突破制度 “高墻”：政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的特殊制度邏輯
——基于深圳、北京、南京、上海實(shí)踐的比較

姜 春，李詩(shī)涵，胡 峰，程 龍

(1.復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433；3.江蘇省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，江蘇 南京 210042；4.科學(xué)技術(shù)部科技人才中心，北京 100862)

0 引言

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的作用常常被描述為幫助技術(shù)跨越 “死亡谷”，或作為填補(bǔ)基礎(chǔ)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)甚至產(chǎn)業(yè)化之間空白的參與者，而科技體制改革的 “試驗(yàn)田”是另外一個(gè)頗為常見(jiàn)的評(píng)價(jià)[1-3]。2015年，中央 《深化科技體制改革實(shí)施方案》提出構(gòu)建更加高效的科研體系，尤其提到推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。此后， 《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》 《 “十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等綱領(lǐng)性文件將 “探索非營(yíng)利性模式的社會(huì)化新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”規(guī)定放寬為 “培育面向市場(chǎng)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”。2019年國(guó)家部委出臺(tái)指導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的唯一專門(mén)文件 《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從提升國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能的戰(zhàn)略高度全面放開(kāi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)身份限制，允許其注冊(cè)為科技類民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位和企業(yè)。這無(wú)疑吸引了地方政府的興趣，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)呈現(xiàn)星火燎原之勢(shì)。截至2021年8月底，省級(jí)層面已基本制定本域?qū)ｍ?xiàng)政策 (西藏自治區(qū)暫未制定)，足見(jiàn)地方對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的重視程度。2019年底全國(guó)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有2050家，2016—2020年新注冊(cè)的機(jī)構(gòu)數(shù)占到50.4%[4]，這種爆發(fā)式增長(zhǎng)仍持續(xù)擴(kuò)大。然而，從全國(guó)而言，絕大部分新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)存在定位不清、模式不清、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題[5]。各地大批建設(shè)時(shí)，更要認(rèn)真思考新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是表面理解的 “新的研發(fā)機(jī)構(gòu)”還是另有深意；是依附 (或游離)于企業(yè)、高校、科研院所等既有創(chuàng)新主體，還是作為國(guó)家創(chuàng)新體系中的第四類創(chuàng)新主體。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是否只是 “新瓶裝舊酒”，是否存在孰優(yōu)孰劣，其中涉及一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問(wèn)題，即新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。回答好新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度生成邏輯這一根本問(wèn)題，是認(rèn)識(shí)、研究、發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的基本前提。

基于上述分析，本文主要解決三個(gè)問(wèn)題：①典型城市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度差異和共性有哪些，如何理解政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度；②在逐漸形成新型研發(fā)機(jī)構(gòu)新制度體系過(guò)程中，衍生出哪些新的困境；③未來(lái)政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度改革重點(diǎn)和路徑是什么。

1 文獻(xiàn)綜述

為了重點(diǎn)把握研究脈絡(luò)，本文對(duì)國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)期刊上刊載新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的文獻(xiàn)進(jìn)行采集和分析。參考既有文獻(xiàn)[6]的做法，選取中國(guó)知網(wǎng)的CSSCI來(lái)源期刊數(shù)據(jù)庫(kù)和Web of Science核心合集的SSCI數(shù)據(jù)庫(kù)。中文數(shù)據(jù)采集以新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、新型科研機(jī)構(gòu)、新型研發(fā)組織為篇名進(jìn)行檢索。類似地，英文數(shù)據(jù)采集以New R&D institute或者New R&D institution為標(biāo)題進(jìn)行檢索。對(duì)檢索到的文獻(xiàn)逐一研讀、篩選之后，采集到27篇中文文獻(xiàn)、3篇英文文獻(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)相關(guān)文獻(xiàn)最早在2013年出現(xiàn)，2015年后顯著增加，這可能與2015年 《深化科技體制改革實(shí)施方案》首次提出 “推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”有關(guān)。相關(guān)文獻(xiàn)刊載在12份重要期刊上，多為科技管理領(lǐng)域期刊，其中，中國(guó)科技論壇 (23.33%)、科技進(jìn)步與對(duì)策 (20%)、科學(xué)管理研究 (16.67%)、科學(xué)學(xué)研究 (10%)4份期刊占到70%。

