區(qū)域環(huán)境規(guī)制強度影響因素研究：基于規(guī)制俘獲的視角

雷 平，高青山

(1.中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院，北京 100083;2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 100083)

區(qū)域環(huán)境規(guī)制強度影響因素研究：基于規(guī)制俘獲的視角

雷 平1,2，高青山1

(1.中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院，北京 100083;2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 100083)

受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展激勵影響，地方政府可能為污染企業(yè)俘獲而放松規(guī)制，現(xiàn)有研究多從實證角度予以證明，本研究根據(jù)理論建模，首次理論上探討了影響規(guī)制俘獲的要素及其影響方向。研究發(fā)現(xiàn)，政府的經(jīng)濟發(fā)展需求越強、企業(yè)規(guī)模越大、污染排放越低、居民的污染治理意識越差，規(guī)制俘獲越容易發(fā)生。一反已有規(guī)制能力建設與規(guī)制收益負相關的悲觀結論，本文進一步的動態(tài)研究證明，在克服規(guī)制俘獲后，規(guī)制能力的建設存在正反饋規(guī)制激勵，這一發(fā)現(xiàn)為政府公共管理實踐提供了正向理論支持。治理主體多元化更是公民社會運動的基石，生態(tài)治理與環(huán)境保護是非政府組織最為活躍的領域，但非政府組織在環(huán)境治理領域中的環(huán)境貢獻研究少見發(fā)表。本文通過污染排放與污染“消費”的模型識別，證明了非政府組織在環(huán)境規(guī)制中的貢獻，為規(guī)制革新提供了理論基礎。

環(huán)境規(guī)制；俘獲；規(guī)制能力；規(guī)制收益

1 引言

規(guī)制者總是容易被規(guī)制對象俘獲[1]，這一來自斯蒂格勒的經(jīng)典論斷給多數(shù)公共政策的制定與實施蒙上一層宿命的色彩。有研究者認為，規(guī)制俘獲是近年來重大公共事故頻發(fā)的重要原因，包括食品安全、安全生產(chǎn)等[2]。自從Ingo[3]首次提出污染企業(yè)會在世界范圍內(nèi)尋求低環(huán)境管制投資目的地，誘致東道國放松環(huán)境管制形成所謂 “污染天堂”假說之后，這一假說得到廣泛的關注[4-5]。在中國，地方政府為吸引資本，在包括但不限于環(huán)境領域的規(guī)制政策進行逐底競爭得到實證研究的證實[6-7]。

在國際規(guī)制經(jīng)濟學文獻中，廣為接受的做法是將規(guī)制者基于利益權衡(或者稱為政治貢獻)，而對規(guī)制責任采取策略性行為的現(xiàn)象也定義為賄賂行為[8-9]。根據(jù)這一廣義的賄賂定義，規(guī)制俘獲在經(jīng)濟與社會管理的各個領域都廣泛存在。多數(shù)時候，規(guī)制機構會將規(guī)制不力歸咎于規(guī)制能力不足，如難以將踐踏規(guī)則者從一般性群體中識別出來并加以重點監(jiān)控，被規(guī)制者的行為常常具有隱蔽性，以及后果的影響因素復雜性、滯后性和空間溢出性，等等。由此，規(guī)制機構的規(guī)制能力被認為是影響規(guī)制收益的重要因素。但在規(guī)制俘獲存在前提下，規(guī)制能力建設與規(guī)制收益的變動方向存在不確定性。

