內蒙古自治區(qū)耕地變化與城市化相關關系分析研究

王 忻，郭春榮，李 巖, 楊 揚

(1.鄂爾多斯市不動產登記中心，內蒙古 鄂爾多斯 017000；2.內蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃院，內蒙古 呼和浩特 010010；3.鄂爾多斯市國土空間規(guī)劃院，內蒙古 鄂爾多斯 017000)

城市化是人類社會經濟發(fā)展的必由之路，是城市現代化的重要標志。我國土地利用現狀中最顯著的一個特點即城市用地的不斷增加[1]，城市擴張最主要占用的土地類型為耕地[2]。近年來，我國城市化進入快速發(fā)展階段，城市化水平(以城鎮(zhèn)人口占總人口比重衡量)從2006年的43.9%增至2018年的59.58%。城市化進程不僅是人口的轉變，它還涉及社會、經濟的各個方面，其中土地利用方式的轉變是其顯著變化之一，即農業(yè)用地轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。隨著城市化進程的推進，城市地域范圍不斷擴大，大量農村用地被征用，進行城市化建設，其中減少最為顯著且迅速的當屬耕地面積，我國耕地面積從2011年20.29億畝減少至20.25億畝。在城市化進程中，人口不斷涌進城市，需要更多的土地保障基礎生活生產需要。城市不斷向外擴張，必不可少地占用了耕地，威脅到了耕地數量及質量的維持與保護。近年來國內大部分研究表明，經濟的發(fā)展不可避免地會以耕地的流失為代價。安瓦爾·買買提明等通過對新疆和田區(qū)的研究證明城市化是導致土地利用結構變化的主要因素[3]。陳東湘等的研究表明城市建設占用耕地在耕地質量及數量方面均造成破壞，使得耕地生產力下降[4]。溫利華等在研究中發(fā)現從空間分布來看，城市中心耕地非農化率最高，耕地非農化程度從市中心向外呈現先增加后降低的趨勢[5]。張健指出工業(yè)化、城市化所處的階段對耕地數量變化影響有差異[6]。為了遏制耕地持續(xù)減少的勢頭，政府不僅制定了嚴格的耕地制度，同時提出了以行政區(qū)“耕地總量平衡”為目標的耕地保護政策，對此進行城市化與耕地保護的相關關系的研究，對在城市化進程中如何保證耕地數量及質量的穩(wěn)定有重要意義。

1 內蒙古自治區(qū)耕地變化情況分析

鑒于全國第二次土地調查前后，受調查技術的改進等因素影響，2009年耕地面積較2008年度顯著增加，對內蒙古自治區(qū)耕地面積變化情況分為兩個時段進行分析，即1998年—2008年和2009年—2018年兩個時段。土地利用數據來源于內蒙古自治區(qū)年度土地變更調查成果，1998年土地利用現狀分類標準依據全國土地詳查編制的《土地利用現狀調查技術規(guī)程》，采用二級分類模式，一級地類8個，二級類46個，從1984年頒布開始，一直沿用至2001年12月。2008年土地利用現狀依據2001年制定的《全國土地分類(試行)》，將全國土地按照用地分為農用地、建設用地和未利用地3個一級分類，耕地、林地、其他農用地等10個二級分類，城鎮(zhèn)住宅用地等52個三級類。2018年土地利用現狀分類采用《土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2007)，一級地類12個，二級類57個。依據所收集的土地利用現狀數據資料，為實現土地利用現狀數據可比性，將土地分為8種利用類型：耕地、園地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、未利用地。因收集到的1998年和2008年的土地利用現狀數據一級分類不同，僅對這個時段的個別地類數據進行對比。

