國內(nèi)外“報(bào)廢車”治理對(duì)比研究及相關(guān)工作建議

周文輝 張煜笛

摘 要：隨著我國機(jī)動(dòng)車保有量的迅速增長，汽車報(bào)廢量也大幅增加。做好報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收利用工作已成為汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的關(guān)鍵，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建成汽車強(qiáng)國的重要環(huán)節(jié)。報(bào)廢車引發(fā)的安全、環(huán)保、資源回收再利用等問題越來越被高度關(guān)注，特別是大量機(jī)動(dòng)車“廢”而不“報(bào)”，在城市中滯留成為“遺棄車”，或被非法拆解利用再次流入市場，沖擊了車輛管理秩序，也帶來了較大的交通安全隱患。本文分析了我國在報(bào)廢車治理中存在的問題，重點(diǎn)從構(gòu)建市場機(jī)制方面梳理了國外報(bào)廢車的治理情況，最終結(jié)合我國國情，提出了我國報(bào)廢車治理的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：報(bào)廢汽車；強(qiáng)制報(bào)廢；注銷登記；治理

1我國報(bào)廢車治理現(xiàn)狀和存在問題

汽車產(chǎn)業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，其可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要因素。報(bào)廢汽車回收利用是汽車產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容，做好報(bào)廢汽車的回收利用不僅可以帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益，而且可以帶來明顯的環(huán)境效益和社會(huì)效益，是保證資源循環(huán)合理利用，實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)我國汽車強(qiáng)國戰(zhàn)略不可或缺的重要組成部分和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。然而我國報(bào)廢車治理仍存在一些問題亟待完善，為了更好提出適合我國報(bào)廢車管理的相關(guān)建議，接下來將分析我國報(bào)廢車治理的現(xiàn)狀以及存在的問題。

目前，我國還未形成運(yùn)行有效的報(bào)廢汽車回收利用機(jī)制。現(xiàn)行《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收管理辦法》（國務(wù)院第715號(hào)令），以及配套的《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收管理辦法實(shí)施細(xì)則》（商務(wù)部令2020年第2號(hào)）側(cè)重于報(bào)廢，兼顧了部分再利用要求。2021年6月9日，工信部、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部印發(fā)《汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出到2023年，報(bào)廢汽車規(guī)范回收水平顯著提升，形成一批可復(fù)制、可推廣的汽車生產(chǎn)企業(yè)為責(zé)任主體的報(bào)廢汽車回收利用模式；報(bào)廢汽車再生資源利用水平穩(wěn)步提升，資源綜合利用率達(dá)到75%；汽車綠色供應(yīng)鏈體系構(gòu)建完備，汽車可回收利用率達(dá)到95%，重點(diǎn)部件的再生原料利用比例不低于5%?？傮w而言，我國現(xiàn)行制度對(duì)報(bào)廢汽車回收涉及還較少，汽車報(bào)廢、再利用等方面的政策目標(biāo)還未傳導(dǎo)到回收環(huán)節(jié)，回收市場發(fā)展還很不充分，突出表現(xiàn)在缺乏有競爭力的、規(guī)模較大的回收企業(yè)，回收價(jià)格也過低，甚至比車輛作為廢品處置的價(jià)格還要低，這成為報(bào)廢“僵尸車”大量存在的重要原因。