龔強等認為，規(guī)制能力存在一個閾值，當規(guī)制能力小于這個閾值時，規(guī)制能力的建設與規(guī)制收益負相關；但這并不意味著規(guī)制能力的建設是無意義的，當規(guī)制能力超過閾值后，規(guī)制利益會跳躍性變動達到一個高水平位置。這是一個很有意思的結論，因為其暗示了規(guī)制者決策和實施決策的艱難。為有效規(guī)制，規(guī)制者必須埋首進行規(guī)制能力建設以突破某個難以衡量的閾值。但在這一建設過程中，規(guī)制者無法得到能力建設的正向激勵，而是面臨不斷擴大的規(guī)制損失；直到某一點，閾值突破，規(guī)制利益跳躍到一個高水平位置；之后規(guī)制能力的建設再次回復到規(guī)制收益無反饋狀態(tài)。顯然，為有效推進規(guī)制能力建設，規(guī)制機構不僅需要精確計算能力，還需要在面對上級機構、財政機構以及社會公眾指責時的強大承壓能力和解釋能力。在任期制度下，追求政績的規(guī)制機構決策者還需要精確權衡、匹配能力建設周期與官員任期。顯然，無論是對規(guī)制機構還是其決策者，以上要求都是高難度的。

本文從環(huán)境規(guī)制視角理論探討了規(guī)制俘獲的發(fā)生機制，對規(guī)制能力建設與規(guī)制收益的變動關系進行了細致的考察，基于理論研究基礎提出了有效規(guī)制的公民社會選擇建議。之所以以環(huán)境治理為背景開展研究，是因為環(huán)境治理的復雜性使其足夠容納規(guī)制各方的策略行為，因此經(jīng)常被學者選中作為規(guī)制研究的背景平臺[9]。

治理主體多元化、治理內(nèi)容擴大化以及治理行為市場化是新公共管理運動興起以來的三大趨勢，繼起的新公共服務理論更是將治理主體多元化作為公民社會運動的基石。二戰(zhàn)以來，傳統(tǒng)的以政府為核心的公共治理逐步讓位于政府、非政府組織等多元化主體的共同治理[10]。生態(tài)治理與環(huán)境保護是非政府組織最為活躍的領域，尤其在中國，由于較少政治敏感性，環(huán)保類非政府組織得到極大的發(fā)展。改革開放以來第一家官方背景的非政府組織誕生于環(huán)保領域(中國環(huán)境科學學會)，第一家民間自發(fā)、最接近現(xiàn)代西方非政府組織的草根組織也誕生于環(huán)保領域(自然之友)，當前最活躍、影響最大的非政府組織也是環(huán)保領域的非政府組織[11-13]。雖然如此，至少在中國，非政府組織在環(huán)境治理領域中的作用極少為各級政府主動利用并發(fā)揮作用[11]。至于其真實的環(huán)境貢獻，就本文作者所知，未見相關研究成果在國內(nèi)外發(fā)表。

本研究理論模型基于Peltzman[14]和龔強等[2]。與Peltzman(1976)的研究相比，本文在政府、企業(yè)和消費者的基礎上，通過區(qū)分污染“實際消費”和“心理消費”引入了非政府組織。與龔強等的研究相比，本研究首先是生產(chǎn)者函數(shù)不同，龔強等探討的背景平臺是食品安全，本文探討的是環(huán)境治理，由此得以將環(huán)境成本納入生產(chǎn)者函數(shù)；其次是消費者函數(shù)不同，本文區(qū)分了生產(chǎn)者污染排放與消費者污染“消費”效用之間的差異，由此使公民社會和第三方機構的引入模型成為可能；最后是研究結論不同，本文對政府規(guī)制能力與規(guī)制效用之間的動態(tài)關系與龔強等存在不同的認識。

本文對現(xiàn)有環(huán)境規(guī)制文獻可能的理論邊際貢獻包括規(guī)制俘獲影響因素研究、規(guī)制能力建設的規(guī)制收益研究以及規(guī)制主體研究三個方面：①現(xiàn)有研究多實證檢驗了規(guī)制俘獲理論在環(huán)境規(guī)制領域存在的證據(jù)，本研究根據(jù)理論建模，探討了影響規(guī)制俘獲的要素及其影響方向，為規(guī)制革新提供了理論基礎；②本文一反已有規(guī)制能力建設與規(guī)制收益負相關的悲觀結論[2]，發(fā)現(xiàn)在克服規(guī)制俘獲后，規(guī)制能力的建設存在正反饋規(guī)制激勵，這一發(fā)現(xiàn)不僅有較強的政策含義，也為后續(xù)研究開辟了新的實證檢驗領域；③已有的研究多強調(diào)法律實施，規(guī)制主體監(jiān)督以及規(guī)制機制調(diào)整，本文通過污染排放與污染“消費”的模型分隔，提出引入第三方組織通過輿論引導和公民社會溝通平臺建設參與環(huán)境規(guī)制。