現(xiàn)有研究集中在以下三個(gè)方面：①現(xiàn)狀研究。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展受到學(xué)者的持續(xù)關(guān)注：湖北新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在發(fā)展布局、政策與資金支持度、組織管理有效性、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、高層次人才供給方面不夠理想[7]；江蘇新型研發(fā)機(jī)構(gòu)存在良好基礎(chǔ)積累與未來(lái)發(fā)展空間、新興領(lǐng)域集中與地區(qū)差異化、研發(fā)機(jī)構(gòu)類型多元與功能交叉重疊三種矛盾[8]。按照機(jī)構(gòu)類別進(jìn)行研究，有學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位、企業(yè)單位和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三類機(jī)構(gòu)在運(yùn)行、績(jī)效方面存在差異[9]。②模式與機(jī)制研究。參建主體視角，機(jī)構(gòu)建設(shè)離不開(kāi)政府參與，有大學(xué)-政府共建模式[10]、政府-發(fā)起單位雙元模式[11]和 “省產(chǎn)研院”模式[3]等。創(chuàng)新結(jié)構(gòu)視角，機(jī)構(gòu)多主體參與塑造協(xié)同創(chuàng)新模式[12]，有合作建設(shè)模式、組織管理模式、合作研發(fā)模式和合作服務(wù)模式。協(xié)同模式在幫助機(jī)構(gòu)構(gòu)建微觀協(xié)作和學(xué)術(shù)創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮重要作用，影響利益分配均衡性[13-14]。③評(píng)價(jià)研究。機(jī)構(gòu)目標(biāo)是服務(wù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)或培育新興產(chǎn)業(yè)，這決定了構(gòu)建以科技經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制[15]。從過(guò)程視角看，機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估基于資源依賴、社會(huì)影響兩個(gè)維度，也有績(jī)效動(dòng)態(tài)灰色目標(biāo)評(píng)價(jià)模型評(píng)價(jià)[16-17]。

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)以科技經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)技術(shù)化與技術(shù)科學(xué)化的相互促進(jìn)，是對(duì)巴斯德象限理論 (Pasteur’s Quadrant)的超越，推動(dòng)新巴斯德象限理論新突破。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)鏈接 “政產(chǎn)學(xué)研金用”多元主體，利益關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，一定程度上也豐富了協(xié)同治理理論。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)類似一種開(kāi)放式創(chuàng)新平臺(tái)，注重自身與外部各類組織形態(tài)建立深度合作關(guān)系，是開(kāi)放式創(chuàng)新理論的新實(shí)踐。綜上，既有文獻(xiàn)開(kāi)展了富有價(jià)值的探索性研究，為進(jìn)一步研究奠定了重要基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究存在兩點(diǎn)不足：研究主題多集中在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)過(guò)程、模式選擇爭(zhēng)論，鮮有關(guān)注機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，對(duì)于其成長(zhǎng)背后的制度創(chuàng)新內(nèi)涵缺乏系統(tǒng)探討。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是否有效解決了原有難題，以及是否衍生出更大的隱患等均有待深入研究。研究對(duì)象多集中在單案例研究，缺乏區(qū)域比較，鮮有重點(diǎn)關(guān)注新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)特色鮮明、速度領(lǐng)先和成效顯著的城市。

基于上述理由，本文選取在發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)具有突出表現(xiàn)的深圳、北京、南京、上海四個(gè)重要城市，基于比較研究的視角，從政策目標(biāo)、工具、執(zhí)行、效果四個(gè)維度探究政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的特殊制度，進(jìn)一步對(duì)制度體系形成過(guò)程中衍生的新困境進(jìn)行分析，并指出未來(lái)制度的改革路徑。本文的研究有助于撇開(kāi)單個(gè)機(jī)構(gòu)或地區(qū)發(fā)展的各種細(xì)節(jié)和偶然因素，把握發(fā)展主線，更準(zhǔn)確地理解政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，豐富新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度理論研究，同時(shí)也為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展提供實(shí)踐啟發(fā)和思考。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 案例選擇

