社會組織參與社區(qū)治理的問題研究

[ 作者簡介 ]

鄧麗嫻，女，廣東陽江人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，碩士在讀，研究方向：社會政策與社會管理。

[ 摘要 ]

當(dāng)前，我國正處于快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社區(qū)功能日漸豐富，但同時(shí)也給社會治理工作帶來了新挑戰(zhàn)。在這個(gè)關(guān)鍵期內(nèi)，如何做好社區(qū)治理工作，如何發(fā)揮社會組織的主體作用，成為我們需要探討的重要議題。本文將從社會組織的制度建設(shè)、資金來源、人才招聘和自身能力建設(shè)這四個(gè)方面來談一談關(guān)于社會組織參與社區(qū)治理的問題。

[ 關(guān)鍵詞 ]

社會組織;社區(qū)治理;制度體系

中圖分類號：C1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.015

近年來，我國社會組織發(fā)展迅速，不僅總量顯著增加，且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，社會組織間的聯(lián)系也越來越密切。社會組織在當(dāng)前社區(qū)治理中發(fā)揮的作用越來越明顯，能夠在全社會形成社區(qū)治理的良好氛圍，提升社會資源利用率，也為社區(qū)治理注入了新的活力。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)?！鄙鐓^(qū)治理問題是社會治理中最基本的部分，也是最關(guān)鍵的部分。要構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局，就必須從基層和社區(qū)做起。

1 關(guān)于社會組織的基本定義

社會組織是一種人類社會群體形式，是人與社會雙向運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，在人類社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。在社會科學(xué)中，社會組織有廣義和狹義之分。廣義的社會組織一般指社會中所有人類活動(dòng)都存在的社區(qū)，包括氏族、家庭、政府、軍隊(duì)和學(xué)校。狹義的社會組織是指企業(yè)、政府、學(xué)校、醫(yī)院、社會團(tuán)體等為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而有意識地結(jié)合起來的社會團(tuán)體。在此之前，社會學(xué)家對社會組織就給出了不同的定義。奧古斯特·孔德認(rèn)為，社會組織是普遍的社會同意。埃米爾·杜爾凱姆則認(rèn)為，社會組織是通過道德或價(jià)值觀的一致而達(dá)到的一種社會整合和個(gè)人調(diào)整。在查爾斯·霍頓·庫利看來，社會組織是精神生活或社會生活的分化的統(tǒng)一?；诟魃鐣W(xué)家的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為社會組織是一個(gè)獨(dú)立的社會團(tuán)體，是為了實(shí)現(xiàn)特定的社會目標(biāo)和履行特定的社會職能而組織起來的社會群體。

2 中國社會組織發(fā)展的基本情況

觀察2010—2019年中國社會組織的數(shù)量變化可以得知，社會團(tuán)體數(shù)量從12.85萬個(gè)增加到36.27萬個(gè)，增長182.33 %;民辦非企業(yè)單位數(shù)量從10.81萬個(gè)增加到47.30萬個(gè)，增長337.55 %;基金會數(shù)量從1 952個(gè)增加到7 545個(gè)，增長286.53 %（見圖1）。然而，中國不同區(qū)域之間的社會組織的發(fā)展水平卻存在著顯著性的差異。觀察直至2019年中國各類社會組織的總數(shù)量可以看出，華東地區(qū)社會組織的發(fā)展比其他地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r要好，而且程度尤為明顯（見圖2）。就中國社會組織類別的構(gòu)成來看，民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體較多，而基金會的數(shù)量則非常少，相比其他兩種類別，幾乎可以忽略不計(jì)（見圖3）。

3 社會組織參與社區(qū)治理的困境

當(dāng)前我國社區(qū)治理和居民服務(wù)需求呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和個(gè)性化的特征，自下而上的居民需求和利益訴求期待基層社區(qū)治理的更大作為和主動(dòng)開放。雖然我國的社會組織正處于一個(gè)快速發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的時(shí)期，但在社區(qū)治理的過程中，社會組織仍然處于一個(gè)尷尬的狀態(tài)?，F(xiàn)我國社區(qū)主要還是依靠政府部門來進(jìn)行管理，社會組織在其中所起到的作用非常有限。具體的表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

