國土空間規(guī)劃新形勢下的軌道交通規(guī)劃變革和對策

江 永

（中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司，北京 100037）

從2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，到2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》印發(fā)，再到2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，以及2020年省級和市級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)等文件的印發(fā)，我國新的國土空間規(guī)劃體系及其地位逐步明確。交通是國土空間高品質(zhì)發(fā)展的重要支撐要素，軌道交通又是綜合交通體系的骨干，因此軌道交通規(guī)劃作為基礎(chǔ)性、長遠性的專項規(guī)劃，如何適應(yīng)國土空間規(guī)劃新形勢是亟待研究的。筆者結(jié)合寧波的實際工作經(jīng)歷，從規(guī)劃理念、手段、范圍和體系這幾個方面，探討新形勢下軌道交通規(guī)劃的變革與對策。

1 國土空間規(guī)劃的主要變革

新時代國土空間規(guī)劃變革的源頭是中國社會發(fā)展與需求主要矛盾的變化，包括經(jīng)濟發(fā)展模式變化、發(fā)展理念和目標(biāo)變化、規(guī)劃內(nèi)生性矛盾變化等，規(guī)劃變革是一項綜合性社會治理改革，是新時代生態(tài)文明背景下國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，對軌道交通規(guī)劃的影響主要有以下幾個方面。

1.1 規(guī)劃理念的提升：全面均衡可持續(xù)

伴隨我國經(jīng)濟數(shù)十年的高速發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。人民群眾在解決溫飽問題和進入小康社會以后，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。

以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重個體城市經(jīng)濟發(fā)展，導(dǎo)致國土空間的其他要素，如生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)空間等過度侵蝕和影響[1]。新的國土空間規(guī)劃，在“五位一體”總體布局和生態(tài)文明發(fā)展觀指導(dǎo)下，將城市、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等子系統(tǒng)按照一個完整的有機整體進行規(guī)劃，以實現(xiàn)生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益的均衡作為發(fā)展目標(biāo)，相比以往更加宏觀和全面。這就要求軌道交通規(guī)劃作為專項規(guī)劃必須符合全面均衡可持續(xù)發(fā)展的理念，不僅考慮發(fā)展問題，還要考慮保護問題，促進實現(xiàn)生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興、城市集約高效和區(qū)域協(xié)調(diào)的高品質(zhì)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 規(guī)劃手段的改變：重視存量規(guī)劃

伴隨我國城市規(guī)模數(shù)十年的持續(xù)擴張，我國城市化水平迅速提升，2020年城鎮(zhèn)化率已達到 63.89%，城市的盤整和更新將成為發(fā)展的主題，很多城市已經(jīng)或者即將進入存量甚至減量發(fā)展時代：上海市明確提出要實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長；北京市提出用地減量提質(zhì)和集約高效利用；《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2018—2035年)》草案提出嚴控國土空間開發(fā)強度，設(shè)定土地資源消耗上限，將國土空間開發(fā)強度嚴格控制在市域面積的30%以內(nèi)[2]。

快速城市化為目的的城鄉(xiāng)規(guī)劃主要以增量規(guī)劃作為手段。而新的國土空間規(guī)劃發(fā)展理念要求城市、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間需整體綜合考慮，需要遵循環(huán)境約束和生態(tài)底線思維，包括糧食安全等國家戰(zhàn)略要求，未來城市建設(shè)的增量空間將受到極大的約束。因此，基于精明增長和高品質(zhì)發(fā)展的要求，空間規(guī)劃的理論和實踐焦點自然轉(zhuǎn)向內(nèi)部的存量空間與建成地區(qū)，規(guī)劃手段上將更加重視存量規(guī)劃。因此，也要求軌道交通需要配合存量規(guī)劃手段，更關(guān)注功能強化、服務(wù)提升、存量優(yōu)化等高品質(zhì)目標(biāo)，從設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)向服務(wù)和政策規(guī)劃。

