政府監(jiān)管與銀行風(fēng)險(xiǎn)研究
——基于我國五大商業(yè)銀行的考察

王岱晨 張海峰 中國建設(shè)銀行山東省分行

一、引言

黨的十八大以來，全球經(jīng)濟(jì)金融形勢發(fā)生了深刻變化。一方面，世界經(jīng)濟(jì)步入危機(jī)后的深度調(diào)整期，呈現(xiàn)出金融市場波動(dòng)加劇、地緣政治影響加大等特征；另一方面，我國高速增長的要素基礎(chǔ)和市場環(huán)境發(fā)生變化，使得經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央勇于實(shí)踐與創(chuàng)新，果斷對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢作出了科學(xué)論斷與戰(zhàn)略部署。尤其在推進(jìn)金融發(fā)展和控制金融風(fēng)險(xiǎn)方面更是發(fā)表了一系列的重要論述，不僅體現(xiàn)了我國政府對金融發(fā)展的高度重視，更凸顯了政府在金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的重要作用。銀行業(yè)是我國金融業(yè)的核心，在金融體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，然而由于長期受“大而不倒”思想的影響，我國銀行的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普通不高。與此同時(shí)，隨著金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，金融產(chǎn)品與業(yè)務(wù)的邊界越發(fā)模糊，金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的監(jiān)管面臨諸如監(jiān)管缺位等問題，加之國內(nèi)外金融環(huán)境的變化，這些都增加了銀行風(fēng)險(xiǎn)，對我國金融業(yè)的長期穩(wěn)定健康發(fā)展產(chǎn)生了沖擊。因此當(dāng)前背景下促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展、完善銀行業(yè)監(jiān)管體制對我國應(yīng)對金融挑戰(zhàn)、推進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)步發(fā)展至關(guān)重要。基于此，本文將以我國五大商業(yè)銀行為研究對象，從政府監(jiān)管視角出發(fā)，重點(diǎn)考察新時(shí)期政府監(jiān)管對銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的效果，以期為當(dāng)前時(shí)期如何積極發(fā)揮政府監(jiān)管作用、有效控制銀行風(fēng)險(xiǎn)以及保障金融體系穩(wěn)健運(yùn)行提供參考。

二、政府監(jiān)管的政策背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，圍繞經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融發(fā)展以及金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)表了系列重要論述并進(jìn)行了諸多重大戰(zhàn)略部。2013年2月26日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆二中全會(huì)第一次全體會(huì)議上對“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”進(jìn)行了全面深入的論述，強(qiáng)調(diào)我國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入中高速增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新常態(tài)。這一論述在為我國經(jīng)濟(jì)指明方向的同時(shí)也預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重大改變。2015年11月3日，習(xí)近平總書記在就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況作說明時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持市場化改革方向，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅(jiān)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！边@一論述既是黨中央首次明確提出“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管”，也是黨中央對金融風(fēng)險(xiǎn)高度重視的體現(xiàn)。在這之后，黨中央對金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注逐漸增加，金融風(fēng)險(xiǎn)被多次提及。如2017年4月25日的中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)提出金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，關(guān)系到國家安全。金融的核心作用得到凸顯；2017年7月的全國金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)了黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，確定了穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，并提出了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的三項(xiàng)任務(wù)。再次強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)管在金融發(fā)展中的重要作用。2017年10月，防范和化解金融領(lǐng)域中的重大風(fēng)險(xiǎn)由黨的十九大報(bào)告明確提出，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線成為我國未來時(shí)期工作的重點(diǎn)。此后，這一工作目標(biāo)在金融領(lǐng)域得到重視和落實(shí)。上述論斷在逐漸深入人心的同時(shí)，金融改革的步伐也在加快。2017年7月，我國成立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，其目的旨在進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行的宏觀監(jiān)管作用，對我國金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)。2018年4月，我國成立了中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了國家對銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的統(tǒng)一管理，“一委一行兩會(huì)”的新金融監(jiān)管體系正式形成。這為更好地發(fā)揮國家的金融監(jiān)管作用，整合監(jiān)管資源，明確監(jiān)管責(zé)任打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此后，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的貫徹實(shí)施，政府的金融監(jiān)管能力也被納入改革其中，從而賦予了政府監(jiān)管更高的歷史使命。

從上述梳理不難看出，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變化，我國對金融風(fēng)險(xiǎn)的重視程度也是逐漸增加，不僅對金融監(jiān)管體制改革、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范等重要問題進(jìn)行了論述，更在監(jiān)管體系建設(shè)方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，這無疑是為我國金融風(fēng)險(xiǎn)的防控、監(jiān)管體系的完善、金融權(quán)益的維護(hù)以及國家經(jīng)濟(jì)安全提供了重要保障。