3.1 相應(yīng)的制度體系建設(shè)不合理

我國自古以來對社會“大一統(tǒng)”思想根深蒂固，統(tǒng)治者期望將政府權(quán)威滲入社會的方方面面，習(xí)慣于將結(jié)社視為結(jié)黨營私，這使得民間自發(fā)產(chǎn)生的組織生存空間過于狹窄，民眾不想也不過多介入政治領(lǐng)域，生怕一不小心犯下“政治錯(cuò)誤”。因受傳統(tǒng)觀念的影響，我國大多數(shù)的社會組織都掛靠在政府部門之下，或是以社會組織的名義承擔(dān)著政府部門的部分職能責(zé)任。所以，我國的社會組織發(fā)展滯后，獨(dú)立空間狹小，其合法性也很難得到認(rèn)同。此外，我國的社會組織還實(shí)行雙重管理制度。所謂雙重管理是由兩個(gè)不同的部門對社會組織的成立和日常活動(dòng)雙重負(fù)責(zé)的制度，從法律的角度看實(shí)際上是一種雙重行政許可制度。雙重管理體制從客觀來說是很難使社會組織合法化的，因?yàn)榈怯浌芾頇C(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位都對社會組織行使著監(jiān)督管理職能。總的來說，就是限制社會組織的自身發(fā)展，分散自身責(zé)任，這在很大程度上影響了社會組織的獨(dú)立發(fā)展。

3.2 資金的獲取渠道太單一

社會組織在為社區(qū)居民提供公益性服務(wù)時(shí)，但資金的不足往往影響其工作開展。社會組織通過非營利性收入、社會捐贈(zèng)、會費(fèi)等途徑獲取的資金非常少，其日常的運(yùn)作大多需要政府的撥款與資助。然而，政府部門未能制定完善的法規(guī)政策，財(cái)政支援力度不足，導(dǎo)致資金短缺問題日益嚴(yán)重。有一些社會組織誕生于政府部門之外，它們無法得到政府財(cái)政資金的援助，只能依靠一些企業(yè)的資助或者是社會的捐贈(zèng)，這種資金來源的不穩(wěn)定性更是使得它們無法長期在社會環(huán)境中有長期穩(wěn)定的發(fā)展。我國的社會組織雖然取得了較快的發(fā)展，但是資金獲取來源的單一性，也使得它們在發(fā)展道路上困難重重。

3.3 專業(yè)性工作人員太緊缺

雖然社會組織在近幾年總體上的發(fā)展?fàn)顩r良好，但是到社會組織就業(yè)的專業(yè)性工作人員并不多，本人認(rèn)為原因主要有二：第一，社會組織的運(yùn)營資金來源不穩(wěn)定。若沒有政府的資助，目前還是有許多社會組織處于入不敷出的狀態(tài)，這對工作人員的收入造成了極大的影響。社會組織經(jīng)費(fèi)不足，不但吸引、保留不了優(yōu)秀人才，還必然導(dǎo)致人才的流失，自身經(jīng)營能力得不到長足發(fā)展，極大地限制了服務(wù)的有效性、積極性和長期性。第二，社會組織缺乏合理和完善的人員招聘制度。由于缺少專業(yè)性的工作人員，社會組織的建設(shè)就會缺少專業(yè)性的指導(dǎo)，所以組織內(nèi)的制度機(jī)制建設(shè)就會缺乏合理的意見和建議。再加上受到雙重管理體制的影響，社會組織大部分的業(yè)務(wù)都掌握在業(yè)務(wù)主管單位的手中，除了資金來源的掌控之外，還有工作人員的聘任。一些政府部門甚至認(rèn)為掛靠下的社會組織只是它們的下屬，限制了社會組織獨(dú)立的發(fā)展，自然不會為它們提供大量的資金資助和專業(yè)性管理人才。