1.3 規(guī)劃范圍的擴大：城市群、都市圈

伴隨我國城市化和工業(yè)化的發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向發(fā)達城市群及其中心城市聚集，并在這些中心城市向其都市圈的范圍擴散，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局也伴隨城市群和都市圈發(fā)展重構(gòu)，區(qū)域之間的聯(lián)動不斷增強，通勤出行范圍不斷擴大，商務(wù)旅游等出行頻度不斷加強。

以往城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但由于城市或城鎮(zhèn)之間的有機聯(lián)系比較弱，城市發(fā)展往往還是各自為政，依靠各單體城市規(guī)模的增長。未來隨著城市化趨緩，城市建設(shè)增量空間受限，城市發(fā)展動力將出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，需要從更大范圍、更高品質(zhì)的組合來提升城市的發(fā)展效能，而不是繼續(xù)依靠簡單的規(guī)模增加。2020年國家發(fā)展改革委印發(fā)了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，再一次強調(diào)了“加快發(fā)展重點城市群”“大力推進都市圈同城化建設(shè)”“提升中心城市能級和核心競爭力”等優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的措施，未來城市的發(fā)展將進入以中心城市(都市圈)引領(lǐng)城市群發(fā)展、以城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新階段[3]，各項規(guī)劃研究范圍自然要順應(yīng)這一趨勢。因此，也要求軌道交通規(guī)劃要將城市群和都市圈范圍內(nèi)的國鐵干線、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通的“四網(wǎng)融合”作為研究內(nèi)容，并成為未來城市群和都市圈發(fā)展的重要支撐。

1.4 規(guī)劃體系的重構(gòu)：“五級三類四體系”

我國社會治理體系的發(fā)展，使得中央和地方、部門和部門、政府和市場間的矛盾需要得到協(xié)調(diào)和妥善處理，以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的“科學(xué)發(fā)展觀”已成為社會總體價值取向。

一個時期以來城鄉(xiāng)規(guī)劃以對城市空間資源的管理和城鄉(xiāng)建設(shè)行為的指導(dǎo)為己任，但對其他層面和范圍的治理能力有限，還要依靠其他部門眾多空間性規(guī)劃，這就造成了多部門規(guī)劃各成體系、內(nèi)容重疊沖突且難以協(xié)調(diào)。新的國土空間規(guī)劃，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措和有力抓手，按照“多規(guī)合一”的要求建立了統(tǒng)一的“五級三類四體系”總體框架，其規(guī)劃成果將是一套完整的公共政策治理體系文件。各級各類規(guī)劃間存在著更強的縱向和橫向協(xié)同關(guān)系，其中縱向關(guān)系是指上位國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃對下位規(guī)劃的關(guān)系，體現(xiàn)自上而下的“戰(zhàn)略引領(lǐng)”與“剛性管控”；橫向關(guān)系是指同級國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的關(guān)系，如圖1所示[4]，體現(xiàn)了各部門間的相互協(xié)同與有效銜接。新的空間規(guī)劃體系要求軌道交通規(guī)劃作為涉及硬性基礎(chǔ)設(shè)施的專項規(guī)劃，發(fā)揮對空間資源使用的作用，強化與其他各級各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

圖1 國土空間規(guī)劃體系下橫向和縱向?qū)蛹夑P(guān)系Figure 1 Hierarchical relationship in horizontal and vertical directions in the context of spatial planning

2 軌道交通規(guī)劃的應(yīng)對策略

2.1 規(guī)劃理念更加全局

以往軌道交通規(guī)劃理念往往是服務(wù)城市擴張和經(jīng)濟發(fā)展的，重點考慮“有所為”，這導(dǎo)致城市擴張與耕地和生態(tài)保護的沖突往往在軌道交通規(guī)劃中突顯出來。軌道交通占用永久基本農(nóng)田、穿越生態(tài)保護區(qū)域等問題頻發(fā)，軌道交通被作為城市擴張的手段，刺激了原本不宜發(fā)展的區(qū)域高強度開發(fā)。

