吉林市鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接相關(guān)問題研究

劉 杰

（中共吉林市委黨校，吉林 吉林 132106）

從包含關(guān)系上看，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的必要前提和部分內(nèi)容；從目標(biāo)來看，鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)存在接續(xù)關(guān)系；從時(shí)間安排上看，鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)存在交叉關(guān)系；從內(nèi)容上看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)層次更高，實(shí)現(xiàn)時(shí)間更長，其戰(zhàn)略內(nèi)容相對來講更為豐富，涵蓋范圍更廣。按“三步走”的目標(biāo)要求，“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成”，做好二者銜接，將推動(dòng)鄉(xiāng)村振興大踏步前進(jìn)。下面根據(jù)吉林地方實(shí)際，探究鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)如何有效銜接，以期具有借鑒意義。

1 吉林市脫貧攻堅(jiān)完成情況

1.1 貧困戶生活得到改善

一是經(jīng)濟(jì)收入提高。貧困戶人均純收入由2015年底的2 375元增加到2020年底的9 431元。二是保障水平提高。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由2016年的3 450元提高到4 140元，醫(yī)療保障、臨時(shí)救助等政策均按國家要求規(guī)范落實(shí)。三是能力素質(zhì)提高。通過致富帶頭人、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員、科技特派員等引領(lǐng)帶動(dòng)發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)、提供培訓(xùn)服務(wù)，貧困戶自主脫貧能力明顯提高。通過開展“星級戶”“文明戶”等評比活動(dòng)和參與“公益崗位”，增強(qiáng)了貧困戶脫貧內(nèi)生動(dòng)力。通過發(fā)展“四小工程”項(xiàng)目等，提高了貧困戶的創(chuàng)業(yè)意識，實(shí)現(xiàn)了“志智”雙扶。

1.2 貧困村面貌有所改觀

一是村集體經(jīng)濟(jì)收入大改觀。消滅了村集體經(jīng)濟(jì)收入空白村，每個(gè)貧困村都有集體增收產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)年收入超過了5萬元，有的超過了20萬元，個(gè)別的超過了100萬元。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大改觀。貧困村全部實(shí)現(xiàn)通硬化路，貧困戶戶均容量由0.83 kVA提高到2.2 kVA，另外，寬帶基本已經(jīng)覆蓋到了所有貧困村。三是基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯提升。貧困村基層辦公面積達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，村里下設(shè)了文化室、衛(wèi)生室，方便村民生活。四是人居環(huán)境得到極大提升。全面實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，過去很多貧困村變成了現(xiàn)在的文明村，一些地方已榮獲“全國最美鄉(xiāng)村”等榮譽(yù)稱號。

1.3 “兩不愁三保障”硬任務(wù)實(shí)現(xiàn)清零

貧困學(xué)生正常上網(wǎng)課，為535名建檔立卡貧困學(xué)生發(fā)放免費(fèi)流量卡、送去智能手機(jī)和電腦等終端設(shè)備，保證全市義務(wù)教育階段建檔立卡貧困家庭學(xué)生停課不停學(xué)。村衛(wèi)生室信息化建設(shè)如期完成，全市118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和1 345個(gè)村衛(wèi)生室全部實(shí)現(xiàn)了“有終端、通網(wǎng)絡(luò)、能報(bào)銷”。危房改造和飲水安全任務(wù)按時(shí)完工，通過組建工作專班、開辟綠色通道、改造任務(wù)日調(diào)度、加大物資和人員投入、早4點(diǎn)至晚8點(diǎn)不間斷施工等方式，有效克服了工地停工、交通管控、部分負(fù)責(zé)干部被隔離等難題。

1.4 兜底保障政策有效落實(shí)

通過社會(huì)救助、兜底幫扶以及特殊群體關(guān)愛幫扶行動(dòng)等政策措施，將貧困戶以及一些邊緣戶納入到了幫扶范圍，對一些特殊群體給予特殊照顧，發(fā)放困難補(bǔ)助以及殘疾人補(bǔ)助等，實(shí)現(xiàn)“鰥寡孤獨(dú)老有所養(yǎng)”。另外對于這些特殊群體給予法律援助。實(shí)施“三保障”和安全飲水后續(xù)保障行動(dòng)，開展村衛(wèi)生室報(bào)銷、危房改造檔案“三統(tǒng)一”及水費(fèi)收繳市場化機(jī)制試點(diǎn)等工作。

2 吉林市鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)相銜接存在的問題

2.1 被動(dòng)接受與主動(dòng)發(fā)力思想轉(zhuǎn)換有難度

脫貧攻堅(jiān)階段主要靠幫扶政策，貧困戶容易形成“等靠要”思想。過渡鄉(xiāng)村振興過程中，比較難激發(fā)出農(nóng)民的主體意識。目前農(nóng)民主要分為以下三類：第一類是離農(nóng)戶，指常見外出打工、相當(dāng)于脫離農(nóng)村的農(nóng)民；第二類是新型農(nóng)戶，指職業(yè)農(nóng)民，包括養(yǎng)殖大戶，農(nóng)業(yè)合作社法人等；第三類是純農(nóng)戶，僅僅依靠種地為生。這幾類農(nóng)戶需求不同，因此管理起來手段各異。吉林市現(xiàn)有1 384個(gè)村，大量青壯年勞動(dòng)力外流，尤其是朝鮮族村莊，多數(shù)青壯年出國打工。所以對于鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土情結(jié)相較過去而言較為淡漠，已經(jīng)離開的不想回來支援振興，留下的農(nóng)民處于銜接階段，思想轉(zhuǎn)換較為困難，短時(shí)間內(nèi)很難由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)為主動(dòng)發(fā)力。