由表1、表2可見，內蒙古自治區(qū)最主要的土地利用方式為草地，占全區(qū)土地總面積的一半以上，但在1998年—2018年這20年間，自治區(qū)部分草地轉化為其他土地利用方式，草地數量呈減少趨勢。建設用地顯著增加，主要來源于占用耕地、草地。內蒙古自治區(qū)在快速發(fā)展城市化及工業(yè)化的進程中，無可避免地以具有生態(tài)功能及美學價值的耕地、草地的流失為代價。耕地占總面積的比重有所增加，即耕地減小量小于耕地增加量，減少的耕地主要流向城鎮(zhèn)村及工礦用地，這類型的耕地大多分布在地勢平坦的地帶且是質量較好的耕地，由于內蒙古自治區(qū)總體不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土空間占很大比重，平原及其他自然條件較好的國土空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但這類國土空間更加適宜發(fā)展農業(yè)，為保障農產品供給安全，不能過度占用耕地來推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化。但是隨著社會經濟發(fā)展、產業(yè)結構轉變，經濟發(fā)展迅速的城市開發(fā)強度較大，耕地且優(yōu)質耕地流失較多。從全自治區(qū)的趨勢看，個別年份耕地面積是凈增加的，其中，自然條件較好的盟市自1998年以來一直維持著凈減少的趨勢，自然條件較差的盟市1998年以后耕地總體上是凈增加的，增加的幅度較大。這種耕地面積變化的區(qū)域差異，間接表明自治區(qū)耕地總量動態(tài)平衡中，生產力較低的耕地面積的增加，在數量上部分地抵消了優(yōu)質良田的減少, 因而掩蓋了問題的實質。建設用地沒有流失現象，新增了234 428.25 hm2，城市的不斷擴張以及工業(yè)化的不斷發(fā)展要求更多的城市建設用地，占地面積最廣的草地成為轉變用途的首選，耕地也成為轉變對象；而出于對生態(tài)環(huán)境的保護，草地數量不能有大幅度的改變，退耕還草成為最主要的平衡草地流失的措施。建設用地面積的增大、草地面積的流失對耕地提出了雙重挑戰(zhàn)，使得耕地的數量下降問題越發(fā)凸顯與嚴峻。內蒙古自治區(qū)自20世紀末開始實行嚴格的退耕還林還草政策，雖然自治區(qū)林地數量及草地數量仍舊維持在較高水平,但草地流失嚴重且大部分用于建設用地。

表1 1998年—2008年內蒙古自治區(qū)各類土地變化情況 單位：hm2

表2 2009年—2018年內蒙古自治區(qū)各類土地變化情況 單位：hm2

在內蒙古自治區(qū)耕地變化分析中，引入耕地遞變速率Lv和結構遞轉系數Lp指標，對內蒙古自治區(qū)1998年—2008年和2009年—2018年兩個時段的耕地數量變化進行描述，Lv=(Si-1-Si)/Si-1×100%(Si為區(qū)域第i年的耕地存量；當Lv>0時耕地數量遞減,Lv<0時耕地數量遞增，Lv=0時耕地數量不變)，Lp=Pi-1-Pi(Pi為區(qū)域第i年耕地占土地總面積的比重,Lp>0時耕地比重下降，Lp<0耕地比重上升，Lp=0耕地比重不變)。計算結果如表3、表4、圖1、圖2所示。