三、政府監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

理論上，針對金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，金融發(fā)展應(yīng)該以市場為主導(dǎo)，市場能夠自我調(diào)節(jié)從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)金融的長期可持續(xù)發(fā)展，基于此他們反對政府等監(jiān)管力量的過度干預(yù)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，市場存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)，完全依靠市場力量，金融風(fēng)險(xiǎn)將不可避免，因此他們強(qiáng)調(diào)了政府在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中的重要作用。上述兩種觀點(diǎn)的形成實(shí)際是經(jīng)歷了四個(gè)歷史階段，既“金融自由化——政府管制——管制失靈——市場主導(dǎo)”。亞當(dāng)·斯密等經(jīng)濟(jì)學(xué)家是第一個(gè)階段的代表人物，他們主張金融自由，過分強(qiáng)調(diào)市場的作用，堅(jiān)持認(rèn)為市場能夠通過自我調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)金融的持續(xù)發(fā)展。因此，政府在金融上的監(jiān)管會(huì)對金融自由產(chǎn)生破壞作用。但是，隨著20世紀(jì)30年代全球經(jīng)濟(jì)“大蕭條”的出現(xiàn)，人們開始意識(shí)到市場也會(huì)出現(xiàn)失靈，在無法獲得外部力量的有效矯正時(shí)，經(jīng)濟(jì)就會(huì)持續(xù)惡化。政府監(jiān)管的積極作用開始得到認(rèn)可和重視，部分學(xué)者開始主張政府應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)金融進(jìn)行積極的干預(yù)，金融發(fā)展開始進(jìn)入政府管制的階段。政府對金融的適度干預(yù)與矯正的確能夠保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，但是過度干預(yù)則可能違背市場規(guī)律，抑制經(jīng)濟(jì)金融的健康發(fā)展，從而導(dǎo)致管制的失靈。此時(shí)，政府的監(jiān)管不僅不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的下降、社會(huì)福利的減少等。管制失靈階段之后，更多的學(xué)者接受了政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)應(yīng)該相輔相成的觀點(diǎn)，即以市場調(diào)節(jié)為主，政府監(jiān)管為輔，既尊重市場自身發(fā)展規(guī)律，又強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的積極作用。在此階段，一方面要求政府積極完善金融監(jiān)管機(jī)制，為金融健康發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的制度環(huán)境；另一方面，則強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的適度，避免過度干預(yù)帶來的負(fù)面影響。

事實(shí)上，從政府監(jiān)管的發(fā)展歷程不難看到，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí)，人們往往會(huì)更偏好市場的力量，強(qiáng)調(diào)市場在金融發(fā)展中的自我調(diào)節(jié)作用，甚至認(rèn)為政府的監(jiān)管會(huì)阻礙金融良好的發(fā)展勢頭，因此會(huì)要求放松政府監(jiān)管；但是，每當(dāng)金融危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，人們則往往首先會(huì)怪罪于政府監(jiān)管的不力，這種機(jī)會(huì)主義傾向顯然破壞了政府監(jiān)管的持續(xù)性和有效性。因此，考慮到市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性以及政府監(jiān)管的適度性，政府如何對金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管？當(dāng)前環(huán)境下，我國政府對銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管效果如何便成為大家關(guān)注的重點(diǎn)。

四、政府監(jiān)管的效果分析

銀行業(yè)是我國金融業(yè)的核心，在金融體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，五大國有商業(yè)銀行（中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、交通銀行）則代表著中國金融界最雄厚的資本和實(shí)力。因此，本文將以五大國有商業(yè)銀行為對象來考察十八大以來我國政府對銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的效果。首先，本文借鑒既有文獻(xiàn)的做法，使用不良貸款率（NPL）和貸款撥備覆蓋率（PCR）來衡量銀行風(fēng)險(xiǎn)。不良貸款率越高意味著銀行可能無法收回的貸款占總貸款的比例越大，其風(fēng)險(xiǎn)越高；而撥備覆蓋率越高則表示銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。政府監(jiān)管的衡量，本文將采用兩種方式。一是借鑒既有文獻(xiàn)的做法，用資本充足率（CAR）來衡量。這是因?yàn)椤缎掳腿麪枀f(xié)議》將資本監(jiān)管作為重要的一個(gè)方面，資本充足率越高代表政府監(jiān)管強(qiáng)度越高。二是借助“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管體系建立的時(shí)間點(diǎn)來衡量政府監(jiān)管程度?！耙晃恍袃蓵?huì)”的建立開創(chuàng)了我國金融監(jiān)管的新局面，其實(shí)質(zhì)上是有利于政府對銀行風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)管，因此本文認(rèn)為“一委一行兩會(huì)”建立后的政府監(jiān)管程度比建立前更大。鑒于此，本文將基于該時(shí)點(diǎn)對銀行風(fēng)險(xiǎn)做對比分析。本文收集整理了2013年至2019年銀行風(fēng)險(xiǎn)及資本充足率的數(shù)據(jù)。

