改革語境下城市建管程序的優(yōu)化重構(gòu)探析

代普達(dá)，丁建友，陳 翀

（中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，云南 昆明 650051）

0 前 言

城市建設(shè)程序是政府對(duì)城市建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行有序管理的重要手段。長(zhǎng)期以來，政府各職能部門通過行政許可，對(duì)各類建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行約束和指導(dǎo)，這是我國(guó)高速發(fā)展的城市建設(shè)事業(yè)“大而不亂，快而不紊”的有效法寶。隨著城市建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)［1-2］，改革進(jìn)入深水期。隨著行政審批權(quán)限的下放，暴露出原有城市建設(shè)體系與當(dāng)前城市發(fā)展實(shí)際狀況不相適應(yīng)的問題，如各主要部門的事權(quán)界定不清晰、行政許可互不協(xié)調(diào)，這主要源于城市建設(shè)程序自身的不合理不科學(xué)。有關(guān)城市建設(shè)程序的研究，目前尚未有效開展。本文結(jié)合某省會(huì)城市建設(shè)工程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，力圖基于各部門的行政許可，把分散在各部門的碎片化的管理細(xì)則，梳理成系統(tǒng)的城市建設(shè)流程，以初步構(gòu)建完整的、當(dāng)前運(yùn)行中的城市建設(shè)程序。同時(shí)，基于初構(gòu)的城市建設(shè)程序，分析其存在的一些問題，提出優(yōu)化與重構(gòu)的建議。

1 城市建設(shè)中各部門的事權(quán)

以西南某省會(huì)城市的建設(shè)程序?yàn)檠芯繉?duì)象，該城市建設(shè)涉及到的主要政府職能部門有4個(gè)，分別為發(fā)改委、環(huán)保局、自然資源局（規(guī)劃部門、國(guó)土部門）、建設(shè)局［2］。為了區(qū)分自然資源局的規(guī)劃與土地管理事權(quán)，下文分別以規(guī)劃部門、國(guó)土部門代指自然資源局的規(guī)劃、國(guó)土事權(quán)［3］。

各部門在城市建設(shè)中的角色和事權(quán)如下（各類表述為城市建設(shè)的慣用簡(jiǎn)稱）：發(fā)改委主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的《可行性研究報(bào)告》審批；環(huán)保局主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件》（報(bào)告書、報(bào)告表、登記表）審批備案［4］；規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)向國(guó)土部門提供《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件》作為《土地使用權(quán)出讓合同》的附件，向建設(shè)單位出具《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》［5］，建設(shè)過程中的規(guī)劃批后管理；國(guó)土部門主要負(fù)責(zé)簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》，向建設(shè)單位出具《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見》，向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地使用權(quán)證》；建設(shè)局主要負(fù)責(zé)《初步設(shè)計(jì)》的審批，《施工圖設(shè)計(jì)》審查，頒發(fā)《建設(shè)工程施工許可證》，竣工驗(yàn)收備案（詳見表1）。

表1 各部門在城市建設(shè)中的事權(quán)

表1中規(guī)劃部門及國(guó)土部門2個(gè)職能部門的部分事權(quán)依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)取得的方式不同，存在區(qū)別：規(guī)劃部門出具《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、國(guó)土部門出具《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見》是針對(duì)以劃撥方式取得土地使用權(quán)的情況，以出讓方式（土地招拍掛）取得土地使用權(quán)的不再出具。值得注意的是，除了上述4個(gè)職能部門外，不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目還可涉及到其他的職能部門，如人防、節(jié)水、民政、消防、水利。

2 城市建設(shè)的基本程序

基于現(xiàn)實(shí)的建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)踐，以事件發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、各類行政許可的前置條件為邏輯，可以對(duì)前述各部門的事權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，搭建建設(shè)基本程序，形成一張清晰的建設(shè)流程圖。圖1是以出讓方式取得土地使用權(quán)證的建設(shè)基本程序，圖2是以劃撥方式取得土地使用權(quán)證的建設(shè)基本程序。兩者的主要區(qū)別在于取得土地使用權(quán)證的流程不同。

圖1 城市建設(shè)的基本程序（土地出讓方式）

圖2 城市建設(shè)的基本程序（土地劃撥方式）

對(duì)于上述建設(shè)程序中的各子項(xiàng)，在實(shí)際操作中有不同的前置條件要求和具體實(shí)施細(xì)則，本文主要針對(duì)建設(shè)工程施工許可證、規(guī)劃批后管理、竣工驗(yàn)收備案這3個(gè)關(guān)鍵子項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)闡述。建設(shè)工程施工許可證的前置條件要求見表2，竣工驗(yàn)收備案的前置條件要求見表3，規(guī)劃批后管理實(shí)施細(xì)則見圖3。

表2 建設(shè)工程施工許可證的前置條件要求

表3 竣工驗(yàn)收備案的前置條件要求

圖3 規(guī)劃批后管理實(shí)施細(xì)則

3 城市建設(shè)面臨的主要問題

改革語境下，城市建設(shè)更加趨向于精耕細(xì)作，政府的簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)一步深化，可以預(yù)期城市建設(shè)管理必然改變。傳統(tǒng)語境下的城市建設(shè)程序已不能適應(yīng)當(dāng)下的城市發(fā)展要求，主要體現(xiàn)在如下3個(gè)方面：