另外，對(duì)于廢棄車、罰沒車等車輛的強(qiáng)制報(bào)廢在操作機(jī)制上還未完全疏通。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，執(zhí)法管理部門在發(fā)現(xiàn)車輛廢棄或罰沒車輛后，會(huì)告知當(dāng)事人停放地點(diǎn)。若無法有效告知或當(dāng)事人拒不配合的，經(jīng)過1年公示，可以按照《民法典》和有關(guān)行政法的規(guī)定，收歸國家所有。但由于處置往往涉及多方、復(fù)雜利益，目前還缺乏具體可操作性的規(guī)定，再加上缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致對(duì)上述車輛的處置舉步維艱。比如，資產(chǎn)處置部門和車輛登記部門，由于擔(dān)憂可能產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)糾紛，往往在車輛處置時(shí)存在畏難情緒；根據(jù)《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，機(jī)動(dòng)車只有在以下條件下才能強(qiáng)制報(bào)廢：（1）達(dá)到規(guī)定使用年限的；（2）經(jīng)修理和調(diào)整仍不符合機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)在用車有關(guān)要求的；（3）經(jīng)修理和調(diào)整或者采用控制技術(shù)后，向大氣排放污染物或者噪聲仍不符合國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)在用車有關(guān)要求的；（4）在檢驗(yàn)有效期屆滿后連續(xù)3個(gè)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)周期內(nèi)未取得機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志的。實(shí)踐中，要證明達(dá)到以上強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，需要車主配合修理、調(diào)整或檢驗(yàn)，這顯然難以適應(yīng)對(duì)達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的“僵尸車”的治理需求。

2境外“報(bào)廢車”治理情況

美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)特別注重汽車產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，廢舊汽車的回收、再利用工作機(jī)制非常成熟完善，對(duì)減少廢棄車具有重要促進(jìn)作用。

美國驅(qū)動(dòng)報(bào)廢汽車回收利用的規(guī)定主要來自以下兩個(gè)方面：（1）2001年發(fā)布的《未來報(bào)廢汽車回收利用指南》，明確指出至2020年美國報(bào)廢汽車回收利用率要達(dá)到95%。[1]（2）環(huán)保法規(guī)，消費(fèi)者不得隨意遺棄、填埋汽車，必須送到專門的報(bào)廢汽車回收利用企業(yè)進(jìn)行處理。報(bào)廢汽車作為一種重要的材料資源，在美國具有較高的殘值，能夠較好按照市場化運(yùn)作方式進(jìn)行回收利用。在上述規(guī)定的促動(dòng)下，美國主要由3大汽車公司通過市場化方式承擔(dān)回收利用的主體責(zé)任：1991年，3大汽車公司成立了車輛回收聯(lián)盟（VRP），并規(guī)范報(bào)廢汽車回收利用流程，共同出資研究回收利用技術(shù)。1994 年，車輛回收聯(lián)盟與美國能源部聯(lián)合資助芝加哥大學(xué)的Argonne 國家實(shí)驗(yàn)室和美國塑料協(xié)會(huì)共同簽署合作研究與發(fā)展協(xié)議。據(jù)美國最大的汽車報(bào)廢回收利用公司（Junk Car Medics）統(tǒng)計(jì)，美國汽車回收利用產(chǎn)業(yè)每年產(chǎn)值為320億美元，創(chuàng)造就業(yè)崗位14萬人，目前在全美所有產(chǎn)業(yè)規(guī)模中排名第16位，占全美循環(huán)經(jīng)濟(jì)整體產(chǎn)值的三分之一，已實(shí)現(xiàn)95%的報(bào)廢汽車回收利用率政策目標(biāo)。整體來看，在成熟的市場驅(qū)動(dòng)下，美國報(bào)廢汽車回收利用產(chǎn)業(yè)盈利水平持續(xù)保持在較高水平，帶動(dòng)了車輛回收、拆解、再利用各環(huán)節(jié)細(xì)分市場的健康發(fā)展，整車廠、零部件廠商、回收利用企業(yè)、保險(xiǎn)公司、車主等各方均能獲得較好的收益水平。為破解報(bào)廢汽車回收難題，地方政府、整車廠、回收利用企業(yè)會(huì)加大對(duì)報(bào)廢汽車的補(bǔ)貼力度，最高可達(dá)到4000美元/車，同時(shí)各回收利用企業(yè)會(huì)展開激烈的競爭，通過提高回收價(jià)格、在線評(píng)估車輛價(jià)格、主動(dòng)上門收車等辦法獲取廢舊車源。在美國強(qiáng)有力的產(chǎn)品責(zé)任法規(guī)、環(huán)境保護(hù)法加上各州一系列的補(bǔ)充法規(guī)監(jiān)控下，形成具有強(qiáng)大的報(bào)廢汽車回收、再利用的市場驅(qū)動(dòng)機(jī)制，確?；厥绽眯袠I(yè)的良性循環(huán)。