3.4 社會組織自身建設(shè)能力太弱

社區(qū)社會組織的成長主要不應(yīng)是靠市場也不僅僅靠政府的特別優(yōu)惠政策，而是要靠自身服務(wù)公眾的能力和互惠性的社會機(jī)制。這個(gè)自身建設(shè)的能力，與上面說的制度體系建設(shè)不合理、資金來源單一、專業(yè)性工作人員缺乏息息相關(guān)。沒有好的制度規(guī)則加以管理，沒有足夠的資金加以運(yùn)營，沒有專業(yè)的人才隊(duì)伍加以指導(dǎo)，社會組織自身的發(fā)展就不會得到有底氣的支撐。近年來，社會組織在社區(qū)治理中發(fā)生的嚴(yán)重社會事件，也使得社區(qū)居民對其信任與依賴程度逐漸下降。然而這種不信任，就致使社會組織難以獲得企業(yè)的資助和社會捐贈(zèng)，因?yàn)槊癖姴恢谰栀?zèng)的錢會用在何處，是否會得到自己想要的效果。沒有資金，也就沒有了運(yùn)營的資本，也就沒有人愿意到社會組織就業(yè)，那么社會組織的自身能力建設(shè)就不會得到加強(qiáng)。

4 社會組織參與社區(qū)治理的方法

4.1 建立健全制度政策

良好的制度政策，是社會組合能夠健康運(yùn)營的保障。因此，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)方面，要健全社會組織法治體系，建立規(guī)范的管理體制機(jī)制，為社會組織提供保障。此外，還要完善理事會、監(jiān)事會、會員大會等架構(gòu)，建立人事、財(cái)務(wù)、獎(jiǎng)酬保障等各項(xiàng)規(guī)章制度，形成自我管理、自我發(fā)展的良好制度環(huán)境。國家雖先后頒布了許多與社會組織發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，但我國正處于社會快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，常常出現(xiàn)相關(guān)制度滯后、模糊等問題。相關(guān)政府部門應(yīng)該時(shí)刻留意和關(guān)注政策環(huán)境的發(fā)展變化，特別是一些社會組織的掛靠部門。在不違反憲法和法律法規(guī)的前提之下，政府部門應(yīng)提高自己的意識，確保社會組織能夠在一個(gè)健康、良好、完善的制度環(huán)境下發(fā)展?，F(xiàn)在是政府、市場、社會、公眾多主體參與、互動(dòng)的時(shí)代。建立健全制度政策，有利于社會的良性發(fā)展。

4.2 拓寬資金獲取渠道

目前，由于雙重管理體制管理，社會組織的運(yùn)營資金大都來源于政府領(lǐng)導(dǎo)部門。然而，由于政府對社會組織的財(cái)政支持不穩(wěn)定，公共財(cái)政體系對資金投資缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致社會組織在開展社區(qū)活動(dòng)的過程中相當(dāng)困難。因此，為確保社會組織的發(fā)展，政府財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，保障社會組織固定的資金來源。長遠(yuǎn)來看，社會組織要想擺脫政府制約，獲取更大的獨(dú)立性，社會組織的成長和發(fā)展不能僅依靠政府部門的支持和幫助，應(yīng)發(fā)揮自身服務(wù)公眾的能力來向社會和公眾籌集資金;要發(fā)揮為社會公眾謀取福利的能力，來獲取公眾的信任和支持，提高自身的可信度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身存在的價(jià)值。為拓寬資金來源，以社區(qū)設(shè)立的社區(qū)公益金、自治金、黨建經(jīng)費(fèi)為社會組織提供經(jīng)費(fèi)保障。這些經(jīng)費(fèi)都是取之于民并用之于民，這個(gè)方法不僅能帶動(dòng)社會組織的發(fā)展，也能在發(fā)揮社會組織為民服務(wù)的作用下，讓公眾更好地享受社會組織帶來的服務(wù)。保障資金供給的來源，社會組織與公眾之間的互動(dòng)也會越來越頻繁，兩者的關(guān)系也會越來越密切。