2.2 針對性向普惠性政策轉(zhuǎn)換有難度

按照中央“扶貧扶志”“扶貧扶智”的要求，對已經(jīng)脫貧的群眾進(jìn)行劃分，大體可以分為四類人群，第一類是有志無智，指有勞動(dòng)意愿但是無勞動(dòng)能力的老、弱人群；第二類是有志有智人群，即有勞動(dòng)能力也有勞動(dòng)意愿，這類人相對來講最容易脫貧；第三類是無志無智，既無勞動(dòng)能力也無勞動(dòng)意愿，這類人主要是指病、殘群體；第四類是無志有智群體，即有勞動(dòng)能力但無勞動(dòng)意愿，這類人群最容易滋生“等、靠、要”思想，其內(nèi)生動(dòng)力最難激發(fā)，在后續(xù)工作中，應(yīng)重點(diǎn)做好思想工作。綜合分析，目前吉林市政策轉(zhuǎn)換存在的難度可以概括為已經(jīng)脫貧的群眾，仍然需要兜底包保，但是處于貧困邊緣的人群即相對貧困人口，也同樣需要政策幫扶。所以，如何衡量脫貧人口和相對貧困人口之間的政策傾斜，做到人人滿意，存在較大挑戰(zhàn)。

2.3 產(chǎn)業(yè)幫扶向產(chǎn)業(yè)振興轉(zhuǎn)換有難度

在脫貧攻堅(jiān)階段，各種產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢力量集中向貧困地區(qū)傾斜，但是在鄉(xiāng)村振興階段，幫扶政策力度減弱，支援隊(duì)伍要做到“到位不越位”，需要發(fā)揮農(nóng)民主體意識，因此后續(xù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展缺乏動(dòng)力。在脫貧攻堅(jiān)階段，吉林市的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)以及特色產(chǎn)業(yè)在銷售方面，外部幫扶力量比較大，一些貧困戶生產(chǎn)的產(chǎn)品如果銷售存在問題，所包保的單位會(huì)動(dòng)員各方力量消化產(chǎn)品，但眾所周知，不找到對接企業(yè)，建立完善的產(chǎn)業(yè)鏈，形成科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，這種“自行消化”的銷售體系很難持續(xù)發(fā)展，一旦脫離外部幫扶資源，或者終有一天幫扶單位消化能力有限，對于鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展較為不利。

2.4 教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)提升有難度

全面提升教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平，是鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)。吉林市義務(wù)教育階段，有相當(dāng)一部分農(nóng)村學(xué)生需要到城里上學(xué)。2019年底，鄉(xiāng)村高中小教師6 289人，占全市的1.8%。鄉(xiāng)村小學(xué)380所，平均3.6個(gè)村（1 384個(gè)村）有1所小學(xué)。吉林市縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但全科醫(yī)生缺乏，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不高，遠(yuǎn)沒有達(dá)到“小病不出村、中病不出鄉(xiāng)、大病不出縣”的目標(biāo)，看病難、看病貴的問題仍然十分突出。特別是村一級建設(shè)尤顯滯后，2019年全市村衛(wèi)生室1 366個(gè)，具有資質(zhì)衛(wèi)生技術(shù)人員2 636人，僅占全市15%。

2.5 農(nóng)村人居環(huán)境總體水平改善有難度

農(nóng)村人居環(huán)境直接反映農(nóng)民生活質(zhì)量，部分鄉(xiāng)村仍然存在“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”的現(xiàn)象。從廁所革命看，截至2019年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過60%。吉林市累計(jì)完成改廁10萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)不到22%，主要是吉林省處于高寒地區(qū)，給排水設(shè)施不完善，水沖式廁所難以推廣，改廁成本高、難度大。從生活垃圾看，雖然非正規(guī)垃圾點(diǎn)整治任務(wù)基本完成，但垃圾圍壩、圍村、圍山和工業(yè)垃圾下鄉(xiāng)問題還沒有根本解決。從生活污水看，當(dāng)前全國農(nóng)村水污染物排放量占總排放量的比例超過50%，而處理率僅在10% ～20%之間。目前，吉林市已經(jīng)完成28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中污水處理設(shè)施建設(shè)，但農(nóng)村生活污水處理和黑臭水體整治任務(wù)仍然艱巨。

3 鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 設(shè)立銜接過渡期，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)一體化機(jī)制

針對鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)體制機(jī)制銜接不暢問題，應(yīng)該統(tǒng)籌落實(shí)相關(guān)體制機(jī)制。按照中央要求，設(shè)立五年過渡期，在過渡期內(nèi)，堅(jiān)持“四個(gè)不摘”原則，保持政策總體穩(wěn)定。