（1）土地出讓金與土地使用權(quán)證的捆綁。根據(jù)當(dāng)前土地出讓制度要求，全額繳納土地出讓金是取得土地使用權(quán)證的必要條件，在取得土地使用權(quán)證前必須全額繳納土地出讓金。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，各建設(shè)主體資金吃緊，在繳納土地出讓金后，會(huì)進(jìn)一步加劇建設(shè)主體的資金緊張，這為建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)埋下了巨大隱患。眾所周知，土地出讓金是地方政府財(cái)政的主要來源之一，政府對(duì)土地出讓金有著天然的好感，這很大程度詮釋了當(dāng)前土地出讓制度的設(shè)計(jì)初衷。面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整，這一制度的存在基礎(chǔ)必將慢慢動(dòng)搖。

（2）土地使用權(quán)證與建設(shè)工程規(guī)劃許可證的捆綁。在當(dāng)前建設(shè)程序設(shè)計(jì)中，只有取得土地使用權(quán)證，才能辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，才能開展后續(xù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工。在一定意義上，建設(shè)工程規(guī)劃許可是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在城市空間布局中的形態(tài)進(jìn)行控制，在項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格服從規(guī)劃條件的前提下，其經(jīng)濟(jì)意義不再顯著。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角看，建設(shè)工程規(guī)劃許可不再具有競(jìng)爭(zhēng)屬性，任何建設(shè)主體得到的經(jīng)濟(jì)利益都是相同的。此時(shí)若以取得土地使用權(quán)證作為建設(shè)主體準(zhǔn)入的條件，除前述增加建設(shè)主體資金壓力外，還在一定程度上變相提高了建設(shè)準(zhǔn)入門檻，壓制了建設(shè)主體參與的積極性，背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初衷。

（3）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置審批。環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是有效保障生態(tài)文明建設(shè)的重要制度設(shè)計(jì)。加強(qiáng)環(huán)境影響的事前評(píng)價(jià)，可以從根本上杜絕環(huán)境污染問題。根據(jù)當(dāng)前的建設(shè)程序，只有在通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)后，方能進(jìn)入可行性研究報(bào)告的編制階段（立項(xiàng)階段）。這無疑增加了建設(shè)單位的項(xiàng)目建設(shè)周期，對(duì)于與市場(chǎng)密切聯(lián)系的建設(shè)項(xiàng)目，機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝，給建設(shè)單位帶來了極大地不確定性。如何能既有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的保障，又盡可能節(jié)省建設(shè)周期，顯得尤為重要。

4 改革語境下城市建設(shè)程序的重構(gòu)建議

4.1 土地出讓金與土地使用權(quán)證的脫鉤

土地出讓金與土地使用權(quán)證的脫鉤主要體現(xiàn)在不完全土地使用權(quán)的確立。不完全土地使用權(quán)是特指在城市建設(shè)領(lǐng)域，為了減輕建設(shè)主體購(gòu)買土地的資金壓力，允許建設(shè)主體在繳納一定比例的土地出讓金后，即可獲得土地的開發(fā)權(quán)、土地的金融權(quán)，但不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)，是一種具有限制性的土地使用權(quán)。未繳的土地出讓金在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案時(shí)予以支付，為了提高建設(shè)主體支付土地出讓金的資信，可實(shí)行第三方擔(dān)保制度，由具有實(shí)力的機(jī)構(gòu)實(shí)施擔(dān)保。

采用不完全土地使用權(quán)，建設(shè)主體支付土地出讓金壓力大大減小，能有效保證項(xiàng)目資金鏈的健康，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)下，對(duì)保障建設(shè)推進(jìn)由很重要的積極意義。另外，不完全土地使用權(quán)也保證了土地使用權(quán)的金融權(quán)利，建設(shè)主體可以借助土地的抵押獲得流動(dòng)資金。

4.2 土地使用權(quán)證與建設(shè)工程規(guī)劃許可證的脫鉤

實(shí)行土地使用權(quán)證與建設(shè)工程規(guī)劃許可證的脫鉤，是指土地使用權(quán)證（完全）不再作為頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提條件，而是作為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案時(shí)的前置條件。同時(shí)，把前述的不完全土地使用權(quán)證作為頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提條件。

4.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的平行審批

在可行性研究報(bào)告中，以篇章形式代替獨(dú)立的評(píng)審報(bào)告。在進(jìn)行可行性研究報(bào)告評(píng)審時(shí)，環(huán)保專家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)篇章進(jìn)行平行評(píng)審，此外對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)篇章委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立審查，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查意見和專家意見作為可行性研究報(bào)告審批的依據(jù)。改革語境下城市建設(shè)的基本程序如圖4所示。

圖4 改革語境下城市建設(shè)的基本程序（土地出讓方式）

5 結(jié) 語

城市的建設(shè)程序是在實(shí)踐中不斷完善的，在改革語境環(huán)境條件下，建設(shè)程序必將優(yōu)化重構(gòu)以有效指導(dǎo)全新的城市建設(shè)活動(dòng)開展。建設(shè)管理程序不僅擔(dān)負(fù)著調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的作用，更是社會(huì)對(duì)公眾安全訴求的必然要求，只有在效率與安全之間找到平衡，建設(shè)程序方能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。