維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)益 提升城市治理水平

張一新

黨的十九大報(bào)告明確指出要“加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。隨著改革開放的不斷深入，流動(dòng)人口逐步成為所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要建設(shè)者和社會(huì)發(fā)展的積極推動(dòng)者。南京市人大常委會(huì)于2021年出臺(tái)江蘇省內(nèi)首部關(guān)于流動(dòng)人口服務(wù)和管理的立法《南京市流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），由市第十六屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議通過，江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議批準(zhǔn)，已于2022年1月1日起施行。條例的頒布實(shí)施，有助于以法治方式維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)益，提升南京城市治理水平，營造更適合城市發(fā)展的社會(huì)軟環(huán)境。

貫徹“法治”理念，構(gòu)建共治共建共享的發(fā)展格局

當(dāng)前，南京市流動(dòng)人口的總數(shù)量占比已經(jīng)超過1/3，如何更高效服務(wù)流動(dòng)人口，營造發(fā)展環(huán)境，吸引優(yōu)質(zhì)人才，成為城市發(fā)展的重要課題。南京市人大常委會(huì)牢牢把握立法導(dǎo)向，以高質(zhì)量立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

制定流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理新理念新思想的必然要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在系列重要講話中提出了創(chuàng)新社會(huì)治理的新思想新理念，并明確指出：“要加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理，更多運(yùn)用市場化、法治化手段，促進(jìn)人口有序流動(dòng)”。流動(dòng)人口的服務(wù)管理是創(chuàng)新社會(huì)治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)治理現(xiàn)代化必須確立精細(xì)化治理理念，致力于提升各類公眾服務(wù)的精準(zhǔn)供給能力。地方立法要以習(xí)近平法治思想為指引，運(yùn)用先進(jìn)的法治思維，通過總結(jié)固化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、建立科學(xué)工作管理體制、設(shè)計(jì)有效法律措施等，不斷規(guī)范流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，推進(jìn)南京市域社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

制定流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例關(guān)乎南京高質(zhì)量發(fā)展的軟實(shí)力和發(fā)展后勁。2021年4月，《南京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，提出南京要突出省會(huì)城市和中心城市使命擔(dān)當(dāng)，把南京發(fā)展放在全省全國大局中考量。未來五年，南京要從特大城市走向超大城市，建設(shè)“四高”城市，南京的城市格局和能級將迎來躍升。流動(dòng)人口的規(guī)劃和發(fā)展事關(guān)南京市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，立法必須緊密結(jié)合城市未來發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，加強(qiáng)城市對人口的吸引力，促“?？汀绷粝聛怼伴L住”，讓“長住”扎下根“入籍”，壯大高技能人才和產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，為南京集聚高科技含量、高勞動(dòng)素質(zhì)、高建設(shè)熱情的“人口紅利”，努力推動(dòng)南京高質(zhì)量發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

制定流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例是促進(jìn)社會(huì)融合共同發(fā)展的制度保障。近年來，南京市流動(dòng)人口人數(shù)逐年上升，服務(wù)管理工作挑戰(zhàn)和壓力逐年加大。一方面，戶籍人口增長趨勢逐漸放緩，流動(dòng)人口成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要建設(shè)者和社會(huì)發(fā)展的積極推動(dòng)者，截至2020年12月底，南京市登記在冊的流動(dòng)人口已達(dá)到375萬人。另一方面，流動(dòng)人口群體主人翁意識(shí)不斷提高，對分享改革發(fā)展成果、維護(hù)自身合法權(quán)益的需求不斷增強(qiáng)。本次立法，就是要提供有效制度供給，明確流動(dòng)人口享有與戶籍人口同等的基本公共服務(wù)與便利，打造有利于流動(dòng)人口發(fā)展和生活的社會(huì)軟環(huán)境，促進(jìn)服務(wù)均等化，促進(jìn)流動(dòng)人口融合發(fā)展，讓他們在城市有更強(qiáng)的歸屬感和融入感，對吸引各類人才到南京貢獻(xiàn)力量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

緊扣“融合”主題，彰顯高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代特征

推進(jìn)立法公開、擴(kuò)大公民參與，才能做到立法為了人民、依靠人民、造福人民。為提高立法質(zhì)量，市人大常委會(huì)通過研究分析全國24個(gè)省和38個(gè)設(shè)區(qū)市涉及流動(dòng)人口服務(wù)管理的74部法規(guī)、規(guī)章和文件中的相關(guān)規(guī)定，梳理出近些年流動(dòng)人口立法的發(fā)展走向;對南京市委政法委、市發(fā)改委、市總工會(huì)等24家涉及流動(dòng)人口服務(wù)管理的單位職責(zé)及困難問題等進(jìn)行調(diào)研，聽取人大代表的意見建議，走訪農(nóng)副產(chǎn)品物流中心等流動(dòng)人口較為集中的區(qū)域，通過科學(xué)民主的精細(xì)化立法，完善制度設(shè)計(jì)，確保立法質(zhì)量提升。