樣本案例選擇深圳、北京、南京、上海四個(gè)城市的主要原因是：1996年，深圳率先創(chuàng)建了全國(guó)第一家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)——深圳清華大學(xué)研究院，揭開(kāi)了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的序幕，并探索出較為成熟、富有成效的發(fā)展路徑；2005年，北京市政府和科技部聯(lián)合出資成立北京生命科學(xué)研究所，深刻影響著北京對(duì)建設(shè)國(guó)際一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的重視；2017年，南京開(kāi)展 “兩落地、一融合” (科技成果項(xiàng)目落地、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)落地，校地融合發(fā)展)工程，短短三年取得顯著成績(jī)，其典型經(jīng)驗(yàn)做法獲得國(guó)務(wù)院第五次大督查通報(bào)表?yè)P(yáng)；2020年，上海把支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展納入 《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》，在全國(guó)較早探索以地方立法形式建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于三個(gè)方面：一是四個(gè)城市的 “人民政府公報(bào)”數(shù)據(jù)庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)收錄了政府及其職能部門(mén)文件，政策資料完整、獲取方便。二是科技主管部門(mén) (統(tǒng)稱市科委)、財(cái)政局、發(fā)改委、公安局、人社局、國(guó)資委、金融監(jiān)管局等與科技創(chuàng)新政策相關(guān)的委辦局網(wǎng)站。網(wǎng)站的信息量豐富，涵蓋了政策、會(huì)議、調(diào)研、活動(dòng)、項(xiàng)目、政協(xié)提案等信息。三是2020年5月—2021年8月，我們對(duì)這四個(gè)城市的科技部門(mén)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)公司、高?？萍紙F(tuán)隊(duì)進(jìn)行了調(diào)研訪談，形成了豐富的數(shù)據(jù)、報(bào)告、座談會(huì)資料。對(duì)于前兩個(gè)數(shù)據(jù)渠道，以關(guān)鍵詞 “新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、新型科研機(jī)構(gòu)、新型研發(fā)組織”檢索。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清洗，得到相關(guān)政策83項(xiàng)。政策文本涉及條例、計(jì)劃、意見(jiàn)等12種政策類型，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

2.3 研究框架

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)足發(fā)展，公共政策的比較研究已從 “政策目標(biāo)-政策工具”二維框架演變?yōu)?“政策目標(biāo)-政策工具-政策執(zhí)行”三維框架[18]。

政策目標(biāo)是政策制定者對(duì)政策客體設(shè)置的政策預(yù)期。Ergas[19]提出任務(wù)-擴(kuò)散二分法分析框架。Flanagan等[20]在重新定義科技創(chuàng)新政策組合時(shí)，把政策目標(biāo)劃成五類。彭紀(jì)生等[21]開(kāi)發(fā)政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)，以技術(shù)創(chuàng)新政策為對(duì)象，把政策目標(biāo)分為六類。政策目標(biāo)因政策對(duì)象不同而變化，本文將政策目標(biāo)分為升級(jí)傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)和培育創(chuàng)新主體兩類。

政策工具是政策的載體，政策工具的選擇構(gòu)成政策制定的一部分，科技創(chuàng)新政策既強(qiáng)調(diào)間接工具也強(qiáng)調(diào)直接工具，既關(guān)注需求側(cè)工具也關(guān)注供給側(cè)工具[22-23]。本文將政策工具歸納為機(jī)構(gòu)認(rèn)定、科技計(jì)劃申報(bào)、財(cái)政資助、進(jìn)口設(shè)備免稅、科研人員收益、職稱評(píng)審、安居生活、評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)八個(gè)方面，分析政策工具是否具有支持性。