歐盟于2000 年發(fā)布《報(bào)廢汽車指令》（2000/53/EC），規(guī)定“2015年1月1日前，報(bào)廢車輛材料回收利用比例不低于95%，拆解材料再利用和再使用比例不低于85%”。除了上述指標(biāo)目標(biāo)外，該指令以廢物應(yīng)再使用、再利用和回收利用，并應(yīng)優(yōu)先予以再使用和再利用為基本原則，規(guī)定了各成員國政府、汽車企業(yè)和經(jīng)營者的責(zé)任。各成員國首先應(yīng)根據(jù)歐盟2000/53/EC指令，頒布本成員國的具體規(guī)定。其次根據(jù)指令要求，各成員國應(yīng)建立起一套報(bào)廢汽車的回收、處理和回收利用系統(tǒng)，在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立足夠多的回收點(diǎn)。最后汽車最終擁有者在將汽車交付給經(jīng)授權(quán)的處理廠商時(shí)，不必因?yàn)槠嚥辉倬哂谢蚓哂胸?fù)的市場價(jià)值而繳納任何費(fèi)用。汽車企業(yè)首先應(yīng)支付處理報(bào)廢汽車的全部或大部分費(fèi)用；其次在設(shè)計(jì)和生產(chǎn)工作中，應(yīng)特別注意充分體現(xiàn)拆解、再使用和再利用報(bào)廢汽車及其構(gòu)件的需求；最后整車和零部件廠家應(yīng)向社會(huì)和處理廠公開車輛拆解和有害物質(zhì)含量、位置等信息。經(jīng)營者應(yīng)滿足必要的報(bào)廢、拆解、回收利用的存放、加工處理、污染防治等方面的要求，并獲得成員國的許可。

根據(jù)歐盟指令，汽車企業(yè)在報(bào)廢汽車回收、利用、報(bào)廢等工作中起主導(dǎo)作用，即需要完成回收利用比例、收受利用材料使用比例等指標(biāo)，也要承擔(dān)報(bào)廢費(fèi)用和技術(shù)、信息支持工作。在該指令的要求下，各成員國會(huì)要求車企在本國建立或合作建立報(bào)廢汽車回收利用系統(tǒng)，至少要建立回收利用的信息監(jiān)測和上報(bào)系統(tǒng)，以證明其能夠履行法律賦予的報(bào)廢回收利用主體責(zé)任。

通過這樣一套完善的體系建立，歐盟實(shí)現(xiàn)了不僅節(jié)約了大量不可再生資源，同時(shí)也極大地降低了汽車生產(chǎn)和使用過程中的各種污染氣體的排放量，也減少了汽車廢棄物的處置量，實(shí)現(xiàn)了可繼續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

日本為了發(fā)展資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)，減少廢舊鋼鐵價(jià)格變動(dòng)對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的影響，減少廢棄車“公害”，應(yīng)對(duì)報(bào)廢車處理中的環(huán)保、安全問題，于2002年出臺(tái)了《汽車回收利用法》，該法規(guī)定日本汽車報(bào)廢回收利用的主管部門是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，其會(huì)同環(huán)境省，主要負(fù)責(zé)制定報(bào)廢汽車回收處理行業(yè)的準(zhǔn)入要求。具體管理和承辦部門是汽車回收利用促進(jìn)中心（由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主管，日本自動(dòng)車工業(yè)協(xié)會(huì)等9個(gè)相關(guān)部門于2000年11月成立），該中心下設(shè)資金管理中心、信息中心、回收再利用支援中心，分別負(fù)責(zé)汽車回收處理中的資金管理、信息管理、對(duì)汽車生產(chǎn)商或進(jìn)口商實(shí)施廢物回收處理進(jìn)行技術(shù)支持。另外，國土交通省及其下屬各地方陸運(yùn)支局，負(fù)責(zé)車輛登記管理。各地方政府，負(fù)責(zé)報(bào)廢汽車回收處理企業(yè)的登記和準(zhǔn)入審批。在同年的7月通過國會(huì)審議，于2005 年1月1日起開始在國內(nèi)實(shí)施。通過該法的實(shí)施，日本的廢舊機(jī)動(dòng)車回收在2008年達(dá)到了77.8%，通過這樣循環(huán)利用的方式，日本廢舊車資源回收再利用率達(dá)80%左右。[2]