國土空間規(guī)劃的全面均衡可持續(xù)發(fā)展新理念，要求軌道交通規(guī)劃要促進空間高品質(zhì)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人和自然和諧相處，“全域全要素”地研究生產(chǎn)、生活、生態(tài)3者關(guān)系，不僅要研究全域空間結(jié)構(gòu)，還要綜合研究軌道交通與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的關(guān)系，符合生態(tài)空間格局，遵循耕地保護要求。因此，軌道交通規(guī)劃不僅要考慮“有所為”，還要考慮“怎么為”，甚至“有所不為”。

如圖2所示，寧波新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，結(jié)合全國第三次土地(國土)調(diào)查情況，從自然地理格局、土地利用現(xiàn)狀、人口經(jīng)濟分布、生態(tài)環(huán)境保護、基本農(nóng)田保護、城鄉(xiāng)發(fā)展格局等方面，首先分析了區(qū)域發(fā)展發(fā)展和城鎮(zhèn)化趨勢，以及由此帶來的交通需求變化，將“國土空間特點南北差異化情況下寧波如何發(fā)展，軌道交通如何配置”作為重要的課題進行研究，有針對性地提出了“北部強化統(tǒng)籌、中部做大做強、南部優(yōu)化調(diào)控”的軌道交通發(fā)展策略，并在具體的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方案予以體現(xiàn)(如表1所示)。

圖2 差異化的寧波國土空間結(jié)構(gòu)和軌道交通發(fā)展策略示意Figure 2 Differentiation of Ningbo’s land spatial structure and rail transit development strategy

2.2 規(guī)劃手段更加精明

隨著城市群、都市圈發(fā)展帶來的出行范圍擴大，生產(chǎn)方式變化和生活水平提高帶來的出行需求的多樣化和對服務(wù)水平的更高要求，未來交通設(shè)施需要承擔(dān)的客運量、周轉(zhuǎn)量等將繼續(xù)增長，對舒適度、便利性、時效性、靈活性、個性化等要求會更高，而“存量發(fā)展”帶來環(huán)境約束、生態(tài)底線和開發(fā)空間的限制，會加劇供需矛盾，以往通過大幅度增加設(shè)施規(guī)模的方式難以適應(yīng)新的發(fā)展要求。高品質(zhì)是國土空間規(guī)劃進入“存量發(fā)展”新時代的要求，相對以往規(guī)模、密度等外延式增長，未來軌道交通規(guī)劃應(yīng)該更多關(guān)注功能強化、服務(wù)提升、存量優(yōu)化等高品質(zhì)目標(biāo)，更多采用“提質(zhì)增效”手段，從設(shè)施規(guī)劃轉(zhuǎn)向服務(wù)和政策規(guī)劃。

寧波新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中，規(guī)劃手段重點集中在多層次網(wǎng)絡(luò)融合銜接，以及對原規(guī)劃線路“提質(zhì)增效”措施上。新線網(wǎng)相較于原線網(wǎng)僅新增1條線路，但對原線網(wǎng)8條普線、2條快線和幾條都市圈城際鐵路，重新按照市域快線A、城區(qū)快線B和城區(qū)普線3個層次進行了梳理，并且按照各層次線路的功能定位和技術(shù)要求，采取了延伸、貫通、提速、大小交路運營、支線運營、快慢車組合運營等多種的服務(wù)效能提升措施，在線網(wǎng)總規(guī)模相較原線網(wǎng)少量增加的情況下，大幅提高了總體效率和服務(wù)水平。寧波1號線快慢車運營組織方案如圖3所示。

圖3 寧波1號線快慢車運營組織方案Figure 3 Local/express train operation plan for Line 1 of Ningbo

2.3 規(guī)劃范圍更加廣闊

城市群、都市圈發(fā)展，將形成中心城區(qū)、都市圈、城市群等不同空間尺度的交通圈。不同空間尺度的交通出行目的與需求(如圖4所示[5])，對交通系統(tǒng)提出多元化要求，既相互融合又各有特點。要構(gòu)建都市圈一體化交通網(wǎng)絡(luò)，其中就必須推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“多網(wǎng)融合”，使之成為構(gòu)建城市群、都市圈一體化發(fā)展的重要網(wǎng)架載體，建立多層次、相互融合的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以適應(yīng)不同的客流特征和需求。

