推進(jìn)廣東財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革的建議

江笑顏,王 臻,李棟亮

(廣東省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所,廣東廣州 510033)

0 引言

黨的十八大以來,黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的政策文件和改革措施,有力地激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力,促進(jìn)了科技事業(yè)的發(fā)展,但仍存在部分政策規(guī)定落實(shí)不到位、部分領(lǐng)域改革未隨新形勢(shì)進(jìn)一步深化等問題[1]。隨著財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的快速增長(zhǎng),如何發(fā)揮好科研經(jīng)費(fèi)的保障和激勵(lì)作用,以更好地激發(fā)科研人員創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力和活力、促進(jìn)科技事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展顯得非常重要。2021年8月5日,國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),提出了財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革新要求,開啟了新一輪的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革。全國(guó)多個(gè)省份紛紛響應(yīng),相繼發(fā)布了貫徹落實(shí)政策,廣東也正在籌謀新一輪省級(jí)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革。本文從《意見》提出的改革方向、廣東對(duì)標(biāo)國(guó)家最新要求的差距以及國(guó)內(nèi)其他部分省市先行做法三個(gè)維度開展研究分析,并有針對(duì)性地提出對(duì)策建議,為廣東推進(jìn)省級(jí)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革提供參考。

1 國(guó)家財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理改革新方向

2016年,為了激發(fā)廣大科研人員創(chuàng)新活力,加快科技領(lǐng)域“放管服”改革的步伐,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào))。2018年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施》(國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào))等政策文件,在改進(jìn)和優(yōu)化科研項(xiàng)目資金管理、擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)試點(diǎn)、開展科研機(jī)構(gòu)分類支持試點(diǎn)等方面提出了一系列改革要求。2021年,國(guó)務(wù)院辦公廳再一次出臺(tái)新的改革文件——《意見》,從擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制、加大科研人員激勵(lì)力度、減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)、創(chuàng)新財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入與支持方式、改進(jìn)科研績(jī)效管理和監(jiān)督檢查以及組織實(shí)施等7個(gè)方面提出了25條改革方向和62項(xiàng)工作要求[2](如表1所示),為當(dāng)前及今后的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用與管理指明了發(fā)展方向。

表1 《意見》提出的改革政策

相較于之前的改革政策,《意見》有5個(gè)突出特點(diǎn)。第一,在財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用上賦予了科研人員更大的自主權(quán)。例如,把除設(shè)備費(fèi)外的其他費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人;逐步擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施范圍,鼓勵(lì)地方對(duì)從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨(dú)立法人科研機(jī)構(gòu)開展經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)。第二,加大科研項(xiàng)目中對(duì)科研人員的激勵(lì)力度。例如,進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比例,擴(kuò)大從穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)中提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)范圍,允許科研項(xiàng)目聘用人員在科研經(jīng)費(fèi)中列支“五險(xiǎn)一金”,保障50%以上的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)可以用于科研人員。第三,進(jìn)一步完善了經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制。改革提出,要確保從財(cái)政部門到項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目管理部門到項(xiàng)目牽頭承擔(dān)單位、項(xiàng)目牽頭承擔(dān)單位到項(xiàng)目參與單位三個(gè)環(huán)節(jié)的科研經(jīng)費(fèi)撥付環(huán)環(huán)相扣,力求逐漸減少經(jīng)費(fèi)在途時(shí)間。第四,進(jìn)一步強(qiáng)化有效監(jiān)督。改革提出,要探索制定負(fù)面清單,明確科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用過程中的禁止性行為,確保盡職無過錯(cuò)的科研人員免于承擔(dān)責(zé)任。第五,進(jìn)一步減輕了科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。改革瞄準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中存在的問題,從配備科研財(cái)務(wù)助理、改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)銷管理方式、推進(jìn)無紙化報(bào)銷等方面入手,幫助科研人員減輕報(bào)銷負(fù)擔(dān)[1]。總的來看,國(guó)家啟動(dòng)新一輪財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革,為進(jìn)一步消除科研人員不必要的負(fù)擔(dān),讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的管理束縛中解放出來,更好地激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力,提供了重要的解決方案。