該法有兩個(gè)突出特點(diǎn)：（1）向用戶收取報(bào)廢汽車回收利用費(fèi)。該法明確由車企承擔(dān)氟利昂、氣囊類和廢渣的回收再利用責(zé)任，處理費(fèi)用由各車企自行確定（約占車價(jià)的0.5%～1%），并標(biāo)示在車價(jià)中，由用戶在購車時(shí)繳納，隨后集中劃撥至由國家成立的汽車回收利用促進(jìn)中心管理。（2）由汽車回收利用促進(jìn)中心對(duì)報(bào)廢汽車回收進(jìn)行全流程集中管理?；厥掌髽I(yè)收到廢舊車后，按流程分別將車輛交至拆解企業(yè)、粉碎企業(yè)、汽車生產(chǎn)商處理，在此過程中，上述企業(yè)均需實(shí)時(shí)向回收利用促進(jìn)中心發(fā)送車輛（或回收利用件）的接收、處理、轉(zhuǎn)出等狀態(tài)信息?；厥绽么龠M(jìn)中心在確認(rèn)相關(guān)信息后，將回收利用費(fèi)分解并劃撥至各處理企業(yè)。通過由汽車回收利用促進(jìn)中心統(tǒng)一管理報(bào)廢汽車處置和資金收取分配工作，日本激活并維持了整個(gè)報(bào)廢汽車回收利用市場的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，也增強(qiáng)了車主主動(dòng)報(bào)廢車輛的意識(shí)。

3相關(guān)工作建議

工業(yè)和信息化部、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部發(fā)布的《汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸試點(diǎn)實(shí)施方案》，主要目標(biāo)是“落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和綠色循環(huán)低碳發(fā)展要求，構(gòu)建報(bào)廢汽車回收體系，提高汽車產(chǎn)品的綜合競爭力和資源環(huán)境效益，促進(jìn)汽車行業(yè)綠色發(fā)展”，該方案設(shè)計(jì)以回收利用為重點(diǎn)，以提升資源利用效率為目標(biāo)，注重充分發(fā)揮汽車生產(chǎn)企業(yè)在汽車產(chǎn)品全生命周期的主體作用，以及充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并強(qiáng)調(diào)依托信息化與網(wǎng)絡(luò)化手段建立汽車行業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任履行信息公開與共享機(jī)制，提升相關(guān)工作的透明度。建議進(jìn)一步探索完善上述政策模式，構(gòu)建可復(fù)制推廣的制度機(jī)制體系，明確汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者在報(bào)廢汽車處置方面的責(zé)任，據(jù)此優(yōu)化和培育報(bào)廢汽車回收、報(bào)廢、再利用市場機(jī)制，重點(diǎn)破解報(bào)廢車回收價(jià)格過低的問題，通過經(jīng)濟(jì)手段加速廢棄車的回收再利用，為報(bào)廢車治理提供最大的動(dòng)力。

針對(duì)廢棄車、罰沒車等車輛的強(qiáng)制報(bào)廢在操作機(jī)制上還未完全疏通的問題，建議借鑒相關(guān)國家經(jīng)驗(yàn)做法，制定針對(duì)性較強(qiáng)、更加規(guī)范細(xì)致、可操作性強(qiáng)的“廢棄車”處置規(guī)范和流程，包括發(fā)現(xiàn)、取證、認(rèn)定、臨時(shí)處置、告知當(dāng)事人、資產(chǎn)處置、強(qiáng)制報(bào)廢、罰款和欠費(fèi)償還等各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范，疏通報(bào)廢車治理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。將于2022年5月1日期實(shí)施的《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》（公安部令第164號(hào)）“注銷登記”中增加了以下規(guī)定，“機(jī)動(dòng)車有下列情形之一的，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)向登記地車輛管理所申請(qǐng)注銷登記：……機(jī)動(dòng)車未達(dá)到國家強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)動(dòng)車所有人自愿報(bào)廢的……”，增強(qiáng)了報(bào)廢車強(qiáng)制報(bào)廢處置的可操作性法規(guī)通道。