表3 內蒙古自治區(qū)1998年—2008年耕地變化動態(tài)情況 單位：hm2

表4 內蒙古自治區(qū)2009年—2018年耕地變化動態(tài)情況 單位：hm2

圖1 1998年—2008年度內蒙古自治區(qū)耕地年遞變速率和結構遞轉系數

結果顯示：①耕地遞變速率。1998年—2008年時段內耕地年遞變速率在0.031 2到-0.017 8之間，全區(qū)耕地1998年—2005年處于遞減變化過程，各年的遞減強度差異明顯，年遞減率最高出現在2004年，2006年—2008年呈遞增狀態(tài)，2006年年遞增率最明顯；2009年—2018年時段內耕地年遞變速率在0.000 27到-0.003 61之間，全區(qū)耕地2009年—2018年均處于遞增階段，變動幅度較小，2010年和2012年呈現遞增狀態(tài)。②耕地結構遞轉系數。1998年—2008年時段內蒙古自治區(qū)耕地結構遞轉系數在0.002 0到-0.001 1之間，這個階段全區(qū)耕地比重主要表現為下降狀態(tài)，比重下降最大出現在2004年；2009年—2018年度均處于遞增狀態(tài)，變動幅度較上階段更小，比重增長最大出現在2014年。2014年凈增耕地面積31 892.29 hm2，園地轉化為耕地面積192.76 hm2，林地轉化為耕地面積12 264.31 hm2，草地轉化為耕地面積20 201.61 hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地轉化為耕地面積819.47 hm2，交通運輸用地轉化為耕地面積56.23 hm2，水域及水利設施轉化為耕地面積1 078.5 hm2，其他土地轉化為耕地面積6 765.72 hm2。2014年耕地轉出面積9 486.31 hm2，主要轉為城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運輸用地。兩個時段內耕地減少去向中耕地轉化為牧草地和耕地轉化為林地歸納為生態(tài)退耕，耕地轉化為園地和耕地轉化為其他農用地歸納為因農業(yè)結構調整而減少的耕地，耕地轉化為未利用地的為災毀及其他，耕地轉化為建設用地的為建設占用。內蒙古自治區(qū)耕地減少主要原因就是建設占用和生態(tài)退耕。2014年度建設占用耕地7 159.61 hm2，占年度耕地減少面積的75%，2015年度建設占用耕地4 391.69 hm2，占年度耕地減少面積的70%，2016年度建設占用耕地4 649.53 hm2，占年度耕地減少面積的89%，2017年度建設占用耕地4 354.34 hm2，占年度耕地減少面積的76%，2018年度建設占用耕地3 411.39 hm2，占年度耕地減少面積的76%。兩個時段內耕地增加主要源于土地整治、土地整理田坎、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、農業(yè)結構調整等。

圖2 2009年—2018年度內蒙古自治區(qū)耕地年遞變速率和結構遞轉系數

2 城市化水平變化情況分析

內蒙古城市化水平使用城市化的標準概念，是城市人口占總人口的比重。內蒙古城市化水平在1998年—2018年期間一直保持良好的發(fā)展趨勢，21年間上升了22.76%，年均上升1.08%。2007年城市化水平超過50%，2015年城市化水平超過60%。按照城市化率的大小,將城市化發(fā)展劃分為3個階段即城市化率小于30%為起始階段；大于30%，小于70%為加速階段；大于70%為完成階段。按照上述判斷標準,內蒙古自治區(qū)處于城市化發(fā)展的加速階段。

表5 內蒙古自治區(qū)1998年—2018年城市化水平

圖3 內蒙古自治區(qū)1998年—2018年城市化發(fā)展趨勢

1998年—2013年進入以新城區(qū)建設為特征的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，從1998年開始，內蒙古總人口的增長表現為城鎮(zhèn)人口的增長，全區(qū)鄉(xiāng)村人口絕對數量增長開始轉為負值，并呈現持續(xù)下降態(tài)勢，特別是1999年以來，內蒙古成為國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的12個省區(qū)之一，企業(yè)數量不斷增多，城市經濟迅速發(fā)展，提供了大量的就業(yè)，吸引了部分鄉(xiāng)村人口和外來人口進入城市，城市人口增加和鄉(xiāng)村人口減少的雙重作用，致使城市化水平快速上升。1998年—2013年內蒙古自治區(qū)地級市由4個增長到9個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃布局不斷進行調整，由1 554個調整到1 010個。除經濟發(fā)展吸引人口外，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在一定程度上提高了內蒙古自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率，鄉(xiāng)數由1998年的1 150個減少到2013年的275個；鎮(zhèn)數從1998年的301個增長到2004年的532個，到2013年又調整到493個。2014年以來城市化水平增長率低于內蒙古自治區(qū)20年來平均增長率。主要是由于2014年以后內蒙古自治區(qū)新時代城鎮(zhèn)化發(fā)展進入由追求速度向提高質量轉變的轉型期，城市開發(fā)邊界線和“集聚化”發(fā)展路徑的提出，也標志著內蒙古城鎮(zhèn)化開始進入由規(guī)模擴張向功能完善轉變的時期。

3 城市化水平與耕地面積變化的相關性分析

隨著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)區(qū)域的擴展, 農業(yè)用地尤其是耕地逐漸轉變成為工業(yè)、居住、商業(yè)和交通等城鎮(zhèn)用地, 城市化對耕地變化的作用顯而易見。在一定的城市化發(fā)展水平條件下, 必將表現出特定的耕地利用變化特征。