圖4 都市圈和城市群范圍不同交通需求Figure 4 The scale of urban activity and industrial chain corresponding to different traffic demands of metropolitan area and urban agglomeration, respectively

按照《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GBT 50546-2018)，現(xiàn)行城市軌道交通規(guī)劃范圍重點關(guān)注城市規(guī)劃區(qū)，對于市域和市域城鎮(zhèn)連綿地區(qū)超出城市行政區(qū)范圍的則在必要時才包括，而對都市圈和城市群的軌道交通的研究則不做明確要求。寧波原軌道交通線網(wǎng)中，中心城區(qū)、市域、都市圈和城市群的軌道交通規(guī)劃(含城市軌道交通和鐵路)分別由不同的行政部門主導(dǎo)編制，造成了城市軌道交通不出中心城、市域軌道交通(含市域鐵路)不進中心城的局面，軌道交通各層次網(wǎng)絡(luò)未能實現(xiàn)“多網(wǎng)融合”，極大地影響了網(wǎng)絡(luò)的整體性和效率，降低了乘客乘坐便利性。

新國土空間規(guī)劃下的城市群、都市圈發(fā)展，客觀上不允許軌道交通規(guī)劃(含城市軌道交通和鐵路)各自為政，編制成互不銜接的幾張網(wǎng)，而是要按照“多網(wǎng)融合”的要求編制多層次軌道交通線網(wǎng)：城市軌道交通規(guī)劃研究范圍需要包含市域，并對都市圈和城市群進行拓展研究；鐵路規(guī)劃研究也要考慮如何承擔(dān)都市圈通勤和城市群內(nèi)城鎮(zhèn)之間出行功能，并與城市軌道交通無縫銜接。

寧波新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中，就根據(jù)城市群、都市圈、中心城不同區(qū)域發(fā)展特點和交通需求，構(gòu)建“多網(wǎng)融合”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)(如圖5)。一是從功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)管理模式等方面厘清不同層次軌道交通服務(wù)區(qū)域和對象，將城市群、都市圈范圍內(nèi)“點到點”的商務(wù)、旅游等性質(zhì)客流交給城際鐵路、市域(郊)鐵路服務(wù)，將都市圈、中心城范圍內(nèi)“同城化”的通勤、購物、休閑等性質(zhì)客流交給市域(郊)鐵路、市域快線、地鐵普線服務(wù)；二是加強各層次網(wǎng)絡(luò)銜接換乘，既有和規(guī)劃的鐵路樞紐都實現(xiàn)了至少2個層次、3條線路銜接換乘，其他樞紐也都按照既是交通節(jié)點、也是城市功能節(jié)點進行了規(guī)劃。

圖5 寧波軌道交通“多網(wǎng)融合”功能層次Figure 5 Hierarchies of functions of multi-networks in Ningbo Rail Transit

2.4 規(guī)劃體系更加融合

在原有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的強制內(nèi)容之一，承擔(dān)了規(guī)劃傳導(dǎo)作用，但在以往的實際編制過程中，由于協(xié)同規(guī)劃保障機制缺失，城市軌道交通規(guī)劃對綜合交通體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的反饋作用往往難以體現(xiàn)[6]。

新國土空間規(guī)劃體系，為軌道交通規(guī)劃做好國土空間規(guī)劃各支系間的層級、事權(quán)和傳導(dǎo)等方面工作，從橫向和縱向方面成為可能。

為了加強橫向規(guī)劃協(xié)同，寧波國土空間總體規(guī)劃編制團隊建立了新的組織構(gòu)架，如圖6所示，分別為總報告編制組、區(qū)縣(市)規(guī)劃大綱編制組、專項規(guī)劃大綱編制組和近期行動規(guī)劃編制組，其中專項大綱編制組由6個小組組成，包括綜合交通小組，專門負責(zé)國土空間總體規(guī)劃橫向?qū)泳C合交通體系規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃，并且建立了國土空間總體規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃定期集中工作營的工作方法，以便及時進行互動和反饋。

