全要素統(tǒng)籌視角下的濱海區(qū)域綠地地下空間利用初探
——以青島西海岸新區(qū)為例

王志剛，王 鵬

(青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，青島 266555)

全要素統(tǒng)籌作為國土空間規(guī)劃的重要舉措，是對全要素的空間資源的開發(fā)和保護，要擴展管控范圍，覆蓋全域空間資源要素，要把握好新時代國土空間開發(fā)保護格局與多規(guī)合一國土空間規(guī)劃的關(guān)系，進行總體安排和綜合部署。

濱海綠地是城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分，作為一種傳統(tǒng)的城市資源，為城市發(fā)展提供了大量的生態(tài)空間，為居民生活提供了愉悅的活動空間，構(gòu)成了城市生活重要的組成部分。受益于濱海綠地區(qū)位影響，其開發(fā)價值往往較高，寸土寸金的形容實不為過。然而以往城市建設(shè)往往只關(guān)注了綠地的地上開發(fā)價值，對地下潛在的空間價值關(guān)注較少，造成了不必要的資源浪費。伴隨著城市發(fā)展，城市聚集效應(yīng)進一步加強，城市存量空間更新難度逐年增大，濱海區(qū)域人地矛盾日趨緊張，地下空間系統(tǒng)化、地上地下一體化布局的趨勢愈來愈明顯[1]，地下商場、地下文化展覽、體育場館甚至于辦公空間也逐漸被人們所接受。如何合理地利用濱海綠地地下空間，補充已建城區(qū)公共服務(wù)缺口，提升傳統(tǒng)住區(qū)商業(yè)環(huán)境，解決令人詬病的停車難題，成為新時期城市工作的工作重點。

本文著重從全要素統(tǒng)籌的視角入手探討濱海綠地地下空間利用。①統(tǒng)籌周邊區(qū)域可用空間，針對局部綠地面積過小不易開發(fā)的難題，結(jié)合周邊道路空間統(tǒng)籌地下空間開發(fā)。②統(tǒng)籌市民需求和城市發(fā)展要求，滿足城市對中心職能空間落位、市民對環(huán)境空間的需求，利用地下空間合理布局相關(guān)功能。③統(tǒng)籌軌道開發(fā)、周邊項目建設(shè)以及環(huán)境安全、用地出讓建設(shè)與綠地地下空間開發(fā)的關(guān)系，通過規(guī)劃策略引導(dǎo)，保障地下空間建設(shè)的順利實施。

1 國內(nèi)綠地地下空間規(guī)劃研究現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1.1 國內(nèi)綠地地下空間規(guī)劃研究

我國對于地下空間的研究較晚，且多關(guān)注于大規(guī)模、整體性區(qū)域地下空間研究，對綠地地下空間的研究涉及較少。但伴隨著近年來城市存量空間的不足，綠地作為重要的空間資源開始進入人們的視野，圍繞綜合利用綠地空間進行了一些探索，例如城市綠地與地下空間復(fù)合開發(fā)的整合規(guī)劃設(shè)計策略[2]、基于綠地空間優(yōu)化的城市用地功能復(fù)合模式[3]等；也出現(xiàn)了針對詳細地塊的一些細化研究，從具體的環(huán)境設(shè)計、空間設(shè)計展開，例如以濟南共青團地下商業(yè)空間為例的城市綠地與地下空間銜接的環(huán)境設(shè)計[4]、以西安張家堡廣場概念設(shè)計為例的城市中心綠地地下空間設(shè)計[5]，但目前的綠地地下空間研究多集中在綠地空間自身，較少從周邊區(qū)域協(xié)同，人、城市需求分析以及未來開發(fā)出讓實施的層面進行探索。

