鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治策略轉型及實施路徑研究

◎甘海波

引言：在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村用地組織形式、用地需求發(fā)生改變，這在一定程度上給鄉(xiāng)村土地利用帶來了較大挑戰(zhàn)。根據(jù)相關調查顯示，現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地利用中還存在一些問題，空間布局無序，耕地保護碎片化，資源利用率較低。雖然我國創(chuàng)建了土地整治制度，但是在執(zhí)行中更加關注耕地數(shù)量增加、提升農(nóng)用地產(chǎn)能，沒有考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、整合鄉(xiāng)村資源、提升鄉(xiāng)村村容等。想要有效改善這一現(xiàn)狀，在實際工作中，需要注重全域土地綜合整治工作，結合土地整治綜合性特點，樹立全域土地綜合整治理念，通過多樣化手段，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新業(yè)態(tài)，鞏固糧食生產(chǎn)安全，夯實區(qū)域生態(tài)本底，進而從根本上提升土地綜合整治效果。

一、全域土地綜合整治內(nèi)涵及價值

1.內(nèi)涵。

第一，土地整治主要特點是綠色化土地整治，主要是為了建設生態(tài)農(nóng)田、改善人居環(huán)境、修復受損土地、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等。在鄉(xiāng)村空間重構中，土地整治是基礎內(nèi)容，資源稟賦與產(chǎn)業(yè)機制會把土地為載體的空間重構作為支撐，重構鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟。第二，土地整治需要把新技術、新業(yè)態(tài)、新主體等要素進行融合，摒棄以地為本的整治模式，構建以人、地、業(yè)等多元要素協(xié)調發(fā)展的綜合整治模式。實際上，國土綜合整治，是國土整治的一種高級形式。第三，整治范圍需要包括全域規(guī)劃、全域設計、全域整治、整體推進；全域性土地整治中應涉及到城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地整治轉型等。從中可以看出，全域土地綜合整治概念是有發(fā)展背景的。和以往土地整治工作相比，其對象、目標、范疇都出現(xiàn)了改變，打破了單一整治項目束縛，以鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設為理念，全域規(guī)劃與設計，充分利用鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源、傳統(tǒng)景觀優(yōu)勢，進行村莊更新和生態(tài)修復工作，有效整合資源和做好文化傳承，提升土地綜合整治保障力，更好的促進全域經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。詳見圖1。

圖1 全域土地綜合整治內(nèi)涵

2.價值。

第一，在功能層面。在全域土地整治中，創(chuàng)新了治理結構，整治形式發(fā)生了較大改變，從表象性實體結構轉變成為了功能性結構，利用人地關系轉型，滿足多維度、多主體需求。實際上，全域土地整治工作逐漸轉變成為了提升土地資源利用率、促進區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑。在政府引領下，群眾自治，能夠提升整治決策科學性，在鄉(xiāng)村振興中充分發(fā)揮出價值。第二，在實施層面。全域土地整治先詳細調查新農(nóng)村建設、富民產(chǎn)業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套基礎設施等需求，且科學評價全域土地綜合整治的潛力，以此為基礎，提出全域土地綜合整治。并且，通過多規(guī)合一，對整治計劃進行編制。在該過程中，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、美麗鄉(xiāng)村建設作為指導，根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、生態(tài)本底特點，對農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)、空間進行布局，合理確定建設用地規(guī)模，提升規(guī)劃可行性。根據(jù)村莊建設不點規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃調整、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位等，把魅力鄉(xiāng)村建設作為要求，合理布局，進而更好的落實全域土地綜合整治規(guī)劃。在空間形態(tài)方面，適當擴大，布局更加綜合，重點解決鄉(xiāng)村發(fā)展需求和用地數(shù)量、布局的矛盾。第三，在作用機制層面。全域土地綜合整治利用騰退低效用地，通過市場化方式對用地指標進行配置，提升城鄉(xiāng)和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地流動有序性。此外，利用整村推進、遷村并居等形式，對鄉(xiāng)村用地空間布局進行優(yōu)化，科學區(qū)分功能，如圖2，可以更好的實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