使用SPSS軟件中曲線估計回歸方程功能，對耕地面積與城市化水平進行擬合分析。因為2008年前和后耕地面積統(tǒng)計方法不一致，耕地面積變化較大，擬合度較低，所以分兩個時間段即1998年—2008年和2009年—2018年兩個時段分別建立耕地面積與城市化的一次、三次、增長及復合回歸模型。

圖4 1998年—2008年度耕地面積(hm2)與城市化水平(%)回歸擬合圖

表6 各種回歸模擬調整后R2對比

由圖4、表6可見，考慮樣本量影響，線性回歸、二次回歸、三次回歸、增長回歸的調整后R2最大的為三次回歸，三次回歸擬合與實際變化情況的擬合效果更好，三次擬合能夠更準確地貼近真實的曲線。特別是1998年—2005年耕地面積與城市化水平顯著線性相關且是顯著負相關，耕地面積隨著城市化水平的提高而逐步減少，總體來看,該時段正處于新興城市、中心城鎮(zhèn)、中心城市新區(qū)建設帶來的城市建成區(qū)面積的擴張時期，城市化水平的提高一定程度上處于數量的增加即外延式擴張為主，各級各類經濟開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)新區(qū)等成圈立地，土地利用集約水平很低，大量耕地被占或閑置。

圖5 2009年—2018年度耕地面積(hm2)與城市化水平(%)回歸擬合圖

表7 模型摘要和參數估算值

由圖5、表7可見，擬合回歸分析中耕地面積與城市化水平的最佳擬合為二次回歸擬合?；貧w方程、R2、顯著性在表中可見，二次回歸R2值最大，呈顯著相關性，在研究時間段內，耕地面積隨城市化水平提高均為增加情況。該時段內隨著城市化水平的提升，耕地呈現穩(wěn)定增長的特征。這主要源于：①隨著城市化水平放緩，以及內蒙古自治區(qū)土地利用方式的轉變，2014年以來建設占耕逐年減少。②新時代內蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進入由追求速度向提高質量轉變的轉型期，城鎮(zhèn)建設逐漸向內涵式挖潛發(fā)展。內蒙古自治區(qū)推進制度改革，不斷提升城市承載力，合理控制開發(fā)強度和城市規(guī)模、合理調整空間結構，發(fā)展緊湊型綠色、低碳城鎮(zhèn)，加強城鎮(zhèn)資源循環(huán)利用，大力發(fā)展節(jié)能建筑與綠色建筑，推進城鎮(zhèn)節(jié)能減排戰(zhàn)略。③耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等耕地保護政策的實施，以及內蒙古自治區(qū)耕地保護的政策力度不斷加強。內蒙古耕地保護政策出臺數量在增多，以土地整治、基本農田保護和農用地分等全國可比成果公布等推動了耕地保護政策體系完善，也推動了耕地保護從數量保護向質量保護的轉變，對耕地的質量保護進行動態(tài)監(jiān)測和調查，對耕地的質量保護提到了意識日程，新一輪的耕地保護政策方案密集出臺，耕地保護政策體系日趨完善。④內蒙古自治區(qū)全部耕地納入了全國耕地質量等級可比系統(tǒng)中，也為后來加強對“耕地占補平衡”“耕地質量監(jiān)測”等的政策實施和管理奠定了基礎。從2014年開始在全國全面部署開展耕地質量等別年度更新評價工作，以實現耕地質量等別動態(tài)更新，形成了基于年度土地變更調查數據的耕地質量等別年度更新評價成果，保持成果現勢性，推動了耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護戰(zhàn)略。

4 結論

通過內蒙古自治區(qū)城市化水平與耕地面積變化的關系研究得出，城市化的發(fā)展，必然伴隨著耕地面積的減少。耕地資源是經濟發(fā)展中不可替代的生產要素，是農業(yè)生產中最重要的生產資料。兩個時段內耕地面積與城市化關系符合“U”型曲線，兩個時段內耕地面積隨著城市化水平提升先減少后增加。內蒙古自治區(qū)耕地保護取得一定的成就，嚴格落實國家耕地保護政策，嚴格控制耕地轉為非耕地。非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。在大力開展國土整治和耕地增減平衡的硬性制約下，內蒙古自治區(qū)耕地面積有所增加隨后保持穩(wěn)定。