2 理論模型構建與博弈均衡

2.1 博弈模型

參考Peltzman和龔強等構建一個三階段博弈模型。第一階段，生產(chǎn)者采用兩種不同的技術中的一種，清潔生產(chǎn)技術和污染生產(chǎn)技術生產(chǎn)產(chǎn)品。第二階段，規(guī)制者計算自身損益以權衡是否嚴格執(zhí)法(即是否成為規(guī)制者的俘虜，或接受被規(guī)制者的賄賂)，如決定嚴格執(zhí)法，通過觀察生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，判斷生產(chǎn)者的生產(chǎn)技術(對環(huán)境的影響)，清潔生產(chǎn)不受影響，污染生產(chǎn)將被取消進入市場資格并被要求補償環(huán)境。第三階段，消費者消費政府允許進入市場的產(chǎn)品，以及污染企業(yè)排放的環(huán)境污染。這是一個不間斷循環(huán)過程，生產(chǎn)者知道政府的收益函數(shù)和規(guī)制能力，政府知道消費者的效用函數(shù)，但企業(yè)的環(huán)境排放有一定隱蔽性(時間、方式、數(shù)量及其危害等)，隨著規(guī)制者能力上升有更高的概率被規(guī)制者察覺并招致懲罰。博弈順序如圖1所示。

圖1 博弈流程圖

為簡練起見，假設企業(yè)面臨特定區(qū)域消費市場，價格Pq既定，需求Q既定。企業(yè)有兩種不同的生產(chǎn)技術可以選擇，清潔生產(chǎn)技術(Tech=clean)或環(huán)境污染生產(chǎn)技術(Tech=polluted)，企業(yè)根據(jù)利益最大化決策，其成本函數(shù)如下：

(1)

其中Ch>Cl，代表清潔生產(chǎn)方式因為節(jié)約環(huán)境需要較高的成本。ω為(0,1)二元變量，表示污染企業(yè)可能不用承擔環(huán)境污染成本，但在政府嚴格執(zhí)法時，也會被要求承擔全部環(huán)境成本。k>0,為環(huán)境污染排放量的經(jīng)濟轉換系數(shù)，Pe表示污染生產(chǎn)方式的污染排放量。為使式(1)有意義，建設污染生產(chǎn)方式包括環(huán)境成本在內(nèi)的總成本大于清潔生產(chǎn)成本:

Cl+kPe>Ch>Cl

(2)

企業(yè)的利潤函數(shù)如下：

(3)

其中πC=PqQ-Ch，表示清潔生產(chǎn)的企業(yè)不會受到規(guī)制者的環(huán)境規(guī)制懲罰，標準化產(chǎn)品價格，可以簡寫為πC=Q-Ch。環(huán)境污染企業(yè)利潤分政府懲罰(Reg=1)和不懲罰(Reg=0)兩種情況。假設政府對環(huán)境污染企業(yè)的懲罰為取消進入市場資格，并要求企業(yè)補償環(huán)境。在不懲罰情況下，污染企業(yè)實現(xiàn)和清潔生產(chǎn)企業(yè)同樣的市場銷售，但以較低的成本核算利潤。

(4)

同樣，為使企業(yè)利潤函數(shù)有意義，在污染生產(chǎn)沒有被政府懲罰情況下，假設兩種生產(chǎn)方式利潤都不小于0:

πp=Q-Cl>πC=Q-Ch>0

(5)

由于企業(yè)污染排放的隱蔽性和染污危害的時空溢出，即使政府決定嚴格執(zhí)法條件，要發(fā)現(xiàn)并找到確鑿證據(jù)以懲處污染企業(yè)還需要政府有一定的執(zhí)法能力。假設嚴格執(zhí)法的政府發(fā)現(xiàn)并能有效懲處污染企業(yè)的概率為P，污染企業(yè)的利潤可以表示為下式：