定位流動(dòng)人口“服務(wù)優(yōu)先”的創(chuàng)新模式。流動(dòng)人口數(shù)量日益增多，成為當(dāng)?shù)刂匾木幼≌吆徒ㄔO(shè)者，而不僅僅是居住管理的對象?！凹纫芎酶?wù)好”已然成為社會(huì)的共識(shí)和政府義不容辭的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注流動(dòng)人口對社會(huì)公共資源的需求以及服務(wù)均等化的渴求，完善服務(wù)保障是當(dāng)下政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理的工作內(nèi)容?！稐l例》在名稱上將“服務(wù)”擺在先，在內(nèi)容上專章規(guī)定公共服務(wù)和權(quán)益保障的相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)了政府從“居住管理為主”到“服管并舉，服務(wù)優(yōu)先”的工作思路轉(zhuǎn)變。流動(dòng)人口服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、公平對待、依法管理、融合發(fā)展的原則，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！稐l例》提出，流動(dòng)人口的發(fā)展應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，流動(dòng)人口服務(wù)管理工作列入市域社會(huì)治理考核評價(jià)體系。全市應(yīng)當(dāng)關(guān)心、理解、尊重流動(dòng)人口，增強(qiáng)流動(dòng)人口主人翁意識(shí)，助推南京高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建流動(dòng)人口“數(shù)據(jù)信息”的管理模式。流動(dòng)人口信息采集是流動(dòng)人口管理工作的重要抓手。信息準(zhǔn)確、底數(shù)清楚是服務(wù)管理的基礎(chǔ)，流動(dòng)人口底數(shù)不清、信息不準(zhǔn)的現(xiàn)狀，給社會(huì)治安帶來隱患，甚至?xí)绊懮鐣?huì)大局穩(wěn)定和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全?！稐l例》明確流動(dòng)人口服務(wù)管理實(shí)行居住登記和居住證制度，規(guī)定“擬在本市行政區(qū)域內(nèi)居住七日以上的流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)自到達(dá)居住地之日起七日內(nèi)，持本人身份證件向居住地公安派出所或者受公安機(jī)關(guān)委托的單位申報(bào)居住登記”。同時(shí)，信息采集是政府的責(zé)任，也要依靠全體社會(huì)和公民的共同參與?！稐l例》明確房屋出租人、住房租賃企業(yè)、用人單位、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的登記和報(bào)送義務(wù)，對流動(dòng)人口信息登記申報(bào)范圍、時(shí)限要求、主體責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與流動(dòng)人口信息登記，真正實(shí)現(xiàn)變被動(dòng)管理為主動(dòng)治理。《條例》凸顯便民利民，免除探親旅游等臨時(shí)性停留的個(gè)人的申報(bào)義務(wù)，根據(jù)規(guī)定，對屬于在旅館等經(jīng)營場所住宿、醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)、學(xué)校就讀等幾種情形的流動(dòng)人口，可以不申報(bào)居住登記，由有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行身份信息登記和報(bào)送。為突出數(shù)據(jù)賦能，打通各部門數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)部門信息交換共享、綜合利用，《條例》注重加強(qiáng)與流動(dòng)人口的輸出地政府以及有關(guān)部門的合作交流，建立流動(dòng)人口信息通報(bào)制度，對重大事件和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理一體化建設(shè)。通過規(guī)范流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)功能，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行流動(dòng)人口態(tài)勢分析和情報(bào)預(yù)警，為公共服務(wù)決策提供參考，為政府處置突發(fā)事件，例如疫情管控分析以及流行病學(xué)調(diào)查等，提供精準(zhǔn)、科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

促進(jìn)流動(dòng)人口“社會(huì)融合”的發(fā)展模式?！皥?jiān)持人民至上”是習(xí)近平總書記從執(zhí)政理念的角度闡述的以人民為中心的發(fā)展思想的核心內(nèi)涵。《條例》對流動(dòng)人口的選舉權(quán)等政治權(quán)利的行使作了規(guī)定，明確流動(dòng)人口有權(quán)參與居住地人民代表大會(huì)、基層群眾自治組織和企業(yè)職工大會(huì)選舉，有權(quán)參與居住地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)為此提供保障?！稐l例》還要求創(chuàng)造有利于流動(dòng)人口參與社會(huì)管理事務(wù)的開放機(jī)制和環(huán)境。比如，南京市在制定涉及流動(dòng)人口重大利益的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求流動(dòng)人口的意見，進(jìn)一步讓流動(dòng)人口對南京增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感，在南京能找到“家”的感覺?！稐l例》授權(quán)市政府綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)能力，制定本市流動(dòng)人口落戶政策，滿足有意愿符合條件的流動(dòng)人口落戶南京的需求，真正促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。

