財政支出績效評價指標體系的構(gòu)建與應用研究

秦慶娟 濰坊市濰坊轉(zhuǎn)播臺

由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，促進了財政的收入增加，同時支出的項目領(lǐng)域也在擴大。政府財政支出的經(jīng)濟效益是績效評價可以促使政府切實履行監(jiān)督管理職責，有效改善經(jīng)濟效益，也是實現(xiàn)社會經(jīng)濟利益的需求，引領(lǐng)著政府如何更好地履行義務(wù)和職責。財政項目支出作為績效評價的研究對象對我國經(jīng)濟發(fā)展有著很大的推動作用，財政預算支出績效評價的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是構(gòu)建財政預算支出績效評價指標。然而目前預算績效評估結(jié)果應用不夠，針對戰(zhàn)略性目標指引缺失，評價指標體系欠缺統(tǒng)籌性、科學性等問題，因此，財政支出領(lǐng)域的績效評價需要結(jié)合實際進行深入研究，通過運用財政預算支出績效評價的理念和方法，構(gòu)建財政支出的績效評價指標體系，將有利于各級政府對癥下藥合理安排各項財政支出，節(jié)約財政資金，緩解財政收支矛盾。

一、財政支出績效評價與預算支出績效評價

（一）財政支出績效評價的內(nèi)涵

財政支出績效評價是指以提升政府信息公開的透明度、提高財政資金的使用效率等為主要目標，采用由人大主導、第三方實施的評價模式，在我國現(xiàn)行的財政體制下，對財政資金使用者、監(jiān)管者的使用績效、監(jiān)管績效進行評價。構(gòu)建財政資金績效評價指標體系，應從績效目標、資金和可操作性的角度，評價維度應指向資金投入、過程管理、產(chǎn)出效果與社會滿意。

（二）預算支出績效評價

一是預算績效。預算績效是關(guān)于預算管理方面的績效，是在預算管理中引入績效管理理念，運用績效管理方式，可從“績”、“效”、和“預算”三方面來理解。“績”即產(chǎn)出，組織所要達到的目標，此目標要盡可能量化，對于預算支出來說，就是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。對“績”的判定有數(shù)量與質(zhì)量兩個最基本的維度?！靶А奔葱б妫墙M織所達到的目標所能產(chǎn)生的效益或收益，對預算支出來說就是產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益及其他影響等。績是預算支出提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是載體，效才是最終目的。只有產(chǎn)出，沒有效益的預算支出是無意義的；而效益又必須通過產(chǎn)出才能實現(xiàn)。這正是預算管理中要分“績”與“效”的意義所在，對任何一項預算支出都應該要有明確的產(chǎn)出與效益的界定?！邦A算”是組織對一個時期內(nèi)的收支計劃，是組織對履行職責所需要資源預計的數(shù)量化表現(xiàn)。

二是預算績效評價。預算績效評價是預算績效管理中的核心環(huán)節(jié)。政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行比較、分析、測量和評價。對政府績效進行評價，是規(guī)范行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。從評價對象角度分，可分為基本支出績效評價，項目支出績效評價，部門事體支出績效評價，財政支出政策績效評價。

三是財政支出績效評價體系應用導向。在指標體系的構(gòu)建上，突出結(jié)果導向，以財政支出的產(chǎn)出結(jié)果為主要衡量指標；在應用方法上，綜合運用專家分析法和層次分析法，邀請理論界的學者和政府部門的專家對財政支出績效指標體系的構(gòu)建提出意見，盡量使指標體系符合一般的理論原則又其有操作的可行性。

二、構(gòu)建科學合理的財政預算支出績效評價指標

構(gòu)建評價財政預算支出整體績效的指標體系，并應用這一指標體系對財政預算支出績效進行評價。在構(gòu)建預算績效評價指標體系時，對指標的適應性進行分析，判斷選取的指標是否適用，進一步完善。

（一）建立相對健全的財政預算支出績效評價指標庫

構(gòu)建財政預算支出績效評價指標體系首先要對財政支出的目的進行分析。對于某一些具體的財政支出項目而言，其目的是十分明確的，如財政預算支出始終以改革創(chuàng)新為第一動力，保持改革定力，完善頂層設(shè)計，以減負增效為根本。對某一具體的部門，因其職能相對單一，其財政支出的目的也是相對明確的。

