方民主理論窠臼，重新構建一個新的民主理論和模型。

我們基于中國特色的民主實踐及相關理論，嘗試建構一個新的民主理論和模型。該理論與西方民主理論有本質的不同，因此，可被稱為新民主理論。新民主理論的解釋框架如圖1所示。

圖1 新民主理論的解釋框架

在新民主理論框架中，民主程度依然是因變量。但是，民主程度的影響因素或自變量不再局限于民主選舉制度，而是包括民主價值、民主制度以及環(huán)境變量；民主制度又需要拆分為民主制度設計和民主制度執(zhí)行，其中，民主制度執(zhí)行是中介變量；環(huán)境變量主要考慮廉潔程度一個因素，是調節(jié)變量。上述因素共同決定民主程度。

先逐個定義與解釋新民主理論框架中的各個變量。(1)民主程度是指一個國家或地區(qū)實施民主的最終結果或效果，即最廣大的人民群眾在多大程度上行使了民主權利、參與了民主治理并實際享有了民主。民主程度究竟如何，最終應當由廣大人民群眾根據(jù)他們實際參與民主政治生活的切身感受或體會來評判，例如，是否真正擁有民主選舉、決策、管理、監(jiān)督等權利，在多大程度上行使了這些權利，行使的最終效果是怎樣的。也就是說，民主程度需要單獨、專門測量，而不能由某個或某些自變量所替代。(2)民主價值是指一個國家或地區(qū)的執(zhí)政集團或政治集團成員實際具有的民主價值情況。民主價值究竟如何，不應由執(zhí)政者自己來評價，而應由人民大眾基于實際觀察或切實感受來評判。(3)民主制度是指一個國家或地區(qū)為實現(xiàn)民主所制定實施的一套相關制度，具體又包括制度設計和制度執(zhí)行。民主制度設計是指一個國家或地區(qū)都有哪些具體的民主制度，每項制度的核心安排或規(guī)則是哪些，制度設計的科學性或合理性程度如何。民主制度執(zhí)行是指一個國家或地區(qū)民主制度的執(zhí)行情況，按照民主制度設計進行實施的具體程度，以及在民主制度執(zhí)行過程中效力如何?；谥袊娜^程人民民主實踐，民主制度包括一系列制度，而不限于民主選舉制度，主要有五大制度：民主選舉制度、民主協(xié)商制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度。(4)環(huán)境變量其實包括一組變量，如民主實踐所處的具體時代背景與發(fā)展任務、法治建設狀況、廉政建設狀況等。考慮到廉政建設狀況(廉潔程度或腐敗程度)對民主價值和民主制度具有直接的、重要的影響，進而影響到民主程度，因此，在環(huán)境變量中，可主要考慮腐敗或廉潔程度因素。

新民主理論解釋框架具有邏輯上的合理性。第一，民主程度不應由民主制度一個要素決定，民主價值應當是一個獨立于民主制度的重要要素。西方政客口頭上強調民主價值，甚至將“民主價值觀”或“共同價值觀”作為口頭禪，但他們其實嚴重缺乏民主價值。美國政客尤其典型，他們事實上是為少數(shù)人服務，骨子里持有的是利益集團價值。在馬克思主義民主思想和中國共產(chǎn)黨人的心目中，高度重視民主價值，堅持以人民為中心或人民至上。正反兩方面事實均說明，民主價值因素具有重要性，不能被忽視。民主價值和民主制度之間應當存在互動關系。第二，民主制度要素應當拆分為民主制度設計和民主制度執(zhí)行兩個變量。一般而言，制度設計要比制度執(zhí)行更重要。在機制設計理論看來，不僅在制度設計環(huán)節(jié)就應充分考慮制度執(zhí)行問題，甚至還應當設計出具備“激勵相容”和“信息效率”特征的制度(機制)，從而使得制度執(zhí)行變得簡便易行，甚至具有“自動執(zhí)行”功能。但是，從大量的制度實踐來看，制度執(zhí)行還不能被制度設計所包辦。不僅如此，在該理論框架中，民主制度執(zhí)行還應當作為一個中介變量，無論是民主價值還是民主制度設計，都應當通過民主制度執(zhí)行對民主程度產(chǎn)生影響。第三，民主價值和民主制度一定存在于特定的環(huán)境之中，因此，在新民主理論解釋框架中，還應當考慮環(huán)境變量。作為調節(jié)變量，環(huán)境變量會同時對民主價值、民主制度設計和民主制度執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響作用。需要特別解釋的是環(huán)境變量對民主制度設計的影響。美國就很典型，其嚴重的政治腐敗在歷史上就實質性地影響了民主選舉制度設計，從而有利于利益集團等因素對民主選舉的干預。

為了定量地詮釋新民主理論，可將上述新民主理論解釋框架轉化為新民主理論模型，如公式(2)所示。

民主價值*(民主選舉制度+民主協(xié)商制度+民主決策制度+民主管理制度+民主監(jiān)督制度)*民主制度執(zhí)行*廉潔程度=民主程度

(2)

民主價值、民主制度都十分重要，不妨假定二者的權重是相同的，取值范圍都設定為0～10分?？紤]到民主制度設計比民主制度執(zhí)行重要，不妨將二者的取值范圍分別設定為0～5分和0～2分。民主制度包括五大制度，五大制度在功能方面或許存在一定的重疊，另外各制度的權重或影響力大小也會有差異。不妨假定五大制度之間是獨立的，權重也是一致的，故其取值范圍都可選0～1分。清廉因素當然也有程度區(qū)別，取值范圍可設定為0～1分。這樣，民主程度的數(shù)值范圍就是0～100分。模型中的所有變量數(shù)值越大，表明建設或發(fā)展的程度就越好。

除了前述邏輯解釋，這里列舉兩個個案對新民主理論及模型的解釋力予以說明。首先看美國個案。西方國家普遍缺乏民主價值，美國尤甚，其數(shù)值很小，不妨取1.0；西方民主制度主要是民主選舉制度，考慮到國際社會普遍認為西方的民主選舉制度比較好，尤其以美國的民主選舉制度為標桿，不妨取美國民主制度設計數(shù)值為0.9；假定美國民主選舉制度執(zhí)行的情況還是算好的，其數(shù)值為1.8；美國政治腐敗嚴重，參考透明國際的國家清廉指數(shù)數(shù)值，美國的清廉程度數(shù)值取為0.7。這樣，美國民主程度的最終得分約為1.1分。在滿分100分中得分是1.1分，與斯蒂格利茨所講的“1%民主”相符。①其次看新加坡個案。假定新加坡的各變量取值分別是：9.5、4.5②、2.0、0.95，則新加坡民主程度得分是78.7分，是美國的70倍，比美國好很多。這說明，新民主理論和模型能同時較好地解釋美國和新加坡的民主實踐狀況，至少與結果和事實相符，而不像西方民主理論，得出完全有悖于實踐和事實的解釋結果。需要指出的是，上述邏輯解釋與案例證明都不是科學嚴謹?shù)淖C明。嚴格地說，上述新民主理論解釋框架還只是一個理論假說，還需要經(jīng)過嚴格的實證檢驗，只有通過了實證檢驗，才能成為科學的理論。

最后，簡要地說明與展望一下權力監(jiān)督實踐。權力監(jiān)督是一項復雜任務，需要多項監(jiān)督制度，民主監(jiān)督只是若干權力監(jiān)督制度中的一項，而不是全部。在全過程人民民主視域下，盡管民主監(jiān)督可以發(fā)揮更大的、更多的監(jiān)督作用，但終究不能包打天下。筆者曾在相關研究中討論了有效監(jiān)督權力的制度安排，提出過一個“二三四”監(jiān)督制度框架。[4]“二”是指兩種監(jiān)督制度類型，即縱向監(jiān)督、橫向監(jiān)督?！叭笔侵溉蟊O(jiān)督制度，即民主監(jiān)督、組織監(jiān)督、權力制約。民主監(jiān)督和組織監(jiān)督都屬于縱向監(jiān)督制度，權力制約則屬于橫向監(jiān)督制度?！八摹笔侵赣行ПO(jiān)督制度需要具備的四個條件，即信息、能力、資源、責任(或問責)。從我國最新的權力監(jiān)督實踐來看，組織監(jiān)督是長項，要能破解兩大權力監(jiān)督難題，即“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督，權力制約和民主監(jiān)督都還有待強化。群眾日常監(jiān)督的主要功能是為專責監(jiān)督機構提供信息以克服監(jiān)督信息的不對稱，其作用發(fā)揮還有較大提升空間，需要進一步強化專責監(jiān)督、完善信訪舉報制度。