本文首先考察了黨的十八大以來，我國政府監(jiān)管的變化情況，如圖1所示。整體看，2013年以來，五大銀行的資本充足率逐漸增加，說明十大以來隨著我國金融防控系列舉措的實(shí)施，政府監(jiān)管力度在持續(xù)增強(qiáng)。基于此，五大國有銀行風(fēng)險(xiǎn)隨年度的變化將體現(xiàn)出政府監(jiān)管與銀行風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。圖2是五大銀行不良貸款率隨年度的變化情況。從中可以看到，五家銀行的不良貸款率隨年度先快速增加，并在2015年得到了遏制，不良貸款率開始趨穩(wěn)并出現(xiàn)小幅下降。如果將上述變化與我國十八以來政府監(jiān)管政策逐漸增多、監(jiān)管力度有所增加的趨勢相匹配就不難發(fā)現(xiàn)，隨著政府監(jiān)管的增加銀行風(fēng)險(xiǎn)有所降低。圖3是貸款撥備覆蓋率年度變化情況，可以看到其結(jié)果與不良貸款率的情況剛好相反，銀行風(fēng)險(xiǎn)隨著政府監(jiān)管的增加而降低的論斷再次得到驗(yàn)證。此外，本文還借助“一委一行兩會(huì)”的建立來考察政府監(jiān)管力度的變化將如何影響銀行風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，本文以“一委一行兩會(huì)”建立的時(shí)間將樣本期分為建立前（監(jiān)管力度相對較小）和建立后（監(jiān)管力度相對較大）兩個(gè)階段，再采用均值差異檢查進(jìn)行分析，其結(jié)果如表1所示?？梢钥吹剑耙晃恍袃蓵?huì)”建立后其NPL顯著低于建立前（-0.219**），PCR則顯著高于建立前（30.821**），表明政府監(jiān)管力度的增加降低了銀行風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來看，黨的十八大以來，特別是2015年以來，我國政府在金融防控方面的系列舉措有效降低了銀行風(fēng)險(xiǎn)。而且不良貸款率和貸款撥備覆蓋率均處于合理區(qū)間，這說明銀行風(fēng)險(xiǎn)防控離不開政府的適度監(jiān)管。

圖1 資本充足率年度變化情況

圖2 不良貸款率年度變化情況

圖3 貸款撥備覆蓋率年度變化情況

表1 均值差異性檢驗(yàn)

五、研究結(jié)論和政策建議

本文以我國五大商業(yè)銀行為研究對象，從政府監(jiān)管視角出發(fā)，重點(diǎn)考察了新時(shí)期政府監(jiān)管對銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的效果，研究結(jié)果表明政府適度的監(jiān)管能夠有助于銀行風(fēng)險(xiǎn)的防控?；诖?，本文提出如下建議：首先，與亞當(dāng)·斯密學(xué)派的完全自由市場觀點(diǎn)不同，本文主張政府應(yīng)該在金融發(fā)展過程中發(fā)揮積極的作用。本文研究結(jié)果政府監(jiān)管力度增加能有效降低銀行風(fēng)險(xiǎn)便是有力的證據(jù)。其實(shí)，由于我國資本市場還不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制還不完善，完全依靠市場力量來推動(dòng)金融發(fā)展還存在較大難度。因此，政府監(jiān)管在矯正經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、防控金融風(fēng)險(xiǎn)等方面便不可或缺。當(dāng)然，本文并非一味強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的作用，而是認(rèn)為只依賴政府監(jiān)管或市場約束等單一的外部監(jiān)管都不利于經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，只有相互協(xié)調(diào)，各自發(fā)揮作用才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展。其次，政府監(jiān)管除了制度設(shè)計(jì)，還應(yīng)配合機(jī)制體制的改革與完善。本文研究發(fā)現(xiàn)“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管機(jī)制的形成有效降低了銀行風(fēng)險(xiǎn)，說明合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革能夠幫助政府更好地發(fā)揮其監(jiān)管職能。