1.2 目前綠地地下空間利用的不足

本文結(jié)合西海岸新區(qū)濱海區(qū)域綠地地下空間利用實踐進行梳理，現(xiàn)狀綠地地下空間開發(fā)布局主要存在以下問題：①受制于地面綠地地塊細碎、狹長、面積較小的影響，其地下空間開發(fā)建設(shè)較少，基本屬于未開發(fā)狀態(tài)；②現(xiàn)狀已開發(fā)綠地地下空間功能比較單一，多為過街通廊，對軌道站點、周邊公共設(shè)施缺乏一體化統(tǒng)籌考量，造成綜合效益低下、資源浪費。

1.3 新時期濱海綠地地下空間利用的發(fā)展趨勢

生態(tài)環(huán)境的價值對于快速發(fā)展的城市愈顯重要，在保留城市綠地地面綠化的前提下，開發(fā)利用綠地地下空間，是建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)城市的有效途徑[5]，而城市綠地建設(shè)與地下空間的綜合一體化開發(fā)，特別是公共綠地的地下空間開發(fā)利用是我國未來綠地建設(shè)和地下開發(fā)的重要趨勢[6]，通過銜接城市發(fā)展、居民生活需求，統(tǒng)籌軌道建設(shè)、周邊項目開發(fā)、環(huán)境安全一體化布局，綜合利用城市濱海區(qū)域高價值綠地，探索其地下空間的資源化，將諸多城市公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)入地下[7]，如地下商業(yè)、地下文體娛樂設(shè)施、地下科教設(shè)施、地下倉儲物流等，既可以保留原有綠化環(huán)境，又能提升城市用地空間不足的難題，已然成為建城區(qū)環(huán)境提升建設(shè)品質(zhì)、公共服務(wù)提升服務(wù)水平的重要抓手。

2 基于全要素統(tǒng)籌視角下綠地地下空間利用的方法

基于全要素統(tǒng)籌視角下綠地地下空間利用的方法，分為3個步驟(圖1)：①現(xiàn)狀調(diào)研，從符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上梳理未來可用于開發(fā)的綠地及周邊空間。②需求分析，通過問卷調(diào)查、上位規(guī)劃銜接，摸清未來的工作重心及地下空間重點布局功能。③規(guī)劃應(yīng)對，通過合理協(xié)調(diào)各方因素，從區(qū)域協(xié)同、需求保障、要素支撐入手，促進綠地地下空間開發(fā)的順利實施。

規(guī)劃需重點關(guān)注與軌道開發(fā)、周邊項目建設(shè)的關(guān)系，從豎向規(guī)劃上進行標高的合理控制，做好已有項目的地下空間銜接、未建項目的地下空間通道預(yù)留，提高綠地地下空間的綜合效益。同時應(yīng)進一步探索綠地地下空間開發(fā)利用管理體制，明確組織、開發(fā)主體及各自不同的分工，細化管控圖則以保障綠地地下空間的落地實施。

3 西海岸新區(qū)濱海區(qū)域綠地地下空間規(guī)劃實踐

3.1 項目背景

西海岸新區(qū)地處膠州灣西岸，戰(zhàn)略定位為國家級新區(qū)，地質(zhì)條件較好，基巖分布較廣、區(qū)域斷裂規(guī)模較小且活動性不強，可充分支撐新區(qū)地下空間的開發(fā)。近年來新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市綜合實力逐年提升，2019年新區(qū)人均GDP約3.1萬美元，已經(jīng)遠遠具備大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)?，F(xiàn)狀新區(qū)的地下空間開發(fā)規(guī)模相對較少，多集中在圍繞房地產(chǎn)項目開發(fā)進行，以停車功能為主，功能單一，對于提升新區(qū)地下空間開發(fā)的綜合價值遠遠不夠。