表1 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策類型分布

政策執(zhí)行具有復(fù)雜性，也存在歧義和沖突。為了完成執(zhí)行者的目標(biāo)，執(zhí)行過(guò)程有可能產(chǎn)生與原始目標(biāo)間的偏差。通過(guò)回顧經(jīng)合組織 (OECD)科學(xué)決策模型，Henriques等[24]提出科學(xué)決策模型是通過(guò)構(gòu)建以結(jié)構(gòu)、參與者和功能的中心，促進(jìn)政策循環(huán)落實(shí)到一線。本文對(duì)政策執(zhí)行從四個(gè)方面進(jìn)行分析：執(zhí)行層級(jí)，關(guān)注政府職能部門(mén)條條分割；聯(lián)合執(zhí)行，關(guān)注政府職能部門(mén)橫向塊塊分割；協(xié)調(diào)執(zhí)行，關(guān)注其他參與者或者政府自身對(duì)政策執(zhí)行阻滯的協(xié)調(diào)情況；執(zhí)行制度化，關(guān)注政策執(zhí)行的職責(zé)是否制度化。

政策能不能產(chǎn)生效果及其效果強(qiáng)度，越來(lái)越受到學(xué)者的關(guān)注[25]。呂芳[26]在開(kāi)展中西方公共服務(wù)外包的比較研究中，就以包括政策效果在內(nèi)的改革目標(biāo)、策略、工具、效應(yīng)四個(gè)維度分析了制度邏輯。

基于上述分析，本文構(gòu)建政策目標(biāo)—政策工具—政策執(zhí)行—政策效果四維框架 (見(jiàn)圖1)，對(duì)四個(gè)典型城市政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度進(jìn)行比較。首先，對(duì)政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度特征進(jìn)行研究，著重回答政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里。其次，對(duì)這一特殊制度產(chǎn)生的交替換位效應(yīng)進(jìn)行研究。最后，提出未來(lái)改革的方向和著力點(diǎn)。

圖1 政策目標(biāo)—政策工具—政策執(zhí)行—政策效果四維框架

3 政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度特征

3.1 政策目標(biāo)：升級(jí)傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)還是培育新創(chuàng)新主體

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)究竟是科研院所的延續(xù)升級(jí)還是另起爐灶？本文認(rèn)為兩者的概念、特征存在顯著區(qū)別，兩者產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實(shí)情境也不同。即使在現(xiàn)實(shí)制度下，兩者的角色和作用也已被明確規(guī)定和區(qū)分。因此，政府的政策目標(biāo)明晰，主要是培育新創(chuàng)新主體而非對(duì)傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的升級(jí)或完善。

科研院所即 “傳統(tǒng)”科研機(jī)構(gòu)，一般是指1999年進(jìn)行的 “轉(zhuǎn)制院所”改革涉及的機(jī)構(gòu)，甚至更早時(shí)期的政府所屬科研院所這一類機(jī)構(gòu)，是一個(gè)歷史概念。本質(zhì)上，科研院所的研究范疇是指國(guó)有背景的科研機(jī)構(gòu)?？蒲性核让嫦蚴袌?chǎng)也面向政府，現(xiàn)代科研院所僅僅是指生產(chǎn)創(chuàng)新性的公共知識(shí)產(chǎn)品的科研院所，即主要 “銷售”給政府才能換取收益的機(jī)構(gòu)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與科研院所相比， “新”主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：①機(jī)構(gòu)建設(shè)模式新，建設(shè)主體多元化，多是由社會(huì)多方利益主體共同出資，而非政府獨(dú)資為主；②管理運(yùn)作機(jī)制新，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，市場(chǎng)決定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的生死存亡；③科研主攻方向新，更具前瞻性，瞄準(zhǔn)國(guó)際前沿，也從事基礎(chǔ)研究；④創(chuàng)新組織方式新，縮短技術(shù)研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的時(shí)間，打通成果研發(fā)與轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)；⑤創(chuàng)新融資渠道新，科技金融深度融合，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立孵化基金，具有融資功能。這些特征為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獨(dú)有特質(zhì)，是科研院所遠(yuǎn)不能及的。