從整體來看，政府財政支出的根本目的是為了履行自身的職能。財政是為政府履行自身職能配置資源，所以分析財政支出的目的需要從政府的職能入手。一般而言，政府財政支出預算主要有產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標以及內(nèi)部流程指標。經(jīng)過在預算支出管理及預算支出績效評價的實踐探索，可以發(fā)現(xiàn)：第一，采用包括3E標準在內(nèi)的結(jié)果導向的預算管理體系，已經(jīng)在公共部門進行預算管理的過程中得到普遍的采用。第二，公共部門采用的預算支出評價指標需要結(jié)合各個部門的實際工作情況進行制定。無論采取怎樣的評估方法，都應該確保其符合預期目標，且可以長期使用。第三，在對公共部門實行預算績效評價時，必須統(tǒng)籌全局，綜合考量整個工作過程，不能只關(guān)注局部;同時，在對整個工作過程進行考量的過程中，要設(shè)定好各個局部的影響權(quán)重，做到統(tǒng)籌全局的同時，重點突出。

此外，配合預算績效評價體系，還要配置相應的獎懲機制，以提高員工的接受度，強化預算管理的導向性，推動績效水平的穩(wěn)步提升。

（二）選擇適合當?shù)刎斦A算支出績效評價的指標

對政府職能和目標任務(wù)、財政支出方向和目的等內(nèi)容的分析，參考各地高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標體系，可以從產(chǎn)出、效益、滿意度以及內(nèi)部流程四個維度建立指標庫。為進一步從指標庫中篩選出信度和效度較高的指標，本文采改進型SMART方法和德爾菲法兩種方法。

一是SMART法。SMART原則強調(diào)了好的績效指標需要具備五個屬性：具體明確、可測量、可實現(xiàn)、與目標相關(guān)、有時限，取其英文首字母即是SMART。為了選擇合適的指標，本文邀請5位專家學者對指標庫中的指標就SMART五個屬性進行打分，每個屬性的分置在1-10分之間。然后匯總所有專家的打分情況，計算每項指標的加權(quán)平均分，分值高的指標說明從SMART的角度來看是比較好的指標。

二是德爾菲法。德爾菲法的基本設(shè)想就是，把問題背景單獨發(fā)給邀請的專家，專家之間不進行溝通，專家采取匿名的形式發(fā)表意見；然后匯總專家的意見，將匯總的意見反饋給專家，繼續(xù)函詢專家的意見……最終專家不再修改自己的意見時，匯總專家形成的一致性意見。理論上，在征詢意見的過程要直到專家不再修改為止。

運用上述兩種方法，綜合專家學者的意見，排除數(shù)據(jù)難以獲得的指標，本文構(gòu)建了單位財政預算支出績效的指標體系，含4個一級指標，15個二級指標，其體如下所示。

（1）一級指標：產(chǎn)出指標。二級指標：數(shù)量指標、質(zhì)量指標、實效指標、成本指標。

（2）一級指標：效益指標。二級指標：社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標。

（3）一級指標：滿意度指標。二級指標：服務(wù)對象滿意度指標、預算執(zhí)行滿意度指標、信息公開度指標、資源優(yōu)化使用效率指標。

（4）一級指標：內(nèi)部流程指標。二級指標：支出預算完成度、收入預算完成能力、預算完成時長、預算調(diào)整次數(shù)。

（三）財政預算支出績效評價指標權(quán)重設(shè)置

指標體系往往包含了多個具體指標，不同其體指標之間的重要性顯然是不一樣的。為了應用已確定的指標科學衡量評價對象的績效水平，必須確定各項指標的權(quán)重，這是構(gòu)建指標體系中的重要環(huán)節(jié)。即使是完全相同的一批評價指標，如果賦予不同的權(quán)重，評價結(jié)果可能會有天壤之別。筆者選擇了5位專家，其中3位為上級財政工作人員，分別來自當?shù)厥胸斦趾蛥^(qū)財政局，他們對當?shù)刎斦顩r及財政支出效率有切身的體會；另外2位單位財政研究人員，其中1名來自本單位財政人員，另外1名來自行業(yè)財政工作人員，他們對財政預算支出績效評價相關(guān)理論和方法有深厚的基礎(chǔ)。筆者向他們發(fā)出邀請，說明研究背景，請求提供研究上的支持。請專家對四個一級指標采用1-5分標度法進行打分，即比如A因素相對B因素非常重要，此時打5分；A因素相對B因素比較重要，此時打3分；A因素相對B因素重要程度一樣，此時為1分，最終計算所有專家的加權(quán)平均分為：產(chǎn)出指標權(quán)重值為38；效益指標權(quán)重值為26；滿意度指標權(quán)重值為20；內(nèi)部流程指標權(quán)重值為16。由權(quán)重設(shè)置可以看出，產(chǎn)出指標中的數(shù)量指標、質(zhì)量指標、實效指標、成本指標是財政預算支出績效評價的重要方面。