濱海區(qū)域處于新區(qū)城市建設(shè)最為集中的區(qū)域，人口密集，寸土寸金，城區(qū)存量空間嚴重不足，公共服務(wù)設(shè)施欠缺、城市功能無處落位的現(xiàn)象日益明顯，同時受制于過寬的快速交通干路的影響，兩側(cè)城市功能分隔嚴重，人行過街困難(圖2)。如何在人地緊張的核心區(qū)域，提升公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平、建設(shè)城市中心功能是新時期空間規(guī)劃亟需解決的難題。統(tǒng)籌區(qū)域分布較為廣泛的綠地資源，一體化開發(fā)其地下空間，可有效補充城市地面建設(shè)空間，提升公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平、建設(shè)完善城市中心功能，是本次工作的重點方向。

3.2 規(guī)劃方法

運用新時期國土空間規(guī)劃全要素統(tǒng)籌的思維，突破僅有的條塊綠地的空間限制，擴大研究范圍，大膽地將周邊可利用空間一并納入，通過區(qū)域協(xié)同、需求保障、要素支撐等一系列措施，發(fā)掘濱海區(qū)域綠地開發(fā)潛力，構(gòu)建濱海區(qū)域綠地地下空間開發(fā)新格局。

3.2.1 區(qū)域協(xié)同，確定開發(fā)范圍與容量

1) 梳理綠地地下空間開發(fā)范圍。基于《青島西海岸新區(qū)總體規(guī)劃》和《青島西海岸新區(qū)土地利用總體規(guī)劃》(以下簡稱“兩規(guī)”)的一致性，從符合兩規(guī)的角度出發(fā)，梳理現(xiàn)狀可開發(fā)綠地空間范圍。運用GIS技術(shù)疊加分析規(guī)劃區(qū)及周邊地塊地下空間開發(fā)難易程度、用地性質(zhì)、軌道交通站點布局等因素，反映出地塊及周邊區(qū)域的整體開發(fā)價值。

2) 預(yù)測綠地地下空間開發(fā)規(guī)模。采取分項設(shè)施預(yù)測法進行預(yù)測，協(xié)同周邊可開發(fā)空間、需求。對規(guī)劃范圍內(nèi)地下空間各類設(shè)施的開發(fā)規(guī)模進行預(yù)測，并為后續(xù)的總體布局以及詳細方案提供參考依據(jù)。從功能角度分析，規(guī)劃范圍內(nèi)地下空間功能具體包括公共服務(wù)設(shè)施、軌道交通設(shè)施、地下通道、社會停車設(shè)施、市政設(shè)施等，共計需求地下空間規(guī)模60 萬～70.5 萬m2。

3.2.2 需求保障，明確規(guī)劃功能

1) 銜接城市發(fā)展要求。該區(qū)域及周邊城市總體規(guī)劃功能定位為聚焦金融、總部、商務(wù)、商業(yè)、科技等產(chǎn)業(yè)，目標為打造金融總部科技中心，需布局酒店、商場、辦公、文化、體育等設(shè)施，以支撐城市功能落地需求，同時區(qū)域軌道交通發(fā)達，軌道站點周邊商業(yè)開發(fā)需求強烈，需立體銜接軌道布局，適當布局公共服務(wù)開發(fā)功能。

2) 滿足居民生活需求。通過調(diào)查問卷、網(wǎng)上征求意見，了解區(qū)域所在居民生活需求，摸清居民生活環(huán)境的痛點難點。該區(qū)域居民生活重點關(guān)注停車、體育、文化以及商業(yè)服務(wù)等設(shè)施的提升，規(guī)劃需結(jié)合空間布局進行針對性保障。

3) 案例對標。通過借鑒日本北海道札幌大通公園建設(shè)經(jīng)驗(圖3)，進一步探索區(qū)域綠地地下空間的開發(fā)利用。大通公園城市綠化軸線在保留地面綠化空間的基礎(chǔ)上，通過合理開發(fā)其地下空間，補充完善城市地面功能的不足，引入多元的商業(yè)、文化職能，創(chuàng)造城市藝術(shù)文化活動中心，打造地下綜合體，提升了區(qū)域的城市環(huán)境品質(zhì)和完善了城市的服務(wù)職能。