【注釋】

① 斯蒂格利茨所說的1%民主是基于人數(shù)比例，本模型則是基于分值占比。

② 新加坡的民主制度設計還是不錯的，該分數(shù)是其制度設計的總體得分。

社會反腐三要素：信任、共識、參與

公 婷

(復旦大學全球公共政策研究院、國際關系與公共事務學院講座教授，香港城市大學公共政策學系客座教授)

一、引 言

腐敗，作為一個社會頑疾，威脅著各個國家和地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長。許多政府都為控制腐敗做出了努力。一般而言，政府會依靠強大的反腐敗機構，通過查處、監(jiān)督、問責等方式自上而下地治理腐敗。而實踐證明，僅僅依靠高壓政策，強力控制和嚴格查辦，未必能完全奏效。廉政治理作為一項社會工程，必須高度重視自上而下與自下而上的策略之結合。民眾的參與具有深遠的意義，不僅有利于控制腐敗，也有助于構建預防腐敗所必需的社會生態(tài)。更重要的是，社會高度參與下的廉政治理展示人民的意志、保障民主的權利，同時又是民主監(jiān)督的具體體現(xiàn)。

本文將體現(xiàn)民意并且由民眾直接參與的腐敗治理視為一項社會工程，亦可稱為“社會反腐”。其包括三個要素：一是“信任”，即民眾對政府反腐敗工作的充分了解和信任；二是“共識”，指的是社會對反腐敗的必要性達成共識，實現(xiàn)零容忍；三是“參與”，也即民眾積極參與廉政治理，付諸行動。這三個要素相輔相成，缺一不可?！靶湃巍焙汀肮沧R”是“參與”的基礎，而“參與”則是達到“信任”和“共識”的手段和路徑。

將腐敗治理作為一項社會工程，是因為它反映的是“以民為本”的理念，它必須了解民情、反映民意、凝聚民心?！吧鐣锤边h比“運動反腐”和“權力反腐” 復雜和困難得多，但它意義非凡，是保障民眾權益，普及社會廉潔觀，權為民所賦，權為民所用的充分體現(xiàn)。如果社會對反腐敗缺乏共識，民眾對廉政機構不予信任，不支持也不參與，那么，腐敗治理就成了一句空話。

要成功打造反腐敗的社會工程是極具挑戰(zhàn)性的，因為它必須在“信任”“共識”和“參與”三方面都獲得成效。這也是為什么世界上反腐敗成功的地區(qū)少之又少的原因之一。而我國的香港地區(qū)卻是這方面的典范。香港自廉政公署成立以來，四十多年如一日，將反腐倡廉作為一項巨大社會事業(yè)，傾聽市民的心聲，凝聚民眾的力量，鼓勵社會的參與。 它的實踐說明了社會反腐的必要性和可行性。

二、信 任

信任，對于建立一個和諧和清廉社會十分重要。信任包括人與人之間的互信，有助于在社會成員之間建立誠實、透明和平等的交往關系。同時，它也包括民眾對政府的信任，這種政治信任為政府行為的合法性提供支持，促進善治。一旦實現(xiàn)了善治，提供符合公共利益的政策，又會為社會帶來穩(wěn)定和公平，進一步提升民眾對政府的信任。相反，政治信任的缺失會造成民眾對政府機構的信任水平下降，最終帶來更嚴重的腐敗問題。

香港的實踐表明，民眾的信任對于治理腐敗至關重要。在20世紀中期的1950年代和1960年代，也即廉政公署成立之前，香港社會的貪污腐敗問題十分嚴重，滲透到社會各個角落，甚至成為一種常見的生活方式。例如，有些警員向出租車和小巴司機及商販等索賄；市民在和政府部門打交道時，常常要先行賄才能獲得服務；有些消防員先收受賄賂，才打開滅火器滅火；沒有通過考核的駕駛員可以私下購買駕駛執(zhí)照；在私營部門，提供非法傭金更是司空見慣。面對嚴重的腐敗問題，特別是在強大的社會壓力下， 當時的港英政府于1974年2月宣布成立廉政公署。

雖然廉政公署擁有強大的法律地位和實際的權力以及可觀的預算，但當時整個社會氛圍對它的工作開展并不十分有利。市民厭惡腐敗，并期待社會作出改變，但他們對廉政公署是否能夠成功持懷疑態(tài)度。當廉政公署首次提出要在各地區(qū)設立辦事處方便市民時，有些人認為這是將社區(qū)污名化，會讓人們感覺社區(qū)內(nèi)腐敗問題十分嚴重。因此，第一個社區(qū)辦事處是以其所在的大廈而不是地區(qū)命名的。[1]79-1081977年對貪腐警員進行部分特赦①之后，不少人對廉政公署的信心進一步下降，也使廉政公署未來的工作蒙上了陰影②。

然而，廉政公署肅貪的決心和承諾是不容動搖的。為了重新贏回民眾的信任，它開展了大量“勞動密集型”的工作。重點是通過海報、傳單、電視連續(xù)劇和廣播節(jié)目等途徑廣泛宣傳廉潔的重要性，并且與社會團體保持互動，廉政公署工作人員甚至深入社區(qū)，上門與居民傾談，解釋廉政公署的工作，以爭取市民的了解和信任。他們特別關注一些易受腐敗影響或者信息相對較少的群體，如小商販和漁民，與其促膝談心。他們也在學校和社區(qū)舉辦各種反腐敗宣講和展覽，強調反腐敗符合市民的真正利益?？傊蛏鐣尫帕嗣鞔_的信息，廉政公署是值得信任的，它定能將香港打造成一個“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的清廉社會。曾參與創(chuàng)建廉政公署并擔任首任社區(qū)關系處處長的余黎青萍女士接受筆者采訪時說，廉政公署向市民展示了明確的態(tài)度：“你若斗膽腐敗，我們會起訴你；你若試圖腐敗， 我們會阻止你；你若不想腐敗，那才是真正達到了個人道德高位?！雹?/p>

廉政公署是這么說，也是這么做的。 它之所以能夠取得民眾的信任，更重要的是它在反腐敗工作中取得了令人滿意的成效。廉政公署在年度問卷調查中設計了兩個重要問題：一是“廉政公署值得您的支持嗎？”二是“您認為廉政公署的反腐敗工作是有效的嗎？”歷年的調查結果都顯示，高達90%以上的的受訪者對于第一個問題給予了肯定的回答，同時有80%以上的受訪者認為廉政公署的工作非常有效或比較有效。當問卷調查進一步追問受訪者為什么支持廉政公署時，他們給出的主要原因是，廉政公署一直以來能夠有效預防腐敗，廉政公署能夠維持社會廉潔，廉政公署使公平正義得到了保障，廉政公署有很高的破案率，廉政公署對于腐敗形成了很強的威懾力， 等等。市民的回答說明廉政公署受到了社會的高度信任。

在香港，市民已將廉政公署視為維持這個城市生活方式和經(jīng)濟運行的重要保障。廉政公署的聲譽得益于它通過宣傳不斷喚起人們對過去腐敗盛行時的痛苦回憶，它堅持不懈地對腐敗進行調查和檢控，以及它廣泛聯(lián)合社會各類群體共創(chuàng)清廉與誠信。

三、共 識

大力肅貪和廣泛的宣傳活動樹立了廉政公署的信譽。然而，它是否能在廉政治理過程中凝聚社會的共識呢？這是廉政公署成立之后面臨的另一挑戰(zhàn)。

廉政公署成立后最初幾年的社會調查表明，市民對腐敗的看法不一，甚至有不少誤解。許多人并沒有意識到腐敗問題的嚴重性，對腐敗持容忍態(tài)度。例如，廉政公署在1977年做的一項問卷調查顯示，僅6%的受訪者認為腐敗是一個嚴重的社會問題，到了1978年，此比例進一步降低，只有2%。大多數(shù)受訪者認為腐敗同諸如犯罪、住房、交通、老齡化等社會問題相比，算不上什么大問題。尤其令人擔憂的是，一些受訪者認為，給低薪公務員一點小費是可以接受的。④對于堅決反對政府雇員收取任何形式小費的廉政公署而言，這顯然是一個需要注意的問題。