E(πp)=(1-P)(Q-Cl)+P(-Cl-kPe)

(6)

假設政府根據(jù)收益計算權衡是否嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律。在中國，無論中央三令五申還是赤膊上陣，相關規(guī)制都沒有做到令行禁止，違法必究，這其中沒有地方政府對企業(yè)違法行為的默許甚至縱容是難以想象的。居民的效用水平提升無疑是地方政府收益的重要構成部分，但區(qū)域經(jīng)濟增長也貢獻了顯著的地方政府效用?！罢渭瘷啵?jīng)濟分權”地方政府規(guī)制框架下，區(qū)域政府不僅為晉升而參與經(jīng)濟增長“錦標賽”，也為財政收入而發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。政府根據(jù)效用最大化決策是否嚴格執(zhí)法，效用函數(shù)如下：

V=φE+(1-φ)U

(7)

式中，E為區(qū)域經(jīng)濟變量，以企業(yè)實現(xiàn)的利潤衡量，為三元變量(Q-Ch,Q-Cl,-Cl-kPe)。U為居民消費者效用。φ和1-φ分別為地方政府效用的權重分配，φ∈[0,1]。

同樣因為簡練原因，企業(yè)清潔生產(chǎn)情況下，假設消費者效用為其消費的產(chǎn)品數(shù)量。企業(yè)污染生產(chǎn)，但沒有被政府懲處情況下，消費者效用還包括污染“消費”效用。本文假設污染“消費”效用不僅包括實際污染排放量，還受消費者認知影響。極端情況下，如果消費者對污染或污染危害一無所知，環(huán)境污染不改變消費者的當期效用，從而也不會進入政府的效用函數(shù)。相反，如果消費者對環(huán)境污染危害的認知超過其真實危害，也會給消費者帶來更大的當期副效用，同樣這一更大的副效用也進入當期政府效用。假設消費者對環(huán)境的消費效用是真實環(huán)境經(jīng)濟成本的i倍，消費者根據(jù)效用最大化決策，效用函數(shù)如下：

(8)

2.2 博弈均衡

根據(jù)以上模型，可繪出參與各方博弈決策樹，如圖2所示。

圖2 博弈決策樹

經(jīng)計算，有如下均衡：

存在唯一純策略博弈均衡(Tech=polluted;Reg=1,U=Q-ikPe)；

存在唯一純策略博弈均衡(Tech=clean;Reg=1,U=Q)。

3 規(guī)制俘獲及其影響因素

(9)

(10)

(11)

(12)

結合式(9)～(12)，可得如下推論：①地方政府效用函數(shù)中區(qū)域經(jīng)濟權重越大，越容易被規(guī)制俘獲，放松環(huán)境規(guī)制；②企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模越大，地方政府越容易被其規(guī)制俘獲，放松環(huán)境規(guī)制；③企業(yè)污染排放越多，地方政府越能抗拒規(guī)制俘獲，嚴格環(huán)境執(zhí)法；④居民污染消費轉化系數(shù)越大，地方政府越能抗拒規(guī)制俘獲，嚴格環(huán)境執(zhí)法。

前面兩條規(guī)制俘獲的結論直接與地方政府的區(qū)域經(jīng)濟需求有關。中國獨特的“政治集權與經(jīng)濟分權”分層式政府治理結構框架被學者們視為解釋中國增長奇跡的制度基礎?！罢紊系募瘷唷笔沟胤秸賳T為獲得晉升而開展“區(qū)域經(jīng)濟增長競爭錦標賽”，“經(jīng)濟上的分權”使地方政府為滿足財政支出需求而致力于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟[15-16]。雖然“政治集權”和“經(jīng)濟分權”對區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻已經(jīng)為不少文獻證實，但類似本文從理論上證明政府的區(qū)域經(jīng)濟需求會對環(huán)境管制產(chǎn)生負面影響的文獻并不多見。