4) 規(guī)劃布局。通過劃定功能分區(qū)，明確開發(fā)強度、公共服務(wù)設(shè)施比例，制定可行的豎向規(guī)劃方案，合理組織交通，實現(xiàn)互聯(lián)互通一體化開發(fā)。

合理劃定功能分區(qū)，明確開發(fā)強度、公共服務(wù)設(shè)施占比。結(jié)合開發(fā)的難易程度、開發(fā)價值、TOD開發(fā)引導(dǎo)，統(tǒng)籌城市發(fā)展要求、居民生活需求，綜合規(guī)劃混合功能區(qū)(商業(yè)公共服務(wù)空間為主，人流活動量大)和一般功能區(qū)(停車空間為主)，劃定控制性和引導(dǎo)性公共服務(wù)空間，分層引導(dǎo)，實現(xiàn)有人活動的空間盡可能布局公共空間，無人活動的空間適當布局停車。

制定可行的豎向規(guī)劃方案，合理銜接交通，實現(xiàn)互聯(lián)互通一體化開發(fā)。豎向規(guī)劃充分銜接周邊設(shè)施，預(yù)留與地鐵站及周邊其他地塊地下空間的交通連接條件。地下空間頂板上覆土不少于1.6 m，通過層高的彈性控制將地下一層有效凈空高度控制在3.6～5.0 m，地下二、三層有效凈空層高控制在3.6～4.2 m(圖4)，實現(xiàn)新增綠地地下空間與軌道站點、周邊地塊地下空間的無縫對接。銜接滿足不同區(qū)域的交通訴求，針對性制定規(guī)劃策略：①混合功能區(qū)(商業(yè)公共服務(wù)空間為主，人流活動量大)，應(yīng)積極與周邊商業(yè)空間、軌道站點地下空間相連通，利用地下聯(lián)絡(luò)道這一城市核心區(qū)立體交通的常用配置[8]，統(tǒng)籌布局人行和車行聯(lián)系通道，安全高效組織大規(guī)模人流、車流。②一般功能區(qū)(停車空間為主)，鼓勵相鄰地下車庫通過車行通道互相連通，實現(xiàn)資源共享，提高地下停車設(shè)施的使用效率；③軌道交通節(jié)點周邊，規(guī)劃人行通道，保障地下公共步行系統(tǒng)、軌道交通站點及其他公共交通設(shè)施相連通，在地上一層形成整體化的步行空間與公共綠地，建成內(nèi)聚外聯(lián)、快速通達的開放式交通系統(tǒng)，提高空間設(shè)施的利用效率[9]；④濱海大道兩側(cè)區(qū)域，結(jié)合濱海大道對城市功能的分隔影響，造成人行聯(lián)系不便的實際情況，利用地下空間開發(fā)適當布局人行過街通廊，實現(xiàn)濱海大道兩側(cè)區(qū)域的便捷聯(lián)系。

3.2.3 要素支撐，推進實施落地

分類策略引導(dǎo)，銜接軌道開發(fā)、周邊項目建設(shè)、環(huán)境安全以及綠地地下空間開發(fā)實施各方面需求，保障地下空間出讓的合法合規(guī)、建設(shè)的有序進行[10]，實現(xiàn)地上地下一體化開發(fā)。

1) 軌道開發(fā)銜接。充分利用軌道交通開發(fā)運行空間分布在中層區(qū)、人行交通空間分布在淺層區(qū)的特點，在淺層區(qū)布局綠地地下商業(yè)空間、停車空間，避開二者相互干擾，同時預(yù)留好與軌道交通出入口的聯(lián)系通道，鼓勵規(guī)劃設(shè)置一體化的立體公共步行系統(tǒng)，實現(xiàn)軌道交通建設(shè)與地下空間開發(fā)無縫銜接(圖5)。