廉政公署的工作策略是“加強接觸、提升意識、鼓勵參與”，也被稱為“社區(qū)關系三部曲”。[1]87-89首先，廉政公署希望通過與市民密切接觸，了解他們對腐敗的態(tài)度；其次，在準確把握社會對腐敗認知的基礎上，致力于提升社區(qū)的廉潔價值觀；再次，也是最重要的，就是鼓勵社區(qū)團體和市民積極參與廉政建設。通過多次大規(guī)模的社會調查，廉政公署也清楚地意識到在社區(qū)工作中需要特別關注哪些群體，例如，年齡較大的、教育程度較低的以及一些新移民。并且看到了社會上哪些存在偏差的觀念需要糾正。廉政公署認為，需要在以下幾方面加強宣傳，構建共識：一是私營部門的腐敗與公共部門的腐敗同樣嚴重；二是給公務員小費，哪怕是低薪公務員，都是違法的； 三是行賄者與受賄者同樣犯罪；四是民眾對《防止賄賂條例》和廉政公署工作的認同。

為了凝聚反腐倡廉的共識， 廉政公署積極向民眾科普廉潔知識，廣泛聯(lián)系學校及各類社會團體，如宗教組織、志愿者協(xié)會等，與他們建立伙伴關系，邀請它們參與廉政建設，同時也加強與私營企業(yè)的接觸。特別值得一提的是，針對私營部門的廉潔問題，廉政公署于1995年在社區(qū)關系處下面設立了香港商業(yè)道德發(fā)展中心。該中心的工作受到了社會各界的關注。它致力于向工商團體推廣與商業(yè)道德操守相關的信息、課程、法律和典型案例，傳遞這樣的觀念：如果各項經(jīng)濟交易都遵守法律法規(guī)，各項投資和創(chuàng)業(yè)都處于公平公正的環(huán)境之中，那么每個人都會生活得更好。換言之，它努力使“廉潔的社會環(huán)境讓每個人的生活更美好”這一觀念成為社會的共識。

廉政公署的宣傳形式多樣，觸及面廣，既涵蓋了各類媒體，也考慮到了不同群體的特點。比如，廉政公署在YouTube視頻網(wǎng)站的卡通頻道、幼兒園孩子的作業(yè)本和青少年的網(wǎng)絡游戲中，設計了智多多(一只飛天兔子)的卡通形象，向青少年和兒童闡釋“公平”這個概念，并通過漫畫的形式來討論一些真實案件中的熱點問題。廉政公署的宣傳計劃包括在電視和電臺上發(fā)布宣傳短片以及每兩到三年更換一次的海報。精心設計的海報凸顯反腐的重點議題。廉政公署的各類宣傳活動每年可接觸到幾十萬人和上千家機構團體。僅在2017年，廉政公署就為69 000名中學和大學的學生開辦了講座，為26 000名公務員舉行了660場研討會，還為公共機構的9000名職員舉辦了200場研討會； 與此同時，廉政公署還與超過70家銀行和70個商會以及1600家之多的社區(qū)團體保持著聯(lián)系。⑤

在廉政公署的不斷努力下，香港社會對于廉政建設的重要性有高度的共識。民意調查顯示，當問及一個廉潔的社會對香港總體發(fā)展是否重要時，99%的受訪者給予了肯定的回答。[2]即便在當今腐敗問題已經(jīng)得到很好控制的情況下，市民們對此仍保持清醒的認識。

四、參 與

腐敗治理作為一項社會工程并不是主觀的、抽象的，而必須通過市民的具體行動體現(xiàn)。就社會反腐的三個要素而言，參與是信任和共識的反映，更是兩者的升華。腐敗治理的成敗取決于民眾的參與程度，這主要是基于三方面的原因：第一，許多腐敗案件的暴露是源于民眾的舉報，如果反腐敗機構不積極動員民眾舉報腐敗，那么它的信息源就會枯竭；第二，民眾的參與體現(xiàn)社會對腐敗的容忍度，如果人們將腐敗視為正?；驘o法改變的現(xiàn)實，腐敗就會有更多的發(fā)展空間；第三，只有獲得民眾的支持，才能使反腐敗政策得到廣泛的民意基礎和執(zhí)行效率。

廉政公署尤其重視提升民眾舉報腐敗的意愿，廉政公署以民眾舉報腐敗的意愿作為主要指標，用來測量民眾的信任與支持。在廉政公署成立初期，盡管腐敗問題十分嚴重，但市民的舉報意愿并不高。廉政公署于1977年所作的首份問卷調查顯示，如果被索賄，只有47%的受訪者會選擇投訴；大多數(shù)人說他們沒有時間，或者投訴程序太過繁瑣。同時，相對于公共部門的腐敗，受訪者更不愿意投訴私營部門的腐敗。甚至有受訪者認為，如果沒有受到傷害，就沒必要舉報腐敗。⑥

廉政公署為改變這些觀念作了種種努力，希望民眾在以下方面形成正確的認知：腐敗是一種社會弊病，其對于社會平等及經(jīng)濟發(fā)展都有重大影響；社會應對腐敗零容忍，無論腐敗出現(xiàn)在公共部門還是私營部門，無論腐敗嫌犯收受賄賂的高低，無論當事人是行賄還是受賄，都是不能接受的；每一位市民都有責任和義務舉報腐敗，從而將腐敗分子繩之以法。

廉政公署希望市民充分了解為什么要舉報腐敗及如何舉報。它希望市民在看到腐敗的社會危害后能夠勇敢地站出來予以抵制。例如，廉政公署工作人員訪問家庭主婦時會問她們是否忍心看到自己的子女在腐敗橫行的黑暗環(huán)境中長大，也讓出租車司機意識到警察索賄會使他們的收入嚴重受損。廉政公署認為，如果腐敗被視為一種孤立現(xiàn)象，認為其不會直接影響到個人利益，那么，反腐敗的重要性就會被低估。只有強調廉潔與市民自身利益之間的關系，才能使民眾對腐敗從被動接受轉為主動舉報。

廉政公署同時也采取多項措施鼓勵舉報。它開通了舉報腐敗的熱線電話，并予以廣泛的宣傳，它的社區(qū)辦事處接受市民上門舉報，承諾并踐行對舉報人及信息的嚴格保密和保護。根據(jù)廉政公署近年所作的調查，有76%的受訪者表示在過去的一年中曾耳濡目染過廉政公署的宣傳信息，當受訪者被問到哪些宣傳信息印象最為深刻時，排名最高的一是“不要行賄”，二是“舉報腐敗”。當問到是否愿意舉報腐敗時， 約有78%的受訪者表示愿意。⑦這一比例較之廉政公署成立初期的不到50%有很大的提升。

經(jīng)過多年的努力，廉政公署的“社區(qū)關系三部曲”取得了顯著成效：市民對腐敗的危害有了更清楚的認識，他們更多地了解了廉政公署的工作，也更加信任它、支持它，更愿意舉報涉嫌腐敗的案件，以實際行動參與廉政建設。

五、結 論

在香港，腐敗曾經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象。在廉政公署和全社會的不懈努力下，香港成功打造了腐敗治理的社會工程，有效地遏制了腐敗，市民的廉潔觀念得到極大的提升，“崇廉”“思廉”“守廉”成為廣為接受的價值觀?！吧鐣锤辈呗栽谶@個成功的故事中發(fā)揮了極其重要的作用。它使得廉潔意識深入人心，培育了社會對腐敗的零容忍，為政府和反腐敗機構的腐敗治理提供了強有力的支持。在這方面，香港的經(jīng)驗是有借鑒和啟發(fā)意義的。

香港的經(jīng)驗告訴我們， 腐敗治理是一項長期和艱巨的社會工程。 廉政公署四十多年來的不懈努力，無疑是成功的，它深為香港廣大市民所支持和信任。香港作為全球最清廉的地區(qū)之一，名揚中外。

[本文系香港政府研究資助局優(yōu)配研究金項目(11603219)研究成果]