圖2 某村全域土地綜合治理用地空間布局

二、鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉型

1.提升農(nóng)用地利用率，突出產(chǎn)業(yè)支撐優(yōu)勢。

第一，產(chǎn)業(yè)轉型，把全產(chǎn)業(yè)鏈引入到整治范圍內(nèi)。在實際工作中，需要對農(nóng)田地種植結構進行優(yōu)化，鼓勵農(nóng)戶利用多元化經(jīng)營模式，且發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的帶動作用，促進上下游周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，對產(chǎn)業(yè)用地進行預留，增加配套基礎設施用地，把產(chǎn)業(yè)空間拓展轉型和土地轉型進行融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)民增收。第二，利用田塊歸并等工程，對田坎系數(shù)進行降低，對各個區(qū)域功能區(qū)分度進行增加，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。并且，可以對農(nóng)田水利設施、田間道路工程進行修剪，對水系、運輸通達度進行擴大站，把基礎配套工程和產(chǎn)業(yè)區(qū)域進行串聯(lián)，提升農(nóng)田地利用率。

2.優(yōu)化居民點布局，構建適宜生活空間。

在全域土地綜合整治中，需要注重對農(nóng)村人居環(huán)境的優(yōu)化，構建美麗宜居的鄉(xiāng)村。在該過程中弄，需要堅持自愿有償、規(guī)?？煽?、規(guī)范有序原則，充分利用新農(nóng)村建設和舊村拆遷復墾兩種手段，如圖3。針對基礎設施改造具有較大難度的區(qū)域，可以利用整村推進的形式，置換與優(yōu)化空間布局，把拆舊區(qū)和建新區(qū)進行關聯(lián)，整合生態(tài)治理工程和高標準農(nóng)田建設。并且，還可以創(chuàng)建相關制度，整合相關項目專項資金，引導社會資金投入，為美麗鄉(xiāng)村建設提供更多的融資渠道，以此為基礎整治鄉(xiāng)村環(huán)境，改善居住條件，改變村容村貌。

圖3 某村新農(nóng)村建設和舊村拆遷復墾

3.改善跨區(qū)域環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)要素重組。

實際上，土地整治是對土地利用或覆蓋的空間格局、結構類型進行改變和調整，進而實現(xiàn)土地利用重構與轉型。在實際工作中，由于地方需要、目標導向、部門利益等存在差異，沒有考慮到自然生態(tài)系統(tǒng)、自然規(guī)律等。土地綜合整治，是再調適人地關系，是再組織與再優(yōu)化土地利用方式的過程，需要樹立正確生態(tài)觀，綜合權衡，提升區(qū)域生態(tài)服務功能。

三、鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治實施路徑

1.做好規(guī)劃引領，注重頂層設計。

在鄉(xiāng)村振興背景下，全域土地綜合整治工作需要注重維護農(nóng)民權益，發(fā)揮當?shù)丶w土地資產(chǎn)價值，對全域資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強整合利用力度，科學合理制定整治目標與方案，保證整治效果。而想要實現(xiàn)這些目標，在全域土地綜合整治前，開展區(qū)域性空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃之間的銜接與編制。在土地整治項目規(guī)劃中，選擇時需要把問題作為導向，重點解決鄉(xiāng)村風貌退化、相關配套設施不足、土地利用效率較低、耕地破碎化等問題，保證整治項目安排科學性。與此同時，相關部門需要意識到該項工作主要是指調整原有利益格局，從整體層面做好統(tǒng)籌協(xié)調，對相關者的知情權、決策權、參與權等進行落實與保障。此外，在實際工作中，需要把民生利益作為切入點，把整治工作和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、富民產(chǎn)業(yè)培育等進行融合，并且需要注重鄉(xiāng)村景觀環(huán)境設計，對鄉(xiāng)土文化進行保護，以防鄉(xiāng)村出現(xiàn)同質化情況，突出地域特點，進而有效重塑生態(tài)空間、重構生產(chǎn)空間、重建生活空間。

2.精準實施策略，做好制度保障。

在實際工作中，相關部門需要把問題、需求作為導向，做好深入調研工作，且以此為基礎積極進行探索，加強實踐力度，注重政策供給，進而有效提升農(nóng)村土地資產(chǎn)利用率。首先，現(xiàn)在土地整合整治項目中，需要從相關政策體系入手，其中包括總體規(guī)劃、立項、設計、實施、驗收等，注重過程監(jiān)督與資金管理，進而提供給整治工作有力的法律保障。其次，鼓勵公眾參與整治工作，且對參與途徑進行拓寬，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新土地整治收益分配機制。在全域土地綜合整治工作中，通過引入社會資金，能夠緩解籌資壓力，還可以促使群眾成為整治工作實施者、監(jiān)督者、收益者。在該過程中，需要創(chuàng)建完善的利益分配機制，提升公眾參與積極主動性，明確整治收益分配形式。最后，創(chuàng)新規(guī)劃用地指標使用制度，對存量指標進行挖掘，執(zhí)行宅基地退出獎勵機制。在實際工作中，針對零星建設用地、零散耕地，在整治后需要及時納入到后背資源庫，并且需要不斷提升質量、完善基礎設施，構建和建設用地連片使用或與周邊耕地連片使用。此外，如果土地達到基本農(nóng)田驗收標準，可以劃定成為永久基本永田。在該過程中，需要可以探索跨區(qū)域成像建設用地增減掛鉤政策，在保證區(qū)域中指標不突破的基礎上，對結余指標進行調劑、使用，且優(yōu)先用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。