另外，需要做好政策的調(diào)整工作。具體而言，一是做好政策的銜接工作，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境?；A(chǔ)設(shè)施投入上，要持續(xù)加大投入力度，重點(diǎn)應(yīng)在農(nóng)村公路上做好深入推進(jìn)工作，持續(xù)開展吉林市“四好農(nóng)村路”推進(jìn)工作；另外對于農(nóng)村廁所改革上，一是要對已有問題進(jìn)行摸排整改。發(fā)現(xiàn)對于農(nóng)民而言，服務(wù)不到位、保障不全面的，要堅(jiān)決予以整改；對于暫時(shí)還沒有安裝衛(wèi)生廁所的，要因地制宜，對于不同的縣區(qū)、村鎮(zhèn)，采取不同方案，因地制宜做好改廁工作，做到既有安裝率，更有使用率，真正為農(nóng)民生活帶來實(shí)惠。二是在政策調(diào)整上，對于脫貧攻堅(jiān)成果較好的貧困村，相對減緩幫扶力度，將政策更多傾斜到邊緣貧困村，細(xì)化幫扶方案，真正做到有的放矢。

3.2 鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)幫扶成果

吉林市目前已經(jīng)脫貧的群眾中（如圖1所示），有勞動(dòng)能力的人口，占貧困人口的比例為15.24%，對于這一類群體，應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)幫扶力度，發(fā)展特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的市場競爭力，推動(dòng)貧困人口與新型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相融合。另外也可以在原有扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，助推新型經(jīng)營主體發(fā)展，通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，提高產(chǎn)品增加值，讓貧困戶享受到增值收益，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

圖1 吉林市貧困人口勞動(dòng)能力情況

無勞動(dòng)能力（60歲以上）人口占貧困人口的41.23%，比例較高，對于這部分人口，可以通過合作入股的形式，增加財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性保障。具體為資產(chǎn)折股增加權(quán)益保障。允許在不改變用途的情況下，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，折股量化給村集體、合作社或其他村集體經(jīng)濟(jì)組織。全市383個(gè)村級光伏扶貧電站全部完成確權(quán)，分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，確權(quán)比例100%。

弱半勞動(dòng)能力的人占貧困人口的38.12%，對于這一類人口，可以通過設(shè)立公益性或特設(shè)崗位，一方面可以實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧成果，另一方面避免出現(xiàn)“等靠要”情況。包括支持合作社和其他規(guī)模經(jīng)營主體通過土地托管、畜禽托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，帶動(dòng)貧困戶增收。實(shí)施集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升計(jì)劃，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革。

對于喪失勞動(dòng)能力的人（占貧困人口的5.4%），一方面通過政策兜底包保，另一方面也可以通過合作入股的形式，探索幫扶新渠道。

3.3 積極培育主體意識，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力

針對農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力不足的問題，可以通過一系列宣傳教育激發(fā)農(nóng)民的主體意識，讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村振興的主力軍，其核心在于要處理好政府和農(nóng)民之間的關(guān)系。首先，在觀念引導(dǎo)上，通過加大宣傳鄉(xiāng)村振興相關(guān)內(nèi)容，讓農(nóng)民了解到在這個(gè)過程中農(nóng)民處在什么樣的位置上，只有清楚自己的定位，才會(huì)做到心中有數(shù)，“內(nèi)化于心”“外化于行”；其次，提供各種培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民的致富技能，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才保障，讓農(nóng)戶真正參與進(jìn)來；最后，建立正向激勵(lì)機(jī)制，開展“星級戶”“文明戶”評比，發(fā)布脫貧光榮榜，用好新時(shí)代文明實(shí)踐站、村內(nèi)宣傳欄等平臺(tái)，開展“百名記者脫貧攻堅(jiān)一線行”活動(dòng)。

3.4 實(shí)行動(dòng)態(tài)幫扶，做到一事一議

這類措施主要是針對貧困家庭突發(fā)的意外或者自然災(zāi)害以及重大家庭變故等提出的，具體而言，在銜接過程中，若有貧困戶出現(xiàn)重大事故或者自然災(zāi)害，要堅(jiān)持一事一議的原則，及時(shí)做好應(yīng)對措施，防止出現(xiàn)返貧情況，做到應(yīng)保盡保，應(yīng)兜盡兜。

總之，作為扶貧攻堅(jiān)后的鄉(xiāng)村振興工作，需與之前的駐村扶貧工作密切聯(lián)系起來，從政策上做好銜接，促使貧困群眾思想轉(zhuǎn)變，形成致富的內(nèi)生動(dòng)力。吉林省地方鄉(xiāng)村振興工作要根據(jù)自己的實(shí)際情況，在前期扶貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)上制定銜接方案，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)一體化機(jī)制、鼓勵(lì)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)幫扶成果、積極培育主體意識，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)行動(dòng)態(tài)幫扶，做到一事一議等多措并舉，確保鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)順利銜接，為高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興工作目標(biāo)提供強(qiáng)力支撐。