【注釋】

① 1977年10月，發(fā)生了大批警員包圍廉政公署的事件。緣由是當時警隊貪腐問題嚴重，廉政公署大力追緝，引發(fā)警隊不滿。沖突發(fā)生后，時任總督的麥理浩爵士感到震驚，但別無選擇，只能對貪腐警員進行部分特赦，將廉政公署的調查僅限于1977年1月1日以后發(fā)生的腐敗罪行，但不包括已從警隊解雇的人。

② 資料來源：《廉政公署1979年問卷調查報告》。

③ 對余黎青萍女士的采訪。

④ 同上。

⑤ 資料來源：《廉政公署2019年度報告》。

⑥ 資料來源：《廉政公署1979年問卷調查報告》。

⑦ 資料來源：《廉政公署2018年問卷調查報告》。

公權力制約監(jiān)督的決策維度考察：一種基于全過程人民民主的新視角

唐亞林

(復旦大學國際關系與公共事務學院教授)

一、引 言

當今世界，關于公權力制約監(jiān)督的思考有兩種模式：一種是消極模式，即依據(jù)“人性惡”和“權力惡”雙重惡的理性人假設，建立民眾對政府天生不信任、公權力行使由不同部門和不同人分別執(zhí)掌的“分權制約式有限政府模式”，其主導模式主要表現(xiàn)為以美國英國為代表的現(xiàn)代西方資本主義國家政治制度體系，其主要構成包括三權分立制、多黨競爭制、公開選舉制和任期制等;另一種是積極模式，即依據(jù)“把權力關進制度的籠子”和“勇于自我革命”內(nèi)外部監(jiān)督和自律相結合的黨性人假設，[1]建立人民與執(zhí)政黨和政府間相互信任、公權力行使由執(zhí)政黨和國家共同執(zhí)掌的“合力監(jiān)督式有為政府模式”，其主導模式主要表現(xiàn)為以中國為代表的現(xiàn)代社會主義國家政治制度體系，其主要構成包括三治一體制①、協(xié)商民主制、選賢任能制、基層民主制等。

當今世界政治制度體系的這兩大類公權力制約監(jiān)督模式，在現(xiàn)實運行過程中呈現(xiàn)了兩種完全不同的走向。我們可以從以下兩大方面看出二者的性質差別以及由此奠定的績效區(qū)分：一是是否體現(xiàn)了將制度與人二者有機結合的特點；二是是否體現(xiàn)了通過廣大民眾對日常事務決策的全過程參與，將民主的性質和質量、民主的形式和內(nèi)容、民主的過程和結果等有機結合，并有機統(tǒng)一于一國現(xiàn)代民主實踐過程的特點。當然，即使這兩大類公權力制約監(jiān)督模式呈現(xiàn)了如此巨大的差別，它們在公權力制約監(jiān)督的績效方面均各有千秋，也各有利弊，二者在長期的相互競爭中的優(yōu)劣也因是否符合各國自身的發(fā)展情形而受到廣泛關注和比較探討。此外，對于“分權制約式有限政府模式”的公權力制約監(jiān)督消極模式，無以解決資本對公權力深度綁架的影響，尤其是由議會、政府與利益集團相互勾連并主導公共政策與公共利益分配的政治過程[2]以及“深層國家(Deep State)”或“影子政府(Shadow Government)”的消極后果，由于不在本論題的討論之列，故不做進一步分析。本文主要是從中西關于公權力制約監(jiān)督模式的來龍去脈視角，講清楚究竟哪種模式更能體現(xiàn)讓廣大民眾廣泛真實有效地參與公權力制約監(jiān)督全過程的實質。

二、見制度不見人：西式公權力制約監(jiān)督消極模式之闕失

現(xiàn)代西式公權力制約監(jiān)督模式的生成過程，起源于對君主專制制度下君主壟斷決策和發(fā)起行動的“完整權力”(integral power)的后果的恐懼和擔憂，即公權力完整地掌握在難以受到制約監(jiān)督的君主手中，容易引發(fā)腐敗，并造成對公民自由權利的侵害。為此，現(xiàn)代西方思想家和政治家就想到了通過分散權力(intercursive power)的方式，即通過將公權力在參與者之間實行權力劃分和平衡的方式，以及通過討價還價和聯(lián)合決策的程序來解決雙方目標與利益之爭，最終達到限制約束公權力之目的。而最初設計用于限制約束完整權力的措施，則主要包括三權分立制、立法和司法審查制、任期制、公民自由權制、上訴和請愿制。[3]這種關于公權力制約監(jiān)督的思路、理論與實踐模式，最早成型于以英國為首的現(xiàn)代資本主義國家。

然而，這種將公權力一分為三，讓不同的部門和人員分掌立法權、行政權和司法權的舉措，雖然改變了一人獨掌公權力而缺乏監(jiān)督所帶來的諸如腐敗等嚴重負面后果之格局，卻帶來了當初制度設計者所無法預料到的三大日漸固化后果，即筆者曾經(jīng)總結過的“制度無以統(tǒng)合不確定性問題”(后來完善為“原初制度設計無以統(tǒng)合后續(xù)不斷增強的復雜性與不確定性問題”)[4]。

1.私域失去道德性主張，成為綁架公域的溫床

本來孕生現(xiàn)代西式政治制度體系的公域與私域二元劃分思想，隨著私域的核心主體——現(xiàn)代企業(yè)及其聯(lián)盟勢力的膨脹與資本力量的異化，催生了私域可以任意監(jiān)督干涉綁架公域，而公域卻無法對日漸膨脹和異化的私域范圍以及它的核心主體如現(xiàn)代企業(yè)及其聯(lián)盟進行有效監(jiān)管，而這一點恰恰是建立在以保護私人財產(chǎn)權之名的基礎之上的。

公民在公共空間里圍繞公權力而展開的活動，通常被稱為公共生活，其所涉及的領域構成公共領域或政治領域，它與由家庭生活以及憑借個人意愿進行信仰與興趣選擇的個人良知所構成的私人領域相對。[5]西式公權力制約監(jiān)督消極模式的公域與私域二分思想基礎，濫觴于古希臘城邦生活，孕生于西方中世紀市民社會的興起，成熟于民族國家的建構歷史進程，可日漸受制于以保護私人財產(chǎn)權為取向的現(xiàn)代企業(yè)主體及其聯(lián)盟的涌現(xiàn)，并在現(xiàn)實生活中發(fā)生高度異化。也就是說，西方政界和學界將作為市場主體的現(xiàn)代企業(yè)及其各類聯(lián)盟形態(tài)嚴格劃定和歸屬到私域范圍，并讓它們可以通過“鐵三角”“軍工復合體”“企業(yè)共同體”等方式對公域進行影響、游說、干預，甚至可以通過隱蔽的或合法的方式與公權力機構及其人員“暗通款曲”“公然交換”，形成以資本聯(lián)合與壟斷為核心特征的企業(yè)聯(lián)合體等的統(tǒng)治權，進而導致私人財產(chǎn)權以體系化的方式與私域主體、公域主體相互作用，并侵入到公共生活，是現(xiàn)代西方政治制度體系的現(xiàn)代變異與根本變質。比如，“企業(yè)共同體將經(jīng)濟權力轉化成政策影響和政治通道的能力，連同它與中產(chǎn)階級社團和宗教保守派結盟的能力一道，使得它成為聯(lián)邦政府中最有影響的力量”?！敖?jīng)濟權力、政策專家和持續(xù)的政治勝利之間的結合，使得公司的所有者和主管們成為支配階級(dominant class)，他們不僅掌握著絕對的權力，而且擁有權力形塑其他群體和階級必須活動于其中的經(jīng)濟和政治框架?！盵6]反過來，公域或公權力卻不能對私域和私域的核心主體現(xiàn)代企業(yè)及其聯(lián)盟進行有效制約與監(jiān)督，否則就會犯了所謂“風能進、雨能進、國王不能進”的“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”之“天條”。