參考文獻(xiàn)

[1]陳濤，穆文浩，王棟.國內(nèi)外報(bào)廢汽車處理標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)比較研究[J].交通節(jié)能與環(huán)保，2017，13（03）：9-14.

[2]DESPEISSE M，KISHITA Y，NAKANO M. Towards a circular economy for end-of-life vehicles：A comparative study UK - Japan[J/OL]. Procedia CIRP， 2015，29：668–673.

新昌讓“報(bào)廢車”處理不再難

報(bào)廢車輛注銷率低、“僵尸車”處理難、報(bào)廢處理流程繁瑣等問題，一直困擾廣大車主，不少車主將應(yīng)報(bào)廢的車輛找個(gè)地方一停了之，既加劇了道路停車難，又影響了市容市貌。為改變這一狀況，新昌縣公安局結(jié)合數(shù)字化改革創(chuàng)新推出“車輛注銷一件事”應(yīng)用，并配套構(gòu)建了“政府牽頭、公安主導(dǎo)、鎮(zhèn)街布網(wǎng)、公司處置”的車輛注銷全方位閉環(huán)處置模式。

“車輛注銷一件事”應(yīng)用，是集線上報(bào)廢車輛申請(qǐng)、“僵尸車”舉報(bào)監(jiān)督、處置進(jìn)度查看、車輛報(bào)廢回收、支付車輛殘值等19項(xiàng)功能為一體的平臺(tái)。依托“浙政釘”，車主無需操作，該應(yīng)用平臺(tái)會(huì)實(shí)時(shí)自動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要注銷的車輛并派單，網(wǎng)格員根據(jù)派單上門幫助群眾注銷車輛。2022年4月，該應(yīng)用已實(shí)現(xiàn)車輛注銷數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流全量歸集、貫通，累計(jì)生成數(shù)據(jù)10萬余條。

為做到一鍵點(diǎn)擊、迅速響應(yīng)，新昌縣明確注銷車輛、“僵尸車”信息統(tǒng)一歸口至縣道安辦，并建立了覆蓋全域12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格、900余名網(wǎng)格員的“一張網(wǎng)”管理體系。平臺(tái)發(fā)現(xiàn)、收到信息后，由縣道安辦統(tǒng)一推送至鎮(zhèn)街、責(zé)任部門及網(wǎng)格員，由網(wǎng)格員上門服務(wù)或撥打車主電話進(jìn)行核查。截至目前，該縣已累計(jì)推送逾期未報(bào)廢車輛數(shù)據(jù)3.9萬條。

為了更好地便民利民惠民，新昌縣豐富處置端，明確回收車輛由鎮(zhèn)街暫管，回收公司統(tǒng)一拖運(yùn)，解決了群眾注銷成本高的難題；優(yōu)化治理端，讓交警、網(wǎng)格員、城管人員等通過平臺(tái)就能完成車輛報(bào)廢注銷的信息流轉(zhuǎn)、處置、終結(jié)等流程，方便車主實(shí)時(shí)網(wǎng)上查看；完善服務(wù)端，依托網(wǎng)格員隊(duì)伍，引導(dǎo)群眾通過“浙里辦”在線完成車輛報(bào)廢注銷手續(xù)。

據(jù)了解，自1月上線以來，新昌縣“車輛注銷一件事”已累計(jì)核查逾期未注銷車輛2358輛，成功注銷342輛。（人民公安報(bào)謝佳、通訊員潘逸舟）