耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施路徑探析

黃文娟

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，也是我國(guó)最為寶貴的資源。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)耕地保護(hù)作出重要批示指示，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、重大項(xiàng)目建設(shè)等對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，不可避免占用耕地。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，生態(tài)綠化用地增加，部分農(nóng)民為增收致富，自主在承包地上調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致耕地流向林地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地，各地的實(shí)有耕地不同程度減少。

2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，全面實(shí)施耕地用途管制，創(chuàng)新提出耕地“進(jìn)出平衡”制度，為各地耕地保護(hù)指明了新的方向。耕地“進(jìn)出平衡”制度加強(qiáng)了對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管控。為貫徹落實(shí)國(guó)家決策部署，堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線，需要各地結(jié)合實(shí)際，探索實(shí)施多目標(biāo)平衡下的耕地“進(jìn)出平衡”制度。

系統(tǒng)謀劃? ?規(guī)劃引領(lǐng)

在符合國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃前提下，以縣級(jí)行政區(qū)劃為單元，依據(jù)最新的國(guó)土變更調(diào)查成果，充分對(duì)接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等行業(yè)主管部門需求，系統(tǒng)謀劃本地區(qū)綠化造林、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)綠地建設(shè)需求，科學(xué)編制縣級(jí)年度耕地“進(jìn)出平衡”方案。

建議有條件的地區(qū)，結(jié)合耕地后備資源調(diào)查、“三區(qū)三線”劃定要求等成果編制補(bǔ)充耕地專項(xiàng)規(guī)劃，可在縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）中統(tǒng)籌耕地保護(hù)與利用，設(shè)置耕地“進(jìn)出平衡”引導(dǎo)區(qū)域，整體系統(tǒng)謀劃區(qū)域內(nèi)耕地“進(jìn)出平衡”規(guī)模、布局、時(shí)序等。

建議由省級(jí)政府層面制定嚴(yán)格耕地用途管制政策，市、縣級(jí)政府出臺(tái)地方配套政策，細(xì)化落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”制度。建立健全由縣級(jí)黨委、政府為主導(dǎo)，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、水利等主管部門各司其職、協(xié)同配合的工作機(jī)制，推動(dòng)耕地“進(jìn)出平衡”有效落地實(shí)施。

縣級(jí)政府對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)編制縣級(jí)年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并組織實(shí)施?？h級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)等主管部門按照職責(zé)分工，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的方案指導(dǎo)“耕地轉(zhuǎn)出”地塊審核實(shí)施、“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”項(xiàng)目審核實(shí)施。由“耕地轉(zhuǎn)出”的相關(guān)實(shí)施主體承擔(dān)落實(shí)“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”具體責(zé)任。

優(yōu)質(zhì)補(bǔ)足? ?穩(wěn)妥實(shí)施

明確界定“耕地進(jìn)出”平衡實(shí)施范圍和管控要求，嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進(jìn)出平衡”。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和最新年度國(guó)土變更調(diào)查，“耕地轉(zhuǎn)出”應(yīng)管控為耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的范圍，已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍的耕地不能作為“耕地轉(zhuǎn)出”范圍，切實(shí)防止隨意調(diào)整耕地布局，規(guī)避落實(shí)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡;“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”范圍應(yīng)充分考慮耕地后備資源和耕地質(zhì)量，從量質(zhì)并重、可穩(wěn)定利用的原則選擇實(shí)施項(xiàng)目，注重耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升，優(yōu)化耕地空間布局，確保足額優(yōu)質(zhì)補(bǔ)入。

在充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民及相關(guān)責(zé)任主體意愿的前提下，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，審慎推進(jìn)、穩(wěn)妥實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”?？h級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地“進(jìn)出平衡”負(fù)總責(zé)，各“耕地轉(zhuǎn)出”實(shí)施主體對(duì)“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。農(nóng)民自行改變種植結(jié)構(gòu)，無(wú)法及時(shí)掌握變化情況的，由縣級(jí)兜底保障。涉及林地、草地整治為耕地的，要征得相關(guān)土地權(quán)利人、林業(yè)等相關(guān)部門同意，經(jīng)依法依規(guī)審核后方可納入。

強(qiáng)化監(jiān)管? ?同向聚力

依據(jù)年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，縣級(jí)政府要嚴(yán)格耕地“進(jìn)出平衡”范圍核實(shí)認(rèn)定和監(jiān)管，建立耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目庫(kù)并組織實(shí)施?！案剞D(zhuǎn)進(jìn)”項(xiàng)目實(shí)施完成后形成“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”指標(biāo)，納入耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)庫(kù)管理，按照“先墾后用”的原則，鼓勵(lì)先期形成指標(biāo)再使用。

省級(jí)建設(shè)耕地“進(jìn)出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，提高工作效能。綜合運(yùn)用實(shí)地核查、衛(wèi)星遙感影像監(jiān)測(cè)、視頻人工智能技術(shù)等手段，采取系統(tǒng)自動(dòng)判讀和人工比對(duì)等多種方式，強(qiáng)化地方日常監(jiān)管和省級(jí)“全鏈條”信息化系統(tǒng)監(jiān)管。同時(shí)，與土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地衛(wèi)片監(jiān)督、設(shè)施農(nóng)用地備案監(jiān)管等工作有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。