2.反政府反權威反智識的政治文化，加劇了政治極化現(xiàn)象和社會不平等狀況

民眾天生不信任政府，精英將民眾視為群氓，反政府反權威反智識的政治文化讓社會分裂為少數(shù)的統(tǒng)治者與大多數(shù)的被統(tǒng)治者兩大階級，政治極化現(xiàn)象日漸突出，社會不平等狀況日趨加劇。如前所述，在西式公權力制約監(jiān)督消極模式下，人性是惡的，公權力是惡的，政府是壞的，大眾對政府天然持有不信任態(tài)度，只能建立“有限政府模式”，由此導致反政府反權威的政治文化根植于西式社會的土壤而難以消除；與此相對應的是，少部分具備知識、財產(chǎn)和閑暇時間乃至自認為更具社會公德心的紳士精英，由于比普羅大眾更具知識優(yōu)勢、財產(chǎn)優(yōu)勢與時間優(yōu)勢等，因此更容易獲得權力，并壟斷對信息、知識、事務和國家治理的解釋權，進而獲得了精英對大眾的統(tǒng)治權?！凹澥亢推胀ㄈ擞兄煌木袷澜?、不同的情感性格、不同的氣質。普羅大眾‘生來就只是吃喝拉撒、生老病死，最終被遺忘’。”[7]

這種把社會民眾劃分為杰出者和平凡者、紳士和普通人、雍容風雅者與粗鄙無知者等兩大群體的認知結構及其后果，必然導致精英對民眾的普遍不信任，甚至將其當做群氓，由此產(chǎn)生國家始終由少數(shù)的精英群體對大多數(shù)民眾進行統(tǒng)治的統(tǒng)治意識和治理結構，自然難以生發(fā)出“人民是國家的主人”“人民是歷史的創(chuàng)造者”等主體性意識與人民性原理，這從根本上與西式資本主義政治制度體系所宣稱的“人民主權”“生而平等”等價值追求相悖，最終導致“一條鴻溝始終橫亙在美國政治理想與制度、實踐之間”[8]的格局，成為現(xiàn)代西方政治制度體系天然難以逾越的反智屏障。

3.西式現(xiàn)代政治制度體系中無以內(nèi)生出具有使命性、責任性和引領性的政治領導力量

西式現(xiàn)代政治制度體系的原初設計原則與制度框架日漸固化，且其既有政治制度體系架構內(nèi)相互牽制的多元主體結構與通過易變且可操縱的民意選擇而登臺的政黨或政府，無以內(nèi)生出可以超越黨派利益、資本利益、集團利益和區(qū)域利益等利益束縛，且具有使命性、責任性和引領性的政治領導力量、政治領導群體與政治領導人物，進而導致沒有一個上臺執(zhí)政的政黨和政府能夠對民眾和國家真正負責，這種現(xiàn)象成為現(xiàn)代西方政治制度體系的普遍事實，這充分說明了現(xiàn)代西方政治制度體系陷入了自我更新動力嚴重不足、日益陷入內(nèi)卷的困境。

我們知道，現(xiàn)代西方政治制度體系是適應農(nóng)業(yè)社會簡單化的生產(chǎn)方式與生活方式的需要而生長出來的，它是建立在信息流動不充分、精英群體可以通過審慎辨明方式討論公共生活的重大問題、整個社會分化為少數(shù)的統(tǒng)治者(精英)與大多數(shù)的被統(tǒng)治者(大眾)的社會結構等基礎之上的，而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，社會結構趨于復雜化，流動性增強，尤其資本利益與黨派利益的結盟，導致既有政治制度體系一方面越來越難以統(tǒng)合日益增強的不確定性、復雜性、流動性與應急性問題；另一方面導致由競爭性黨派政治架構所主導的國家權力結構日漸失去自主性、公正性和人民性，甚至讓黨派利益凌駕于國家利益和人民利益之上成為國家政治的常態(tài)，其結果是必然加劇“政治理想、政治制度、政治實踐與政治績效”四者間的日漸背離與相互沖突之狀況。

現(xiàn)代西方政治制度體系的三大日漸固化后果，集中到一點，就是“見機構不見人、見制衡不見協(xié)調、見掣肘不見合力”的“制度與人分離格局”，而過于強調約束人性、制約公權力、保護私域、講究程序、只認理性、不講情感的制度至上主義，催生了有限政府、消極國家和僵化社會的各自運轉與錯上加錯的局面，進而讓整個國家和社會無以建構起積極主動、生機活力的自主性、能動性與情感性動力體系。

三、日常事務決策的人民全過程參與：“合力監(jiān)督式有為政府模式”的成長

中國共產(chǎn)黨構建的人民政府，其核心原理有四：一是人民當家作主，二是人民起來監(jiān)督政府，三是人人起來負責，四是人民全過程參與國家和社會事務的管理。圍繞著中國共產(chǎn)黨領導的人民政府之四大原理，中國共產(chǎn)黨領導中國人民構建了體系化、機制化與績效化的當代中國政治制度體系，并在實踐中不斷調整、充實和完善，以最大程度地發(fā)揮各方主體與全體中國人民的主動性、積極性、創(chuàng)造性、合作性和團結性的合力作用，進而形成干事創(chuàng)業(yè)、發(fā)展創(chuàng)造的團結文化。其中，最為核心的政治制度是人民代表大會制度，不僅可以讓人民當家作主，讓人民起來監(jiān)督政府，而且可以讓人人起來負責，并讓人民自己通過基層民主制度與基層協(xié)商制度等方式，全過程參與國家和社會事務的管理，進而實現(xiàn)千百年來“人民是國家的主人”“人民是歷史的創(chuàng)造者”的人類政治平等之夢想。

一般來說，一種理想類型的現(xiàn)代政治制度體系設計，需要解決的核心問題或者說所要達到的主要目標，可以歸納為“四公”目標體系，即“公共權力的有效制約與積極行使、公民權利的有效維護與責任擔當、公共利益的有效分配與社會生產(chǎn)、公共精神的有效提升與共同進步”[9]。以此標準來衡量和比較現(xiàn)代西中政治制度體系，我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代西方政治制度體系只是實現(xiàn)了前兩個“公”目標體系的一半，即“公共權力的有效制約”和“公民權利的有效維護”，而前兩個“公”目標體系的后一半，即“公共權力的積極行使”與“公民權利的責任擔當”之目標，則受制于現(xiàn)代西方“有限政府模式”以及立基個人主義的自由主義思潮而無以實現(xiàn)。至于后兩個“公”目標體系，即“公共利益的有效分配與社會生產(chǎn)”與“公共精神的有效提升與共同進步”，現(xiàn)代西方政治制度體系則將其交付給市場機制與社會機制去發(fā)揮作用，也就是將其視為私域范圍的事情，不需要公域去煩心費心關心，其結果是讓現(xiàn)代西方資本主義國家陷入到了赤裸裸的社會達爾文主義而不可自拔，讓社會不平等因素成為孕生政治極化、種族沖突、社會對立等政治亂象的根源。

從理論上去衡量當代中國政治制度體系是否達成“四公”目標體系，應該說是達成了，因為它是屬于一個邏輯自洽的理想化政治制度體系設計；從實踐上去衡量的話，我們要承認，在“四公”目標體系的不同目標維度上，尚存在發(fā)展不均衡不充分的狀況，在“公共權力的有效制約”“公民權利的有效維護”“公共福利的有效分配”等方面，我們一度做得不夠好，或者說還有很大的努力空間。造成這種政治理想與政治實踐之間存在較大反差的原因，固然與社會生產(chǎn)力發(fā)展階段、與大國發(fā)展有很大關系，更主要的原因在于從理論上雖建構了邏輯自洽的政治制度體系，但對于如何將制度優(yōu)勢轉化為治理效能這一重大現(xiàn)實問題，也就是在通過體制機制的創(chuàng)新，將制度的執(zhí)行力落到實處，尤其是在加強廣大人民對基層日常事務決策的全過程參與，形成合力監(jiān)督式有為政府模式等方面，我們做得還不夠到位，需要不斷改進和完善。

說到底，治國理政事務不僅在于構建體系化的制度體系，而且在于通過有效的連接與落地機制建設，讓廣大人民自覺主動、全鏈條全過程的參與、協(xié)商、監(jiān)督與評估成為制度體系的運作常態(tài)，惟如此，才能凸顯“人民是國家的主人”這一政治制度體系的真諦。在當代中國，將既有政治制度體系的優(yōu)勢轉化為治理效能的中介平臺，就是各級各地各單位各部門實行的“三重一大”決策制度，即重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作(簡稱“三重一大”)事項，需要通過民主集中制的方式，在尊重人民意志、體現(xiàn)人民利益、傾聽人民意見的基礎上，由各級各地各單位各部門的領導班子集體作出決定。