三、財政支出績效評價指標體系構(gòu)建與應用的對策建議

隨著社會的進步，財政支出的剛性在增加，特別是民生領(lǐng)域的支出逐年增長，財力緊張前所未有。政府必須學會精打細算過緊日子，也就是必須重視提高財政預算支出的績效水平，實現(xiàn)“用錢必規(guī)范、花錢必問效”，完成財政預算支出績效的目標。

（一）完善財政支出決策機制

各級政府要提高財政支出的績效，達到“把錢花在刀刃上”的效果，就要完善財政支出預算決策機制，提高決策水平。

1.加強財政預算規(guī)范管理

一是財政部門在審核調(diào)整預算使用部門申報的預算時，應當充分聽取使用部門和行業(yè)管理服務(wù)對象的意見。特別是面向企業(yè)的財政專項資金，應當采取浮動制，根據(jù)以前年度的使用情況和當前年度的經(jīng)濟形勢不斷進行調(diào)整。對于績效目標完成情況好、企業(yè)反響好的專項資金應當加大支持力度。這樣才能真正推動預算使用部門高效使用預算，完成績效目標。

2.完善民眾參與財政支出決策機制

財政支出決策要充分體現(xiàn)當?shù)鼐用駥Σ煌伯a(chǎn)品和服務(wù)的偏好。個人支出決策中，要購買個人偏好的產(chǎn)品才合理。比如同樣一筆數(shù)額錢，有的人打算用來買房，有的人打算用來買豪車，這就是個人的偏好不同。和個人支出決策不同的是，財政支出決策是預算部門替人民作出購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策，作出購買哪些公共產(chǎn)品和服務(wù)、購買多少數(shù)量的決定。只有了解人民的偏好，才能作出科學的決策。因而，預算部門在計劃安排支出預算時，要充分聽取、充分尊重人民群眾的意見。不同城市的居民對不同公共產(chǎn)品的需求是不一樣的。有的教育服務(wù)較欠缺，上學難上學貴的問題比較突出，它就應該把更多財政資金投入教育領(lǐng)域。

3.推進競爭性分配財政資金

競爭是提高效率的有效手段，對于財政資金支出決策也是一樣。對一些支出項目，可以嘗試競爭性分配財政資金，把資金花在最有效益的地方。比如一些產(chǎn)業(yè)扶持資金，如果亂撒“胡椒面”就達不到財政支出的效果，如果由政府部門內(nèi)部選擇扶持對象又存在尋租的風險。對此就可以嘗試通過競爭性分配財政資金，比如對符合條件的企業(yè)發(fā)出邀請，采取類似公開招投標的方法，組織專家對企業(yè)進行評議，作出財政資金分配決定。這樣既能保障公平，又能提高支出決策的合理性，提高支出績效。提高財政預算支出績效的實踐是永無止境的，需要不斷嘗試和變革。

（二）加強財政支出管理

1.要嚴格執(zhí)行財政支出預算

硬化預算約束，減少財政支出的隨意性。嚴格落實“有預算，才有支出”，確保財政支出預算的約束力。如果在支出過程中，確實有必要增加預算項目，要嚴格履行相應的程序。比如政府部門要調(diào)整預算項目，首先要由領(lǐng)導班子集體研究，聯(lián)系市財政局，財政局同意后方可調(diào)整，重大支出項目的調(diào)整要請示市政府。財政局、督查室等相關(guān)部門要加強對支出項目的督查，對于擅自改變預算支出用途、擴大支出范圍、挪用財政資金的，追究部門和領(lǐng)導干部的責任，在一定范圍內(nèi)進行通報。督查室還要適時組織對重大支出項目進度的督查，確保該撥付的資金及時到位、建設(shè)項目按照預期進度開展，對于存在推諉扯皮現(xiàn)象的，要弄清情況，進行督導。審計部門要發(fā)揮好審計監(jiān)督職能，對財政專項資金認真開展審計，修補各種財政支出的漏洞。市紀委監(jiān)察委及下屬各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要嚴肅財經(jīng)紀律，加強對財政支出的監(jiān)督，嚴肅查處各種違反財經(jīng)紀律的案件。