2 廣東對(duì)標(biāo)國(guó)家改革要求的差距

近年來,廣東相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見(試行)》《關(guān)于優(yōu)化財(cái)政科研資金管理提升科研資金績(jī)效的通知》《關(guān)于省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新若干政策措施的通知》《關(guān)于省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》等文件,修訂了《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》,有力地推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)改革政策及時(shí)落地,同時(shí)在多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了突破,部分先行先試舉措走在了全國(guó)前列[3]。本文運(yùn)用對(duì)比分析方法,在研究分析《意見》的25條政策、62個(gè)工作要求基礎(chǔ)上,將近年廣東財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理政策與國(guó)家改革要求進(jìn)行逐一比對(duì),發(fā)現(xiàn)廣東已在下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)、提高間接費(fèi)用比例、改進(jìn)結(jié)余資金管理、擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)發(fā)放范圍、實(shí)施科研財(cái)務(wù)助理制度等方面提前達(dá)到了國(guó)家改革新要求,但在直接費(fèi)用科目調(diào)整、新增實(shí)施穩(wěn)定支持科研經(jīng)費(fèi)提取獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)等方面暫未達(dá)到改革新要求(如表2所示),這就為廣東新一輪財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革提供了重要方向。

表2 廣東對(duì)標(biāo)國(guó)家改革新要求暫未實(shí)現(xiàn)的方面

3 部分省市的先行做法

3.1 總體情況

在《意見》發(fā)布后,北京、河北、黑龍江、云南等省市貫徹國(guó)家要求,相繼發(fā)布了地方財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理政策;浙江、四川也編制了有關(guān)政策,并于2021年年底面向社會(huì)征求意見(見表3)。

表3 部分省市貫徹落實(shí)《意見》主要情況

3.2 具體做法

在貫徹落實(shí)《意見》的基礎(chǔ)上,北京、河北、黑龍江等6個(gè)省市結(jié)合自身實(shí)際,提出了一些相較于國(guó)家做法有所突破或創(chuàng)新的措施。

3.2.1 擴(kuò)大科研項(xiàng)目管理自主權(quán)

對(duì)于預(yù)算制項(xiàng)目,北京改變了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能調(diào)劑設(shè)備費(fèi)、間接費(fèi)用在核定比例內(nèi)不能調(diào)增的做法,允許項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研活動(dòng)實(shí)際需要自主安排和調(diào)整全部科目的經(jīng)費(fèi)支出,只需每年年底或驗(yàn)收結(jié)題時(shí)在科技項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)備案即可,項(xiàng)目承擔(dān)單位的工作重點(diǎn)在于做好據(jù)實(shí)核準(zhǔn)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)調(diào)整的工作,有效降低經(jīng)費(fèi)調(diào)劑帶來的管理成本;浙江下放了設(shè)備費(fèi)調(diào)劑權(quán),同時(shí)更加鼓勵(lì)開放共享、自主研制、租賃專用儀器設(shè)備以及對(duì)現(xiàn)有儀器設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造,從而避免重復(fù)購(gòu)置,造成資源浪費(fèi)。對(duì)于經(jīng)費(fèi)包干制項(xiàng)目,各省市在國(guó)家提出的基礎(chǔ)類、人才類科研項(xiàng)目基礎(chǔ)上,擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。例如,河北、浙江分別將軟科學(xué)研究專項(xiàng)、省科技研發(fā)攻關(guān)項(xiàng)目納入試點(diǎn)范圍。

3.2.2 完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制

第一,細(xì)化首筆資金撥付。對(duì)于國(guó)家提出的首筆資金撥付方式,各省市在國(guó)家要求的基礎(chǔ)上結(jié)合地方管理實(shí)際適當(dāng)改善。例如,云南提出要按照用款計(jì)劃進(jìn)度安排撥付金額;四川明確后補(bǔ)助項(xiàng)目資金不按照首筆資金安排要求,而是實(shí)行一次性撥付;黑龍江明確分批次撥付項(xiàng)目的首筆資金撥付比根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人意見研究確定。第二,規(guī)范經(jīng)費(fèi)撥付流程,明確經(jīng)費(fèi)撥付時(shí)限。云南規(guī)定省財(cái)政廳要在10個(gè)工作日內(nèi)完成額度下達(dá),對(duì)于由省科技廳轉(zhuǎn)撥的項(xiàng)目要在7個(gè)工作日內(nèi)撥付;四川要求在資金文件下達(dá)后30日內(nèi),通過國(guó)庫(kù)集中支付的方式撥付至項(xiàng)目承擔(dān)單位基本存款賬戶。第三,盤活結(jié)余資金并強(qiáng)化監(jiān)管。北京、云南將結(jié)余資金留用與科技信用進(jìn)行掛鉤,其中北京還要求單位主動(dòng)向社會(huì)公開結(jié)余資金情況,接受單位內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督;黑龍江則提出兩年內(nèi)未用完結(jié)余資金將對(duì)后期相關(guān)項(xiàng)目能否獲得支持產(chǎn)生影響。目前,廣東對(duì)于監(jiān)管和盤活結(jié)余資金尚未有明確的管理制度,可借鑒北京等地區(qū)的做法,引入科研信用管理,有效擴(kuò)大監(jiān)督面。