如果將“三重一大”決策事項的內(nèi)容進行合并和抽象的話，可以得出各級各地各單位各部門公權力日常運作的三大表現(xiàn)形態(tài)，即“治事權、用人權與財政權”[10]，由此形成當代中國公權力日常運作的“新三權劃分模式”。從公權力制約監(jiān)督的決策維度看，如何決策“事”(治事權)、選拔任用什么樣的“人”(用人權)、怎樣花好“錢”(財政權)，屬于廣大人民群眾非常關注和關心的議題，也是全過程人民民主所指向的治國理政事務。因此，通過傾聽人民的呼聲，從最基本、最基層、最關鍵、最關聯(lián)、最關心的“事”“人”“錢”三大日常決策事務出發(fā)，建構人民的表達權、知情權、參與權、監(jiān)督權、評價權等系統(tǒng)化鏈條化過程化的運作機制體系，是將全過程人民民主落到實處的具體表現(xiàn)，也是“合力監(jiān)督式有為政府模式”生成的關鍵。

從公權力制約監(jiān)督的決策維度出發(fā)，我們一方面可以通過“治事權”“用人權”“財政權”的全過程參與、協(xié)商、監(jiān)督與評估，打開全過程人民民主的發(fā)展空間；另一方面可以通過政治領域、經(jīng)濟領域和社會領域等事務的人民全過程參與，既開創(chuàng)中國式公權力制約監(jiān)督之道，又拓展中國式民主的發(fā)展形態(tài)，開創(chuàng)超越現(xiàn)代西方精英民主形態(tài)，構建一個真正屬于中國人民自己的新型大眾民主形態(tài)，從而為人類社會民主新形態(tài)的最終構建奠定理論與實踐基礎。

【注釋】

① “三治一體制”，是指堅持中國共產(chǎn)黨的領導(黨治)、人民當家作主(民治)、依法治國(法治)“三治”的有機統(tǒng)一，三者有機統(tǒng)一于中國社會主義民主政治偉大實踐。將原來的“三治合一制”概念修改為更貼切的“三治一體制”概念，是受劉仁義先生的啟發(fā)，特此鳴謝！

監(jiān)察監(jiān)督的全過程人民民主建構研究

莊德水

(北京大學國家治理研究院副研究員)

國家監(jiān)察體制改革是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。黨的十八大以來，我國形成人大與“一府一委兩院”的新型國家權力結構，國家監(jiān)察體制改革取得重大發(fā)展，進入集中統(tǒng)一、權威高效的反腐新階段?，F(xiàn)有國家監(jiān)察理論研究，比較關注宏觀層面上的國家監(jiān)察體制改革路徑、法律設計、運行方式等內(nèi)容，中觀層面上的監(jiān)察程序、權力結構、職責配置等內(nèi)容以及微觀層面上的法法銜接、權利保護、人員管理等內(nèi)容，而對于具體監(jiān)察職責、監(jiān)督運行等內(nèi)容研究不足。強化權力監(jiān)督是國家監(jiān)察制度設計的邏輯歸依，監(jiān)察委員會是遵循全過程人民民主要求而設立的專責監(jiān)督機關，監(jiān)察權是一種新的國家權力，內(nèi)含監(jiān)察監(jiān)督權、監(jiān)察調查權和監(jiān)察處置權。本文嘗試在全過程人民民主視角下研究監(jiān)察監(jiān)督權的運行現(xiàn)狀和發(fā)展對策。

一、監(jiān)察監(jiān)督的運行特征

監(jiān)察監(jiān)督具有政治性，其基礎在于堅持黨的領導。強調堅持黨的領導，等于抓住監(jiān)察監(jiān)督工作的本質和核心，推動監(jiān)察監(jiān)督在復雜的形勢中迅速聚焦工作重點、精準發(fā)現(xiàn)問題。堅持黨的領導既能夠解決監(jiān)察監(jiān)督運行過程中遇到的體制性障礙和機制性梗阻，保證監(jiān)察監(jiān)督的有效性，又能夠推動監(jiān)察監(jiān)督圍繞黨和國家重大戰(zhàn)略決策開展工作，把監(jiān)督力量延伸到政策執(zhí)行全過程，保證監(jiān)察監(jiān)督的長效性。可以說，堅持黨的領導是監(jiān)察監(jiān)督的政治基礎，也是監(jiān)察監(jiān)督的價值方向。監(jiān)察機關的定位是政治機關，這決定了監(jiān)察監(jiān)督是一項政治工作，具有鮮明的政治性質，也決定了監(jiān)察監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，要運用政治思維和方法開展工作。監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導的重要舉措，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。在政治權力方面，監(jiān)察監(jiān)督通過對監(jiān)察對象的權力監(jiān)督，達到監(jiān)察對象的自我管理，保證監(jiān)察對象的廉潔自律、權力正義和社會公正。在政治關系方面，監(jiān)察監(jiān)督保證公權力的廉潔運行，建構合理的權力結構，協(xié)調黨和國家內(nèi)部的政治秩序，推進公權力運行法治化，消除權力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間。

監(jiān)察監(jiān)督具有人民性，其核心源于人民主權?！叭嗣裥允潜O(jiān)察制度的本質，也是監(jiān)察工作的價值追求?！盵1]人民是憲法和法律所確認和保障的民主和政治權利的主體，依照法律規(guī)定管理國家事務和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。在這個意義上，監(jiān)察監(jiān)督權代表了人民意志，監(jiān)察監(jiān)督是人民權力和人民監(jiān)督的具體化，是人民參與監(jiān)督的專門形式，雖然人民不直接行使監(jiān)察監(jiān)督權，但通過人民代表大會可以掌控監(jiān)察監(jiān)督權。《監(jiān)察法》規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會對人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。”在這里，監(jiān)察監(jiān)督權受到一般意義上人大監(jiān)督的制約，要受到人民的間接監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督的要義在于保證人民權力服務于人民、防止人民權力被濫用。以人民為中心的發(fā)展思想是監(jiān)察監(jiān)督的衡量標準，人民群眾反對什么、痛恨什么，監(jiān)察監(jiān)督就要堅決防范和糾正什么，圍繞人民群眾關注的難點、痛點、堵點問題開展工作，讓人民群眾感受到國家監(jiān)察力量。以人民為中心的發(fā)展思想，要求把保障人民利益貫穿在監(jiān)察監(jiān)督全過程。人民性保證了監(jiān)察監(jiān)督的生命力，促使監(jiān)察監(jiān)督從法律層面落實到人民利益，把人民當家作主具體體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活，體現(xiàn)到人民對自身利益的實現(xiàn)和發(fā)展上來。

監(jiān)察監(jiān)督具有全過程性，其優(yōu)勢在于人民民主。國務院新聞辦公室《中國的民主》白皮書指出：“在中國，解決權力濫用、以權謀私的問題，不能靠所謂的政黨輪替和三權分立，要靠科學有效的民主監(jiān)督。中國結合本國實際，探索構建起一套有機貫通、相互協(xié)調的監(jiān)督體系，形成了配置科學、權責協(xié)同、運行高效的監(jiān)督網(wǎng)，對權力的監(jiān)督逐步延伸到每個領域、每個角落?！盵2]監(jiān)察監(jiān)督是重要的監(jiān)督形式之一。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進，監(jiān)察監(jiān)督觸角在縱向上已延伸到基層，在橫向上已覆蓋到所有公共領域，在過程上已貫穿于公權力行使的各個環(huán)節(jié)，成為全過程人民民主的重要內(nèi)容。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，人民民主運行的每一個環(huán)節(jié)都離不開監(jiān)察監(jiān)督的保障，監(jiān)察監(jiān)督日益融入人民民主的運行鏈條，對違反人民民主要求、損害人民民主權利、破壞人民民主原則的行為及時糾正。全過程人民民主要求堅持以人民為中心，探索堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的民主新路。國家監(jiān)察體制具有鮮明的時代特色和中國特色，體現(xiàn)了中國獨特的文化基因、治理傳統(tǒng)和實踐基礎，與此相適應，監(jiān)察監(jiān)督具有全過程性價值，事實上“嵌入”全過程人民民主內(nèi)部，其本身既是人民民主的重要體現(xiàn)，也是人民民主的保障力量。全過程人民民主是監(jiān)察監(jiān)督的實踐要求，要求監(jiān)察監(jiān)督以實現(xiàn)人民民主為重要目標，監(jiān)察監(jiān)督豐富了全過程人民民主的內(nèi)涵，讓人民民主具有鮮活的實踐形式，借助監(jiān)察監(jiān)督形式落地，把人民當家作主具體體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活的方方面面，體現(xiàn)到人民對自身利益的實現(xiàn)和發(fā)展上來。全過程人民民主賦予監(jiān)察監(jiān)督新的要求，應當把監(jiān)察監(jiān)督納入全過程人民民主的政治實踐。監(jiān)察監(jiān)督不能僅僅滿足于實現(xiàn)黨風廉政建設和反腐敗工作，要拓展監(jiān)督范圍和提升監(jiān)督質效，推動國家治理現(xiàn)代化和人民民主制度化。