2.要保障公民的監(jiān)督權(quán)

財政取之于民，用之于民，其目的在于為公民提供各種公共產(chǎn)品。公民是財政資金的最終所有者，是財政支出的服務(wù)對象，應當對支出的績效進行評價。當?shù)卣畱斕峁└鞣N條件保障公民對財政支出的監(jiān)督權(quán)。首先要提高財政支出信息的透明度。目前雖然一些城市的財政預算支出情況可以通過政府部門的官網(wǎng)查詢，但是查詢的便利度有待提高。有些財政支出信息雖然已經(jīng)公開，但是在其官方網(wǎng)站用關(guān)鍵字模糊查詢卻沒有結(jié)果。再者，財政支出信息的可讀性要改善，要讓一般民眾和媒體能夠讀懂預算支出信息的內(nèi)容，能夠給出相應的評價。第三，要突出重點，對于民眾關(guān)注度高的一些財政支出，特別是政府采購支出、民生支出，要主動邀請民眾和媒體進行監(jiān)督。最后，對于民眾的監(jiān)督要積極回應，讓民眾在監(jiān)督中提出的批評、質(zhì)疑和建議能夠及時得到答復。

（三）改進財政預算支出績效評價

要切實開展財政績效評價，讓績效評價結(jié)果真正成為提升財政預算支出績效的重要依據(jù)。要讓社會公眾和中介機構(gòu)等政府部門以外的力量參與其中，真正全面評價財政預算支出績效。

1.加快推進和完善第三方績效評價

第三方績效評價即由高校研究機構(gòu)、咨詢公司、會計師事務(wù)所等政府部門之外的組織對政府財政預算支出績效進行評估，但是第三方評估參與的領(lǐng)域還是較少，效果也并不突出。對此，一方面要加快推進第三方參與財政預算支出績效評價的力度，拿出更多的支出項目接受第三方的評估，讓第三方評估逐漸成為財政預算績效管理的常態(tài)。另一方面，要完善第三方機構(gòu)參與財政預算支出績效評價的機制，提高第三方評估的效果。第三方評估的優(yōu)點是評估人員有扎實的專業(yè)基礎(chǔ)，對于各種評估技術(shù)和方法十分嫻熟，自身作為政府部門之外的機構(gòu)能避免“當局者迷”的困境，作出更加客觀公正的判斷。結(jié)合當前的財政體制，第三方評估可以嘗試由市人大主導實施，由市人大選取第三方評估機構(gòu)，并派出代表協(xié)同第三方機構(gòu)參與績效評價。

2.用好財政預算支出績效評價結(jié)果

財政預算支出績效評價是為后續(xù)的決策和管理提供依據(jù)。一是要完善評價結(jié)果反饋和整改機制。財政預算支出績效評價結(jié)束后，財政部門要通過正式文件將績效評價結(jié)果、發(fā)現(xiàn)的問題和建議向被評價機構(gòu)反饋，接受評價的機構(gòu)要根據(jù)反饋的情況進行整改，并將整改情況反饋給財政部門。二是要完善財政預算支出績效評價的信息報告制度。評價結(jié)果和評價報告不能“天知地知你知我知”，淪為無人關(guān)心的廢紙。要讓評價結(jié)果在合適的范圍公開，重大項目支出的評價結(jié)果要向市政府、市人大報告，社會關(guān)注度高的一些支出項目的評價結(jié)果可以向社會公開。三是將評價結(jié)果反映到預算安排中。財政部門在編制預算時，把上期財政預算支出績效評價結(jié)果作為考慮的一個因素，對于績效突出的部門和項目，優(yōu)先保障財政資金；對于績效水平較低的項目和部門，在預算安排時，從緊考慮。