居民的污染消費轉化系數(shù)不僅來自于居民暴露于環(huán)境污染下的直接感受，還與其對環(huán)境污染種類及其危害性的認識有關。居民對政府環(huán)境規(guī)制決策的影響不僅與其受到的環(huán)境污染傷害程度有關，還與其發(fā)表意見，溝通政府、媒體、研究機構和其他居民的能力有關。作為公民社會建設重要的參與者和治理主體，非政府組織在啟發(fā)民智，溝通民意和實施民權中發(fā)揮了重要作用，而生態(tài)保護與環(huán)境治理是非政府組織重點工作領域，本文的研究從理論上證明了非政府組織在環(huán)境治理中可以發(fā)揮重要作用。

需要說明的是，基于模型的簡潔性，本研究假設地方政府效用只在區(qū)域經(jīng)濟和轄區(qū)內(nèi)居民消費效用間加權均衡，此時只要區(qū)域經(jīng)濟在政府效用中權重大于0，嚴格執(zhí)法的必要條件即要求居民“消費”污染效用大于消費產(chǎn)品帶來的效用，即只有當經(jīng)濟發(fā)展帶來的效用完全被環(huán)境污染的負效用抵消后，政府才可能嚴格執(zhí)法。這并非真實世界的必須，只要適當調(diào)整政府效用函數(shù)即可規(guī)避這一結論，但這將增加模型的復雜性。

4 規(guī)制能力建設與規(guī)制收益

已有文獻發(fā)現(xiàn)，政府的規(guī)制能力是提高規(guī)制效果的基礎。由于規(guī)制客體、規(guī)制行為及其后果的隱蔽性和復雜性，規(guī)制實施可能是復雜而昂貴的執(zhí)法。如規(guī)制行為的認定，并非簡單的三廢排放、碳排放這么簡單，涉及到不同種類，有的可能是本區(qū)域甚至地球從未出現(xiàn)的新種類，在不同時間和空間層面的安排。由于信息不對稱，企業(yè)在污染排放上有更多的種類、時間和位置選擇，很多只有在造成嚴重質(zhì)量后果后，或者多年后由于偶然原因才被發(fā)現(xiàn)，估計沒有發(fā)現(xiàn)的不在少數(shù)。這就產(chǎn)生了一個問題：提高政府的環(huán)境規(guī)制能力是否有助于提高環(huán)境質(zhì)量？

這一問題之所以重要是因為地方政府本應當根據(jù)環(huán)境立法嚴格執(zhí)法，但本研究根據(jù)執(zhí)法事實，假設地方政府會權衡效用以決定是否嚴格執(zhí)法?；谶@一假設，根據(jù)環(huán)境規(guī)制效用以確定環(huán)境規(guī)制能力建設就成為最大效用導向的地方政府的合理行為選擇。這就是說，政府規(guī)制能力建設與規(guī)制收益的動態(tài)關系是決定政府行為以及環(huán)境后果的核心機制。

根據(jù)博弈均衡結論1，在規(guī)制俘獲條件下，規(guī)制能力與政府規(guī)制效用無關：

(13)

V=Pφ(-Cl-kPe)+(1-P)[φ(Q-Cl)+(1-φ)(Q-ikPe)],

(14)

注意此時φ(-Cl-kPe)>φ(Q-Cl)+(1-φ)(Q-ikPe)，即存在：

(15)

(16)