二、監(jiān)察監(jiān)督的運行困境

國家監(jiān)察體制改革不斷深入推進，監(jiān)察監(jiān)督所具有的全覆蓋、全方位、全過程優(yōu)勢得到釋放，其地位和作用更加凸顯。但從當前立法立規(guī)狀況和實踐情況來看，監(jiān)察監(jiān)督仍存在制度和技術雙重困境。

監(jiān)察監(jiān)督存在制度困境，與其政治要求不相匹配。在理論上，一方面，監(jiān)督是紀檢監(jiān)察機關的首要職責，這是由監(jiān)察機關的法治屬性所決定的，具體化為政治監(jiān)督和日常監(jiān)督；但另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對監(jiān)察監(jiān)督的規(guī)定仍比較原則。《監(jiān)察法》第十一條第一款對監(jiān)察監(jiān)督作出原則性規(guī)定，要求“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”。除此之外，《監(jiān)察法》其他條款并沒有對監(jiān)察監(jiān)督作出更為詳細規(guī)定?！侗O(jiān)察法實施條例》專設一節(jié)對《監(jiān)察法》第十一條第一項規(guī)定內(nèi)容予以細化：“堅持執(zhí)紀執(zhí)法貫通的理念，針對監(jiān)察監(jiān)督的特點，把紀檢監(jiān)察機關開展政治監(jiān)督的目標任務、豐富內(nèi)涵和著力點轉化為監(jiān)察法規(guī)規(guī)定，同時體現(xiàn)把監(jiān)督寓于日常工作之中、融入權力運行全過程的要求?！盵3]但從整體內(nèi)容體系來看，相對于黨內(nèi)監(jiān)督以及監(jiān)察調查和政務處分等法律制度規(guī)定，現(xiàn)在缺少專門的監(jiān)察監(jiān)督方面的法律法規(guī)。

基于紀檢監(jiān)察機關的合署辦公體制，黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系處于主導性作用，監(jiān)察監(jiān)督往往要借助黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮作用，但監(jiān)察監(jiān)督具有獨立性，有其特定的職責和功能。監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督任務、監(jiān)督程序等方面不同于黨內(nèi)監(jiān)督，比如監(jiān)察監(jiān)督重在對公權力行使過程進行監(jiān)督，而黨內(nèi)監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統(tǒng)一；監(jiān)察監(jiān)督的對象是行使公權力的公職人員，而黨內(nèi)監(jiān)督對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部，監(jiān)察監(jiān)督對象范圍要大于黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督對象顯得更為復雜。這些不同決定了監(jiān)察監(jiān)督需要采取與黨內(nèi)監(jiān)督不同的思路和方法。只有如此，紀檢監(jiān)察機關的權力監(jiān)督才能更好地以統(tǒng)一整體效能形式顯現(xiàn)出來。

監(jiān)察監(jiān)督存在技術困境，與其工作要求不相匹配。從《監(jiān)察法》第十一條第一款規(guī)定可以看出，監(jiān)察監(jiān)督的職能可以分成三部分：一是廉政教育，這是一種預防性監(jiān)督；二是對依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)等情況進行監(jiān)督，涉及權力的合法性、合規(guī)性、廉潔性，這是一種過程性監(jiān)督；三是對道德操守情況進行監(jiān)督，這是一種評價性監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督重在事前和過程監(jiān)督，事后的糾正由調查、處置職責來實現(xiàn)。這樣做，一方面有利于監(jiān)察監(jiān)督職責的發(fā)揮，另一方面有利于監(jiān)察職責與調查、處置職責之間形成一個有機的監(jiān)察鏈條。監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察調查、監(jiān)察處置的前提，重在發(fā)現(xiàn)問題線索，但從總體規(guī)定來看，對監(jiān)察監(jiān)督權如何行使，監(jiān)察監(jiān)督如何運作仍不明確。目前《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》的主體內(nèi)容是監(jiān)察調查，比如調查措施使用和程序。但在實踐過程中，不得不承認，監(jiān)察委員會的職責更多地表現(xiàn)其后果為調查、處置，人們對監(jiān)察委員會的印象和認知偏重于執(zhí)法辦案，而對監(jiān)督職責的認知不足，監(jiān)督職責處于相對“失語”的尷尬狀態(tài)。出現(xiàn)這一狀況，其要害在于監(jiān)察監(jiān)督未能突出其核心功能，無法在工作成效方面給社會公眾形成深刻印象。從監(jiān)督的本義來說，監(jiān)督是一種全過程的管理控制活動，權力行使過程都不能脫離監(jiān)督，監(jiān)督對權力行使形成規(guī)范性壓力。監(jiān)察監(jiān)督對權力的管理控制具有一定的強制性，但總體威懾力弱于監(jiān)察調查和監(jiān)察處置。這在一定程度上影響了監(jiān)察監(jiān)督的整體效能。

根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定，監(jiān)察監(jiān)督的教育范圍包括思想教育、為人民服務教育、憲法法律法規(guī)教育、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育以及警示教育。這些對教育的規(guī)定顯得過于籠統(tǒng)，沒有對廉政教育內(nèi)涵進行有效界定，也沒有突破現(xiàn)有相關公職人員教育體系。監(jiān)察監(jiān)督的工作方式包括收集群眾反映、座談走訪、查閱資料、召集或者列席會議、聽取工作匯報和述責述廉、開展監(jiān)督檢查以及談心談話、以案整改、監(jiān)察建議等方式。在實踐中，從監(jiān)察監(jiān)督的定位來說，哪些屬于監(jiān)察監(jiān)督的核心方式和特有方式并不明確，未能體現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督的特色和威力。監(jiān)察監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式，有其特定的職責，但從目前立法狀況來看，這方面的特點并不突出。這些規(guī)定不僅沒有提升監(jiān)察監(jiān)督的地位，反而使監(jiān)察監(jiān)督陷入日常事務。監(jiān)察監(jiān)督與監(jiān)察調查的界定不甚清晰，紀檢監(jiān)察機關內(nèi)設監(jiān)督檢查室與審查調查室，監(jiān)督檢查室整合了黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的兩項職責，但監(jiān)督檢查室與審查調查室的職責分工存在一定重合性。

三、監(jiān)察監(jiān)督的民主建構

在歷史上，監(jiān)督制度隨著民主政治的發(fā)展而發(fā)展，不同的民主類型決定了權力監(jiān)督的模式和運行效能，中國民主制度的優(yōu)勢賦予了權力監(jiān)督立體化和系統(tǒng)化。國家監(jiān)察制度是人民民主發(fā)展的產(chǎn)物。監(jiān)察監(jiān)督理論、實踐、制度只有主動適應全過程人民民主要求，把握全過程人民民主發(fā)展趨勢，采取新的工作思路和方法，才有可能取得新的突破和創(chuàng)新。