3.2.3 加大科研人員激勵(lì)力度

第一,加大間接費(fèi)用激勵(lì)力度。根據(jù)《意見》要求,間接費(fèi)用按照直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定;500萬元以下的部分,間接費(fèi)用比例不超過30%;500萬元至1 000萬元的部分不超過25%;1 000萬元以上的部分不超過20%。北京改變了國(guó)家對(duì)間接費(fèi)用分檔核定的方式,在總額控制的原則下,一律按照不超過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中直接費(fèi)用扣除設(shè)備費(fèi)后的30%來核定;四川則進(jìn)一步提高間接費(fèi)用提取比例,500萬元及以下部分提高至40%,500萬元至1 000萬元(含)的部分提高至35%,1 000萬元以上的部分提高至30%。間接費(fèi)用提取比例的提高,使得科研人員可用于管理成本和績(jī)效支出的額度大幅提高。第二,提高獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)比例。河北、四川、浙江等地允許省屬高校、省屬科研院所在基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)中提取一定額度的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi),其中河北將提取比例從國(guó)家提出的20%提高至30%。第三,創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化方式。浙江將探索國(guó)家設(shè)立的高校和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)依法享有對(duì)其持有的科技成果自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價(jià)投資的權(quán)利,開展單位賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)和不低于10年的長(zhǎng)期使用權(quán)的試點(diǎn),并對(duì)完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果的主要貢獻(xiàn)人員獎(jiǎng)勵(lì)份額不低于獎(jiǎng)勵(lì)總額的70%。

3.2.4 減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)

第一,優(yōu)化科研設(shè)備采購(gòu)方式。為了便捷評(píng)審,浙江、黑龍江等地允許在政府采購(gòu)專家?guī)焱庾孕羞x擇科研儀器設(shè)備采購(gòu)評(píng)審專家;為了解決科研專業(yè)耗材的批量化和機(jī)動(dòng)化采購(gòu)問題,浙江提出項(xiàng)目承擔(dān)單位可合理制定大批量采購(gòu)計(jì)劃,對(duì)于因科研工作確需發(fā)生的會(huì)議、印刷等,可選擇政府采購(gòu)定點(diǎn)目錄以外的供應(yīng)商采購(gòu)。第二,改進(jìn)差旅、會(huì)議、國(guó)際合作交流費(fèi)管理方式。北京在國(guó)家改進(jìn)國(guó)際合作交流費(fèi)管理的基礎(chǔ)上,提出差旅、會(huì)議等支出不再納入機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和行政一般性支出統(tǒng)計(jì)范圍,有效解決了科研人員反映的科研差旅、會(huì)議受到機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)限制的問題。第三,簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)驗(yàn)收流程。相較于國(guó)家在部分單位實(shí)行的簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題財(cái)務(wù)的試點(diǎn)管理,云南擴(kuò)大了覆蓋范圍,對(duì)于包干制、揭榜制以及省財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)在限額以下的項(xiàng)目均以項(xiàng)目資金決算報(bào)告作為結(jié)題依據(jù),不再進(jìn)行結(jié)題審計(jì),僅對(duì)經(jīng)費(fèi)達(dá)到限額以上的項(xiàng)目具有出具第三方中介機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告的要求。

3.2.5 創(chuàng)新財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入與監(jiān)管方式