規(guī)制能力與政府規(guī)制效用間關系的圖形描述如圖3所示。

3a 政府規(guī)制俘獲情形 3b 政府嚴格執(zhí)法情形圖3 政府規(guī)制能力與規(guī)制效用關系

基于同樣方法可以計算政府規(guī)制能力與企業(yè)利潤和消費者效用的關系，此處略。

5 結論與政策建議

有效開展規(guī)制的兩大前提一是擺脫規(guī)制俘獲，二是確保規(guī)制能力。本研究通過構建模型對影響規(guī)制俘獲的相關因素進行了理論推導，發(fā)現(xiàn)只要政府存在對本區(qū)域經(jīng)濟的需求，規(guī)制俘獲就可能發(fā)生。具體而言，規(guī)制俘獲主要受三類主體、四種因素的影響：政府，對區(qū)域經(jīng)濟的需求越大，政府越容易被俘獲；企業(yè)，企業(yè)規(guī)模越大越容易俘獲政府，污染排放越高越不容易俘獲政府；居民，對污染“消費”的感知和進入政府效用函數(shù)的能力越強，政府越不容易被俘獲。政府的規(guī)制能力對政府是否會成為規(guī)制俘虜無影響。當政府被規(guī)制俘獲時，規(guī)制能力高低與規(guī)制收益無關，此時投入財政資源提高規(guī)制能力對環(huán)境保護無意義。當政府擺脫規(guī)制俘獲，積極執(zhí)法時，規(guī)制能力水平與規(guī)制收益正相關，投入財政資源建設規(guī)制能力能有效提升規(guī)制水平，保護環(huán)境。隨著政府規(guī)制能力提升，越來越多的企業(yè)選擇遵守規(guī)制要求，在環(huán)境治理中遵紀守法。當所有的企業(yè)都選擇遵守規(guī)制后，規(guī)制能力與規(guī)制收益再次無關。

本文的理論結果具有豐富的政策含義。首先，本文的研究結論顯示，為了有效降低各級政府被規(guī)制俘獲的概率，應盡量隔離區(qū)域政府與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的利益關系，雖然在當前的中國，這是一個很難實現(xiàn)的目標，但至少可以將環(huán)境規(guī)制交給更高級的政府或直管機構，以降低利益重疊性。其次，從規(guī)制能力與規(guī)制收益動態(tài)關系角度，本研究認為上級政府給予的規(guī)制資助應當以環(huán)境改善程度為標準以規(guī)制獎勵的形式發(fā)放，而不是補助排放水平最高、所謂最困難的區(qū)域。最后，本研究認為，如果承認污染“消費”的個人主動意識，推動以非政府組織為代表的公民社會建設能減少公民的“搭便車”行為，喚醒民智，溝通民意，體現(xiàn)民情，有效提升政府的環(huán)境規(guī)制水平，降低污染排放。

本文的不足之處體現(xiàn)在兩個方面，也是后續(xù)研究的方向：理論上，對市場結構過于簡化，深入的市場分析可能產(chǎn)生更加微妙的結論；此外，本文缺乏實證研究的支持，由于當前中國非政府組織數(shù)據(jù)主要統(tǒng)計的是合法的非政府組織，在數(shù)量上占據(jù)絕對多數(shù)、但難以注冊的“草根”非政府組織不包括在其中，因此實證研究存在一定難度，同時也應是未來的研究方向。

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(責任編輯 沈蓉)

Factors Influencing Regional EnvironmentalRegulation:From the Perspective of Regulatory Capture

Lei Ping1,2，Gao Qingshan1

(School of Humanities and Economic Management，China University of Geoscience，BeiJing 100083,China)

Affected by the regional economic development incentives,local governments may be captured by the polluting enterprises and loosen regulation, which have been proved by former empirical studies.According to the theoretical modeling,this study first analyzes the factors that influence regulatory capture,and their direction theoretically.The study finds that the stronger the government’s economic development desires for,the larger the scale of enterprises is,the lower the pollution emission is,the worse the pollution control consciousness of the residents is,the more likely the regulatory capture happens.Contrary to existing pessimistic conclusion that regulatory capacity building is negatively correlated with regulatory profit,this paper further proves that there are positive feedbacks in the construction of regulatory capacity after overcoming the regulatory capture based on dynamic studies,which provides a positive theoretical support for government’s public administration practices.Moreover,diversification of governance subjects is the footstone of civil society movement.NGOs play a part most actively in ecological governance and environmental protection areas,but studies related to their contribution in environmental management are rarely published.This paper proves the contribution of NGOs in environmental regulation through the model identification of pollution emission and pollution“consumption”, which provides a theoretical basis for regulatory reform.

Environmental regulation;Government capture;Regulatory capacity;Regulatory profit

2016-08-15

雷平(1970-)，男，重慶人，中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院副教授；研究方向：資源經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。

F205

A