首先，要豐富監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)容，實現(xiàn)監(jiān)督“人”與監(jiān)督“事”的統(tǒng)一。從監(jiān)察監(jiān)督的設計來看，監(jiān)察監(jiān)督是一種“盯人式監(jiān)督”。但在具體工作中，“人”與“事”其實是分不開的，雖然《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象是“公職人員”，但不能據(jù)此就簡單地認為監(jiān)察監(jiān)督只“盯人”不“盯事”，這些公職人員正是由于“行使公權力”才被列入監(jiān)察對象，“人”因素的背后是眾多“事”的過程。例如，對公職人員實行監(jiān)察問責，會綜合考慮具體“事”的情形和細化人員責任。因此，監(jiān)察監(jiān)督是對“人”的監(jiān)督與對“事”的監(jiān)督的統(tǒng)一。現(xiàn)在的關鍵是如何科學配置監(jiān)察監(jiān)督權，讓監(jiān)察監(jiān)督真正發(fā)揮其職責。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機關通過實行“轉職能、轉方式、轉作風”(“三轉”)來調整職責，“‘三轉’的實質是要求紀檢監(jiān)察機關找準職責定位，明確主責主業(yè)”[4]35?！斑^去我們的工作發(fā)散有余、聚焦不足，外延不斷擴張，管了大量不該管的事，而真正的本質和要害又沒有守住?！盵4]35紀檢監(jiān)察機關的“三轉”主要發(fā)生在國家監(jiān)察體制改革之前，國家監(jiān)察體制改革之后，中央對“三轉”提出了“更高水平、更深層次”[5]的要求。紀檢監(jiān)察機關的“三轉”所退出的領域有很大一部分屬于原來的行政監(jiān)察，在這種情況下，重組的監(jiān)察監(jiān)督如何明確其工作領域就成為了一個現(xiàn)實問題。全過程人民民主要求實行全覆蓋式監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督應對公職人員實現(xiàn)全覆蓋、對權力行使過程實現(xiàn)全覆蓋。監(jiān)察監(jiān)督應堅持從政治上大局上考慮問題，聚焦“監(jiān)督的再監(jiān)督”，把重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的履職情況納入監(jiān)督范圍，加強對黨員干部在政治立場、政治方向、政治態(tài)度、政治活動等方面的監(jiān)督，不斷提高監(jiān)察監(jiān)督質效。監(jiān)察監(jiān)督要與服務保障相結合，既重點監(jiān)督監(jiān)察對象的“人”和“事”，擔當作為、履職盡責，也保障人民群眾的“人”和“事”，維護利益、促進發(fā)展，解決人民群眾關心的切身問題。

其次，要突出監(jiān)察監(jiān)督的主體，彰顯全過程人民民主優(yōu)勢。全過程人民民主不是歷史上的“大民主”，那些歷史上的“大民主”不僅無法發(fā)揮監(jiān)督作用，而且會讓監(jiān)督本身失去意義，讓監(jiān)督陷入民主認識誤區(qū)。推行人民民主，并不意味人民群眾都要直接行使監(jiān)督權，而是通過專門機構實行監(jiān)督，各級監(jiān)察委員會即是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，代表人民對行使公權力的公職人員行使監(jiān)督權。對一個國家的民主而言，對權力的監(jiān)督和制約是現(xiàn)代民主政治的應有之義，監(jiān)察監(jiān)督制度的完善程度是衡量全過程人民民主發(fā)展程度的指示器。全過程人民民主需要全過程監(jiān)督，強調民主政治運行的公開性和程序性。從職責上說，監(jiān)察監(jiān)督應主動適應全過程人民民主提出的監(jiān)督要求，擴大民主實踐主體，對參與的廣泛程度、責任的履行情況、制度的執(zhí)行情況以及權力的運行方向等進行監(jiān)督檢查，從“監(jiān)督式民主”途徑豐富人民民主內(nèi)容。在公開性方面，監(jiān)察監(jiān)督要提高開放度，工作進展要主動向社會公開，擴大社會影響力和拓展民主實踐空間，讓社會公眾能夠參與監(jiān)察監(jiān)督工作。監(jiān)察監(jiān)督下沉到基層一線，通過特約監(jiān)察員制度擴大監(jiān)督范圍，讓監(jiān)察監(jiān)督權能夠滲入社會領域，彌補監(jiān)察機關與社會聯(lián)系的不足，為監(jiān)察監(jiān)督提供助力。在程序性方面，監(jiān)察監(jiān)督要規(guī)范工作程序，工作成果形成專項報告接受人大的監(jiān)督。這里的人大監(jiān)督屬于一般意義上的監(jiān)督權，超越了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》所規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容。人大監(jiān)督具有至上性，監(jiān)察監(jiān)督要服從于人大監(jiān)督。

再次，要創(chuàng)新監(jiān)察監(jiān)督的方式，推動監(jiān)察監(jiān)督具體化。全過程人民民主具有標識性，相較而言，當前監(jiān)察監(jiān)督不是缺乏手段和措施，而是缺乏代表性、典型性的“獨門法寶”，換言之，缺少讓監(jiān)察監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督方式的有效標識。監(jiān)督對象不是區(qū)分不同監(jiān)督方式的標準，監(jiān)督機制的不同，才是區(qū)分不同監(jiān)督方式的關鍵。對此，要創(chuàng)新監(jiān)察監(jiān)督機制，讓監(jiān)察監(jiān)督成為腐敗線索的發(fā)現(xiàn)機制和腐敗問題的預防機制。在發(fā)現(xiàn)機制建構方面，監(jiān)察監(jiān)督要與合規(guī)管理、廉潔評估、制度審查等相結合，豐富發(fā)現(xiàn)渠道，提高發(fā)現(xiàn)的精準性。監(jiān)察對象的復雜性決定了傳統(tǒng)的監(jiān)察監(jiān)督方式無法適應新問題，合規(guī)管理、廉潔評估、制度審查等方法運用可以拓寬監(jiān)察監(jiān)督思維，讓監(jiān)察監(jiān)督從單純的反腐敗轉向廉政管理，運用管理方式解決監(jiān)督不力問題。在預防機制建構方面，要創(chuàng)新廉政教育，把廉政教育納入國民教育體系，全方位提高全民廉潔意識。廉政教育是防止公職人員發(fā)生腐敗的基礎性工作。從一般意義上理解，廉政教育與監(jiān)察監(jiān)督是并列關系，但結合《監(jiān)察法》立法內(nèi)容以及廉潔教育初衷，應當認識到，廉潔教育雖不具有強制力，但具有潛移默化功能，可以為權力運行設置思想防線。預防腐敗首先要解決人的思想觀念問題，達到“不想腐”目標。廉政教育納入監(jiān)察監(jiān)督范疇后，教育方式方面要注重集體教育和自我教育相結合、談心提醒和關愛教育相結合，對公職人員存在的苗頭性問題早發(fā)現(xiàn)早提醒；教育媒介方面要充分運用現(xiàn)代新媒體技術，推行模擬式互動教育，創(chuàng)新現(xiàn)場教育載體、廉政文化載體，用貼近生活的故事、帶有溫度的事例開展教育。

最后，要運用法治方式推進監(jiān)察監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督的法治化。監(jiān)察監(jiān)督制度具有“權力監(jiān)督”制度優(yōu)勢，是“權力監(jiān)督”在民主國家層面的表現(xiàn)形態(tài)。2018年《憲法修正案》通過施行，我國憲制結構層面發(fā)生變革，意味著中國特色社會主義法治體系新增一個法律部門即監(jiān)察法。2019年10月，全國人大常委會發(fā)布《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，授予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察立法權，監(jiān)察立法成為我國立法體系的重要內(nèi)容?！侗O(jiān)察法實施條例》是監(jiān)察委員會制定出臺的第一部監(jiān)察法規(guī)，但監(jiān)察法規(guī)體系發(fā)展并不會止步于此。一個完整的監(jiān)察法規(guī)體系包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法、監(jiān)察程序法、監(jiān)察組織法、監(jiān)察監(jiān)督法等內(nèi)容。條件成熟時，要適時制定專門的監(jiān)察監(jiān)督規(guī)定，這是一部專門的監(jiān)察法規(guī)，明確監(jiān)察監(jiān)督的重點對象、主要任務、工作原則、體系結構、運行機制和保障條件等內(nèi)容。監(jiān)察監(jiān)督納入監(jiān)察立法，將進一步推動監(jiān)察監(jiān)督的法治化，保證監(jiān)察監(jiān)督權力的正確行使?？傊?，監(jiān)察監(jiān)督離不開法治力量的支持。法治化是監(jiān)察監(jiān)督的發(fā)展方向，要發(fā)揮社會主義法治優(yōu)勢，保證監(jiān)察監(jiān)督在法治軌道上運行，更好地實現(xiàn)全過程人民民主。

[本文系國家社會科學基金項目(19BDJ024)研究成果]