科研機(jī)構(gòu)與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的歷史背景也不同?？蒲袡C(jī)構(gòu) (轉(zhuǎn)制前)由十多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)主導(dǎo)，研發(fā)能力和協(xié)作問(wèn)題突出，五路科研大軍互不通氣、各自為政，研發(fā)與生產(chǎn)脫節(jié)，經(jīng)費(fèi)使用效益低下[27-28]。1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳、科技部等部門(mén)對(duì)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管轄的十個(gè)國(guó)家局所屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，科研機(jī)構(gòu)自主選擇改革方式。至今，轉(zhuǎn)制科研院所仍有問(wèn)題。治理上，部分機(jī)構(gòu)受到科技部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、所屬企業(yè)的多頭管理，運(yùn)行與管理機(jī)制效率不高[29]；能力上，引人用人機(jī)制不夠靈活，高層次人才缺乏，成果轉(zhuǎn)化與激勵(lì)不夠完善，創(chuàng)新能力與服務(wù)能力不強(qiáng)[29]?，F(xiàn)階段，中國(guó)自主創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，原創(chuàng)性科技成果缺乏，不少領(lǐng)域技術(shù)依賴嚴(yán)重，頂尖人才和團(tuán)隊(duì)匱乏，科研成果市場(chǎng)化不足。政府大膽進(jìn)行制度變革，另起爐灶，重新打造一支新生科技創(chuàng)新力量，推動(dòng)研發(fā)、孵化、轉(zhuǎn)化一體化發(fā)展。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在頂層制度設(shè)計(jì)上被納入國(guó)家創(chuàng)新體系中統(tǒng)籌考慮和推動(dòng)部署。

現(xiàn)實(shí)制度安排下，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)被視為新的創(chuàng)新力量 (角色)。2016年深圳市委市政府制定 《關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干措施》，提出科研機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)是構(gòu)建高效的科研體系，單獨(dú)規(guī)定設(shè)高水平大學(xué)和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，深圳對(duì)兩類機(jī)構(gòu)是區(qū)別對(duì)待的。 《北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》文件提出，科研機(jī)構(gòu)建設(shè)是服務(wù) “深化科技體制改革，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化條例”，而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是服務(wù) “制定實(shí)施國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”，支持八大戰(zhàn)略領(lǐng)域的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。2021年南京 “1號(hào)文” 《關(guān)于新發(fā)展階段全面建設(shè)創(chuàng)新名城的若干政策措施》提出，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是 “打造特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群”。前三次的 “1號(hào)文”已要求南京38家公益性科研院所按照新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度機(jī)制進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變。上海 《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定 (試行)》第二條就提到，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有別于傳統(tǒng)科研事業(yè)單位。 《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》 (2020)的 “創(chuàng)新主體”部分，獨(dú)立對(duì)科研院所、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定 (第十三條、第十四條)。

3.2 政策工具：政府參與競(jìng)爭(zhēng)還是調(diào)動(dòng)社會(huì)力量

典型城市的政策工具選擇思路、政府參與方式和政策工具使用，既存在差異也有共性。無(wú)論政策工具為誰(shuí)服務(wù)，均以市場(chǎng)化為導(dǎo)向發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。既然依靠競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，那么政府參與投資的必要性在哪里？此外，還要探討政府實(shí)施的政策工具種類和支持性。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策工具安排上更多是體現(xiàn)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量而非參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

(1)以市場(chǎng)為導(dǎo)向發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的必然性。歷次的科技體制改革都試圖促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)融合，但傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)政事不分、事企不分，科技與經(jīng)濟(jì) “兩張皮”問(wèn)題未明顯改善。2014年之后， 《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法 (暫行)》 《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見(jiàn)》實(shí)施，政府部門(mén)開(kāi)始建立政府購(gòu)買公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的銜接機(jī)制。從成效看，這些轉(zhuǎn)制為科技型企業(yè)的社會(huì)公益類科研機(jī)構(gòu)仍轉(zhuǎn)制不徹底，未徹底面向市場(chǎng)，創(chuàng)辦和發(fā)展企業(yè)面臨 “事企不分” “產(chǎn)權(quán)不明晰”等障礙[29]，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力面臨挑戰(zhàn)。上海、深圳等城市 《第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景綱要》提出本區(qū)發(fā)展新動(dòng)能和核心技術(shù) “卡脖子”問(wèn)題突出，特別是關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)軟件等依然受制于人。這就要求必須貼合市場(chǎng)需求發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，解決企業(yè)的創(chuàng)新難題。