4.3 吸納專業(yè)性人才隊(duì)伍

社會組織的專業(yè)水平是社會組織公共服務(wù)和社會治理能力的重要標(biāo)志。這個(gè)專業(yè)化水平主要反映在專業(yè)人才的工作水平上。但除了一線城市的社會組織之外，一般的社會組織都因?yàn)樾剿汀⒋霾缓枚胁坏胶玫膶I(yè)型的工作人員。加上之前招聘制度不完善、政府部門不重視，社會組織要想吸納專業(yè)型人才更是難上加難。在完善制度政策、拓寬資金來源渠道的前提下，社會組織需吸納高層次人才，采取有效舉措提高工作人員的專業(yè)能力。日常工作中需加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，為工作人員定期開展相關(guān)的能力培訓(xùn)。為提升服務(wù)質(zhì)量，還應(yīng)建立專業(yè)工作服務(wù)評估體系。還可以與高校進(jìn)行合作，為工作人員提供專業(yè)化課程。社會組織的人才培養(yǎng)要以職業(yè)化、專業(yè)化為目標(biāo)，以組建專職社會組織工作團(tuán)隊(duì)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)社會治理專業(yè)化目標(biāo)打下良好基礎(chǔ)。

4.4 增強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)能力

加強(qiáng)社會組織的能力建設(shè)，獲取人民群眾的支持，是每個(gè)社會組織都需重視的問題。第一，重視組織文化建設(shè)。社會組織是為民服務(wù)、為民謀利的群體，因此社會組織從業(yè)者必須要有信仰、使命感、道德標(biāo)準(zhǔn)和行為約束。組織的文化建設(shè)是組織內(nèi)部的完善，其重點(diǎn)是營造組織氛圍，加強(qiáng)思想道德標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)理念體系、組織行為體系、形象識別體系的建設(shè)。只有內(nèi)外兼顧，社會組織的公信力才能得到增強(qiáng)，自身的建設(shè)能力才能提高，才能更好地為公眾服務(wù)，為社區(qū)服務(wù)。第二，堅(jiān)定意識和身份的轉(zhuǎn)變。新時(shí)代，國家社會關(guān)系新體制正不斷形成，共建共治共享的社會治理模式逐漸完善，社會組織的社會治理主體性身份已經(jīng)凸顯出來，社會組織和政府之間的關(guān)系是：政府起到引導(dǎo)和管控的作用，社會組織依法實(shí)施社會治理行為，接受全社會的全面監(jiān)督管控。社會組織不再是政府的下屬單位，也不再是變向?yàn)檎块T承擔(dān)工作責(zé)任的單位，而是一個(gè)共建美好社會的獨(dú)立主體。第三，要注重組織的制度建設(shè)。建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部治理機(jī)制，是社會組織生存和發(fā)展的根基，也是提高自身能力的重要任務(wù)。只有規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、良好的管理制度和科學(xué)的業(yè)務(wù)流程，才能有效提高社會組織的建設(shè)能力。

5 結(jié)語

在當(dāng)前的社區(qū)治理過程中，社會組織依舊存在著各種困境。社區(qū)治理要想從單一主體變?yōu)檎嬲嬲亩嘣黧w共同參與，還有很長的一段路要走。要想解決社區(qū)居民的實(shí)際問題，保障社區(qū)的公共利益，增強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，社會組織必須做出轉(zhuǎn)變。建立健全制度政策、拓寬資金獲取渠道、吸納專業(yè)性人才隊(duì)伍和增強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)能力，這只是社會組織做出改變的其中一部分。要想更好地讓社會組織參與到社區(qū)治理的過程中，還需要學(xué)者不遺余力地繼續(xù)探索，為打造共建共治共享的社會治理新格局提出新的研究方法。

注：本文數(shù)據(jù)、圖片均來自于中國社會組織公共服務(wù)平臺網(wǎng)站

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