第一,創(chuàng)新新型研發(fā)機(jī)構(gòu)資助方式。四川提出對(duì)評(píng)估為優(yōu)秀的省級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)給予后補(bǔ)助支持。第二,建立正負(fù)面清單,既強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用禁止性行為加強(qiáng)管理,同時(shí)又注重對(duì)于盡職無過錯(cuò)科研人員實(shí)行免責(zé)。云南提出將建立項(xiàng)目資金管理使用正負(fù)面清單。第三,加強(qiáng)科研誠(chéng)信管理。浙江提出推進(jìn)科研誠(chéng)信信息平臺(tái)建設(shè),建立覆蓋各類科技活動(dòng)的誠(chéng)信記錄體系。第四,加強(qiáng)宣傳推廣。北京計(jì)劃開展“走基層、送政策、話創(chuàng)新”系列活動(dòng),通過領(lǐng)導(dǎo)走基層、處室下一線等方式,直接面對(duì)廣大科研人員、審計(jì)人員等開展交流座談。

4 廣東管理模式改革建議

4.1 開展調(diào)研調(diào)查和前期研究

由省財(cái)政廳、省科技廳牽頭,委托具有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)面向全省科研人員、科研機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)分批次、多方式地組織調(diào)研調(diào)查活動(dòng)和系統(tǒng)性研究,大范圍摸底了解現(xiàn)行財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)政策實(shí)施過程中存在的問題、科研人員關(guān)切的問題和執(zhí)行過程中遇到的困難,為新一輪省級(jí)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)改革找準(zhǔn)改革主攻方向和著力點(diǎn)。

4.2 借鑒其他省市的先行做法

從目前已貫徹落實(shí)《意見》的省市制定實(shí)施的政策內(nèi)容來看,不少政策相較于國(guó)家或者廣東都實(shí)現(xiàn)了很大的突破和創(chuàng)新,例如擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)范圍、拓寬科研人員自主調(diào)劑權(quán)、取消間接費(fèi)用調(diào)增限制、調(diào)整間接費(fèi)用分檔核定方式、改進(jìn)差旅等交流費(fèi)管理方式、簡(jiǎn)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收流程、強(qiáng)化結(jié)余資金監(jiān)督管理等措施,均能對(duì)激勵(lì)科研人員創(chuàng)新、為科研人員減負(fù)等方面起到較大的驅(qū)動(dòng)作用。因此,建議廣東在編制政策時(shí)要充分借鑒和學(xué)習(xí)其他省市有特色、有亮點(diǎn)的先行做法。

4.3 加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)

建議以貫徹落實(shí)《意見》為契機(jī),堅(jiān)持以問題和需求為導(dǎo)向,在做好調(diào)研調(diào)查和前期研究、厘清多方責(zé)任和訴求的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì),明確改革方向、改革思路,有的放矢、精準(zhǔn)發(fā)力,針對(duì)政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理剛性偏大、經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制不完善、間接費(fèi)用比例偏低、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難等問題,完善科研經(jīng)費(fèi)管理模式,更大程度地實(shí)現(xiàn)為科研人員減負(fù)松綁,為科技創(chuàng)新發(fā)展添翼加速。

4.4 完善科研經(jīng)費(fèi)管理“1+N”的政策體系

以補(bǔ)齊與國(guó)家要求的差距、解決全省科研人員關(guān)切的問題為目標(biāo),在廣泛調(diào)研和借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,研究制定《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》。同時(shí),建議配套修訂《關(guān)于省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》,配套調(diào)整重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計(jì)劃、省自然科學(xué)基金項(xiàng)目等管理辦法,研究出臺(tái)經(jīng)費(fèi)包干制管理、穩(wěn)定性支持經(jīng)費(fèi)管理、項(xiàng)目驗(yàn)收操作評(píng)價(jià)、改進(jìn)業(yè)務(wù)費(fèi)管理方式等方面的工作指引,將各項(xiàng)改革落到實(shí)處。

4.5 強(qiáng)化省直有關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)

省級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理模式改革涉及的范圍非常廣泛,其中財(cái)政預(yù)算決算、經(jīng)費(fèi)節(jié)約考核、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、人事聘用、薪酬分配等多個(gè)方面均需相關(guān)職能部門協(xié)同推進(jìn)。建議借鑒黑龍江的經(jīng)驗(yàn)做法,在省財(cái)政廳、省科技廳的基礎(chǔ)上,緊密聯(lián)動(dòng)審計(jì)、人社、教育、稅務(wù)等相關(guān)省直部門共同推進(jìn),確保本輪財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理模式改革各項(xiàng)政策能落到實(shí)處、擲地有聲。