3.注重資源整合，實現(xiàn)多元目標。

首先，在實際工作中想要有效解決土地破碎化問題，相關部門需要全面考慮和謀劃，創(chuàng)建農(nóng)村土地流轉市場，利用政策干預，實現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營。在該過程中，可以創(chuàng)建多來源投資體系，其中包括政府、企業(yè)、群眾等，通過統(tǒng)收統(tǒng)支，打破土地承包經(jīng)營權流轉的束縛，構建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促使土地流轉成為農(nóng)民增加經(jīng)濟效益的有效途徑。其次，在新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設背景下，需要注重村莊整治。村莊整治，可以對土地利用結構進行優(yōu)化，可以對農(nóng)村生產(chǎn)條件、生活條件進行改善。因此，在實際工作中，相關部門可以利用保留、撤并、更新等模式，對農(nóng)村居民點進行改造，解決臟亂差等問題，保證農(nóng)村規(guī)模結構合理。并且，還可以利用中心城鎮(zhèn)改造，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共榮。最后，相關部門可以樹立山水林田湖草生命共同體理念，在土地整治工作中納入生態(tài)修復工作，還原生態(tài)性土地屬性，做好水土流失、荒漠化、鹽堿化質等治理工作。此外，相關部門還可以構建清潔田園，注重鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，提升生態(tài)修復工作質量，進一步促進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

4.精心進行設計，構建整治體系。

在以往土地整治工作中，主要內(nèi)容涉及到農(nóng)田水利工程、土地平整工程、農(nóng)田防護工程、田間道路工程、其他工程，這些工作內(nèi)容在目標導向、體系設計、內(nèi)容、綠色化整治技術應用等方面還存在一些問題，需要結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷細化工程工藝、流程、方法，且做好創(chuàng)新實踐工作。和以往土地整治模式相比，全域土地綜合整治具有諸多優(yōu)勢，其打破了單一目標的束縛，注重鄉(xiāng)村生態(tài)治理與鄉(xiāng)土文化培育，目標更加多元化，景觀更加生態(tài)化，環(huán)境更加友好化。因此，在實際工作中，相關部門需要精心進行設計，構建完善的整治體系。

在設計土地平整工程時，相關人員需要對項目區(qū)域地形、土壤等要素進行全面考慮，以防影響到原生土壤理化性質而破壞鄉(xiāng)村景觀風貌或導致土地退化。與此同時，在土壤修復中，需要做好調查工作，以此為基礎，研判土壤回填時機、客土特性，以防土壤養(yǎng)分二次流失，影響到改良效果。在設計農(nóng)田水利工程時，相關人員需要堅持連片治理、系統(tǒng)規(guī)劃原則，根據(jù)各地區(qū)水資源供水能力、作物需水特性，對輸水、排水方式進行確定，把老田轉變成為標準化條田，有效提升用水率和滯蓄能力，促使整治區(qū)生活空間更加暢通和連續(xù)。在設計田間道路工程時，相關人員需要對鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活需求進行全面考慮，注重道路防護，以防影響到鄉(xiāng)村景觀。并且，在設計生態(tài)防護時，農(nóng)田林網(wǎng)需要注重季相變化、樹種搭配、林帶方向和寬度以及間距設置等。此外，相關人員還需要注重污染處理工程設計，及時有效治理廢氣、污水、鄉(xiāng)村垃圾，保證農(nóng)田景觀異質性，充分發(fā)揮區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務價值。

結束語：總而言之，在鄉(xiāng)村振興背景下，全域土地綜合整治是非常重要的，不僅可以有效提升鄉(xiāng)村土地利用率，保證土地綜合整治效果，還可以更好的促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。目前，由于受到多種因素影響，農(nóng)村土地利用還存在一些問題，嚴重影響到了土地綜合整治工作的順利開展。基于此，在實際工作中，相關部門需要轉變自身工作理念，明確全域土地綜合整治重要性，且結合當?shù)貙嶋H情況，順應鄉(xiāng)村振興時代背景，結合土地整治綜合性特點，從多個層面入手，利用科學合理的手段，保證土地綜合整治效果，進一步促進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。