2) 周邊項目銜接。①充分落實《青島市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(青規(guī)字〔2018〕58號)地下建筑退線距離不得少于5 m的控制要求，保障周邊已建項目建設(shè)安全；針對用地特別緊張或者用地條件極為復(fù)雜的區(qū)域，應(yīng)采取適當措施，經(jīng)相應(yīng)的技術(shù)單位論證評審后，可適當減少退線距離。②加強與周邊已有商業(yè)空間、停車空間聯(lián)系，提升區(qū)域地下空間運行效率。③預(yù)留好與周邊未建項目功能布局、豎向設(shè)置、交通銜接條件，實現(xiàn)空間一體化布局。

3) 環(huán)境安全銜接。①加強地下空間環(huán)境保護。前期充分考慮相關(guān)環(huán)境因素，做好環(huán)境影響評價工作，后期通過設(shè)置空氣、聽覺、視覺環(huán)境標準，制定環(huán)境質(zhì)量控制體系，引入新型環(huán)境控制技術(shù)，實現(xiàn)溫度控制、空氣質(zhì)量控制以及地下建設(shè)工程節(jié)能的多重效果。②后續(xù)建設(shè)銜接。理順地下空間開發(fā)利用管理體制，明確城市地下空間開發(fā)利用行政主管部門和職責(zé)，在政策上進行保障。鑒于濱海綠地地下空間屬于重要的公共資產(chǎn)，其開發(fā)建設(shè)宜秉持公益性、國有化為主體。本次新區(qū)濱海綠地區(qū)域地下空間開發(fā)，在嚴格遵守《青島市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》(青自然資規(guī)(規(guī))字〔2020〕1號)和相關(guān)文件規(guī)定要求的基礎(chǔ)上，由西海岸新區(qū)國資局整體統(tǒng)籌，提出地下空間建設(shè)方案；由西海岸新區(qū)國有企業(yè)取得濱海綠地可利用地下空間的具體方案；由西海岸新區(qū)發(fā)改局、自然資源局、住建局、城管局、交通局積極配合國有企業(yè)辦理可利用地下空間的相關(guān)立項、土地、規(guī)劃及建設(shè)手續(xù)，推進新區(qū)地下空間的有序開發(fā)。同時為保障上述工作的順利進行，規(guī)劃進一步編制地下空間控制性詳細規(guī)劃管理圖則，制定規(guī)劃控制要求，將地下建設(shè)范圍、建設(shè)強度等指標納入地面綠地開發(fā)規(guī)劃條件，捆綁出讓，促進綠地地下空間建設(shè)的順利實施。

4 結(jié)束語

城市濱海區(qū)域綠地地下空間的綜合開發(fā)建設(shè)，在保留城市濱海區(qū)域內(nèi)稀缺的綠化空間的基礎(chǔ)上，有效地緩解了城市濱海區(qū)域用地矛盾，提升了城市空間增量，拓展了人類的生存空間，實現(xiàn)了城市發(fā)展由二維平面向三維空間的拓展，對于補充城市功能建設(shè)短板，提升居民生活環(huán)境品質(zhì)具有重要意義，可切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)因規(guī)劃而美麗的美好愿景，滿足新時期國土空間規(guī)劃的發(fā)展要求。全要素統(tǒng)籌視角下濱海綠地地下空間開發(fā)，從區(qū)域協(xié)同、需求保障、要素支撐入手，多維齊下促進綠地地下空間的建設(shè)落地實施。區(qū)域協(xié)同，統(tǒng)籌綠地周邊區(qū)域可用空間一體化開發(fā)，提升綠地地下空間整體開發(fā)價值；需求保障，利用綠地地下空間建設(shè)完善城市功能、補充居民生活短板，可切實提升城市環(huán)境的服務(wù)水平；要素支撐，銜接周邊各類影響因素，分類銜接引導(dǎo)，可有效促進綠地地下空間建設(shè)的順利實施。