圖6 寧波市國土空間總體規(guī)劃核心編制團隊組織框架和橫向?qū)雨P(guān)系圖Figure 6 Organization framework and horizontal connection of the national territorial spatial planning in Ningbo

為了加強縱向規(guī)劃協(xié)同，在工作過程中加強了跨部門、跨級別的工作協(xié)同。現(xiàn)行體制下，國土空間規(guī)劃實現(xiàn)了原國土和規(guī)劃的整合，但交通規(guī)劃建設(shè)還分屬不同管理部門，因此在協(xié)同工作中突出了與關(guān)鍵核心部門的協(xié)同，特別是鐵路、機場、港口等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，一方面軌道交通規(guī)劃需要服從和服務(wù)這些重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面這些重大交通基礎(chǔ)設(shè)施功能發(fā)揮也取決于軌道交通是否能夠支持。因此軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃也介入相關(guān)規(guī)劃研究工作，對鐵路樞紐布局、機場綜合交通體系、港城融合規(guī)劃等提出相應(yīng)的意見和建議，促進軌道交通規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

3 結(jié)語

在國土空間規(guī)劃背景下，軌道交通規(guī)劃原有技術(shù)體系需要繼承和發(fā)展，本文從規(guī)劃理念、手段、范圍、體系4個方面，對新時期軌道交通規(guī)劃所面臨的問題和相應(yīng)對策進行了探討，目的是實現(xiàn)國土空間總體規(guī)劃和軌道交通專項規(guī)劃的協(xié)同一致，建立理想的空間格局，達到生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興、城市集約高效和區(qū)域協(xié)調(diào)的高品質(zhì)發(fā)展目標(biāo)，實踐過程中以下方面還有待發(fā)展：

1) 規(guī)劃理念?；谌婢饪沙掷m(xù)發(fā)展理念，目前雖然提出了區(qū)域差異化的軌道交通發(fā)展策略，但頂層和地方認識上依舊存在差異，具體地區(qū)的規(guī)劃方案在執(zhí)行上存在一定壓力。建議國土空間總體規(guī)劃加強全局統(tǒng)籌，明確定量指標(biāo)，確定時空上的具體管控措施，確保軌道交通專項規(guī)劃有數(shù)據(jù)、有措施可依。

2) 規(guī)劃手段。目前雖然基于存量規(guī)劃思想，強調(diào)提質(zhì)增效為主、新增線路為輔，但規(guī)劃方案評價依舊重規(guī)模、輕質(zhì)量，且對既有線路提出的升級優(yōu)化措施往往不被作為規(guī)劃成果予以遵守。建議今后優(yōu)化方案評價標(biāo)準(zhǔn)與方法，強化既有線優(yōu)化措施的研究和成果表達。

3) 規(guī)劃范圍。目前雖然已擴展到城市群和都市圈的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，但綜合交通各子系統(tǒng)在管理機制、技術(shù)體系上距“多規(guī)合一”要求，觀念和利益的考量上差異還很大，特別是鐵路和城市軌道交通融合難度大。建議在綜合交通一體化目標(biāo)下，首先梳理各類交通系統(tǒng)的功能層次關(guān)系，將涉及都市圈、中心城范圍內(nèi)“同城化”的各類交通系統(tǒng)統(tǒng)一指揮，并建立規(guī)劃、建設(shè)、運營一體的機制。

4) 規(guī)劃體系。目前雖然建立了橫向和縱向的協(xié)調(diào)工作關(guān)系，但各專題依舊是獨立編制的，在遇到重大問題分歧時，往往權(quán)威不夠，協(xié)調(diào)效率不高，難以達成一致。建議從交通和國土空間關(guān)系出發(fā)，融合各相關(guān)專業(yè)內(nèi)容，形成針對目標(biāo)和問題的專題研究，例如可以開展軌道交通與土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃，綜合交通布局與產(chǎn)業(yè)配套協(xié)調(diào)規(guī)劃等交叉性研究專題。