突出流動(dòng)人口“均衡發(fā)展”的保障模式。2015年國務(wù)院出臺(tái)《居住證暫行條例》，暫住證制度改革為居住證制度，《條例》對上位法進(jìn)行承接和貫徹，根據(jù)《居住證暫行條例》的明確要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)為流動(dòng)人口在居住地生活提供基本公共服務(wù)和便利。為此，《條例》對居住證暫行條例中規(guī)定的六項(xiàng)基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利措施正式以立法的形式予以確認(rèn)，將改革的紅利落實(shí)到地方性法規(guī)中，依法保障居住證持有人可在居住地“繳存、提取和使用住房公積金”，“報(bào)名參加職業(yè)資格考試”，享受“行政事業(yè)性收費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)貸款扶持”“公共交通出行優(yōu)惠”“國有景區(qū)和公園門票減免”等優(yōu)惠待遇。在此基礎(chǔ)上，《條例》根據(jù)南京市的實(shí)際情況，對公共服務(wù)與便利作了擴(kuò)展，逐步擴(kuò)大居住證的使用功能和享受人員的范圍，增加提供便利的內(nèi)容，分條款明確居住證持有人享受的權(quán)益和便利，可在居住地享受7項(xiàng)權(quán)益、9項(xiàng)便利。另外，為促進(jìn)人才引進(jìn)，《條例》明確政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定為流動(dòng)人口中經(jīng)認(rèn)定的各類人才提供創(chuàng)業(yè)激勵(lì)、人才安居、教育醫(yī)療等服務(wù)，鼓勵(lì)和支持建設(shè)流動(dòng)人口集體宿舍或者租賃住房。

促進(jìn)“效能”發(fā)揮，推動(dòng)以人民為中心理念落實(shí)落地

近年來，南京調(diào)整優(yōu)化積分落戶政策，2021年有1.33萬人落戶南京，數(shù)量比上年增長13%。相比而言，暫時(shí)不具備落戶條件或不愿落戶的流動(dòng)人口，數(shù)量更為龐大。《條例》出臺(tái)后能否發(fā)揮效用，如何以法治方式助推南京真正成為一座居者安、近者悅、遠(yuǎn)者來的典范之城，落地執(zhí)行至關(guān)重要。貫徹實(shí)施《條例》是落實(shí)全面深化改革、推進(jìn)以人民為中心發(fā)展理念的重要舉措。

完善體制機(jī)制，提升公共資源使用效能?！稐l例》確立了從管控到服務(wù)的導(dǎo)向，從被動(dòng)適應(yīng)到主動(dòng)順應(yīng)，通過市民化管理、親情化服務(wù)，寓管理于服務(wù)中，在服務(wù)中管理。《條例》實(shí)施后，市政府及主管部門對已經(jīng)形成的涉及流動(dòng)人口的11大類、27項(xiàng)基本公共服務(wù)，逐項(xiàng)對照條例規(guī)定進(jìn)行有效銜接并鞏固完善;尚未按照條例規(guī)定建立相應(yīng)制度的，則以《條例》為導(dǎo)向，指導(dǎo)推動(dòng)相關(guān)地區(qū)、有關(guān)部門盡快研究制定配套制度，彌補(bǔ)制度空白，為基層單位提供精準(zhǔn)指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，通過加大對流動(dòng)人口流向、城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)能力等數(shù)據(jù)的監(jiān)測和分析力度，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，準(zhǔn)確合理地進(jìn)行資源配置、調(diào)整，完善公共財(cái)政資金的調(diào)度使用，避免資源浪費(fèi)，有效改善社會(huì)化公共服務(wù)的供給效率，促進(jìn)公共資源的使用效能。

加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，培育可持續(xù)發(fā)展新動(dòng)力。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市作為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化發(fā)展的空間載體，需要從深層激發(fā)其發(fā)展的多維動(dòng)力?！笆奈濉逼陂g，京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢，城市群作為整體參與全球競爭，必須在內(nèi)部圍繞人口與產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行合理配置。《條例》立足于解決南京目前面臨的現(xiàn)實(shí)問題，力求在全國具有一定的前瞻性。除了讓流動(dòng)人口在南京也擁有幸福美好的生活、夢想成真的機(jī)會(huì)、情感歸屬的認(rèn)同，關(guān)于南京都市圈信息通報(bào)、各地政府交流協(xié)作的規(guī)定，也為加強(qiáng)人員自由流動(dòng)，不斷實(shí)現(xiàn)城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與競爭提供了法治支撐。未來，特別要密切城市群政府間的合作，加快推進(jìn)社會(huì)保障的統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移接續(xù)，提供更多福利支持。通過轉(zhuǎn)換與培育發(fā)展的新動(dòng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化、文化形態(tài)現(xiàn)代化。

（作者系南京市人大常委會(huì)副主任、市總工會(huì)主席）

責(zé)任編輯：包詠菲