(2)政府參與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投資有其必要性。由表2可見(jiàn)，四個(gè)城市的政府均不同程度參與了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的組建。政府參與投資的原因有兩個(gè)：一是市場(chǎng)存在缺陷。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)面臨創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)高但又不得不做、投資金額高但市場(chǎng)資本謹(jǐn)慎、資本周期回報(bào)率不確定但未來(lái)前景廣闊的矛盾。發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)會(huì)打破原有創(chuàng)新生態(tài)體系，甚至是利益關(guān)系的徹底重塑，這種根本性的改變是市場(chǎng)力量難以調(diào)和的。二是政府自身訴求。各地紛紛面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)的難題，而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的成效讓地方看到這類機(jī)構(gòu)在構(gòu)建支撐新興產(chǎn)業(yè)壯大方面的作用。當(dāng)然，政府也希望通過(guò)介入及時(shí)感知機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)的制度性問(wèn)題。

表2 四個(gè)城市各類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)組建形態(tài)的政府參與程度

(3)政府實(shí)施的政策工具是支持性的。政府參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)利用行政權(quán)力影響市場(chǎng)主體的平等性。但從實(shí)際行為看，地方政府通過(guò)創(chuàng)新性制度既規(guī)避了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)體制回流問(wèn)題，也抑制了政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的侵蝕。深圳、北京、上海事業(yè)單位類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)均不定機(jī)構(gòu)規(guī)格，不核定人員編制。南京財(cái)政參股企業(yè)性質(zhì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，建立政府股權(quán)激勵(lì)機(jī)制。上海探索功能型平臺(tái)的財(cái)政投入 “退坡”機(jī)制。

政府調(diào)動(dòng)社會(huì)力量采用以下形式：一是協(xié)議資助。深圳清華大學(xué)研究院等知名機(jī)構(gòu)均是政府以合同協(xié)議形式參與建設(shè)。南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是科研團(tuán)隊(duì)持大股，政府、社會(huì)資本也必須持有一定比例股份，并成立市區(qū)兩級(jí)培育體系，給予相應(yīng)的資助獎(jiǎng)勵(lì)。與此類似，上海功能型平臺(tái)以企業(yè)法人方式運(yùn)行，但定位于非營(yíng)利性，采取政府主導(dǎo)、多方參與的合同式管理。這種合同資助方式，使各方力量被有效地轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新動(dòng)力。二是直接培育。深圳為了在數(shù)學(xué)、量子科學(xué)、人工智能等戰(zhàn)略領(lǐng)域布局，全額資助基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)，建立非營(yíng)利性法人單位或非法人研究機(jī)構(gòu)。北京在全球招攬戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才團(tuán)隊(duì)，定點(diǎn)全額穩(wěn)定資助。根據(jù)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室戰(zhàn)略任務(wù)需要，上海成立高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu) (事業(yè)單位)，給予長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。三是靈活特色服務(wù)。深圳基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)政事前無(wú)償資助、事后補(bǔ)助、成立科研基金等。上海對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)實(shí)行 “機(jī)構(gòu)式預(yù)算資助+負(fù)面清單”。南京企業(yè)性質(zhì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)雖無(wú)法享受進(jìn)口設(shè)備免稅優(yōu)惠，但在評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)方面激勵(lì)性強(qiáng)。

3.3 政策執(zhí)行：臨時(shí)性手段還是常態(tài)化制度

文本形態(tài)下公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)情境的政策目標(biāo)的過(guò)程并不是一個(gè)直線模式[30]，從政策目標(biāo)到政策執(zhí)行充滿各種變數(shù)。如圖2所示，從四個(gè)城市的政策執(zhí)行分析結(jié)果看，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行已從一項(xiàng)臨時(shí)性手段變成常態(tài)化制度穩(wěn)定下來(lái)。

圖2 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的制度化過(guò)程

(1)高位推動(dòng)。地方政府均高位推動(dòng)，確保政策真實(shí)性執(zhí)行。深圳市委、市政府聯(lián)合發(fā)文 《關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干措施》，提出支持各類主體創(chuàng)辦的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。此后，以深圳市政府名義制定的三個(gè)文件繼續(xù)加以強(qiáng)調(diào)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《北京加強(qiáng)全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)總體方案》中提出，北京要推廣北京生命科學(xué)研究所等管理模式。此后，北京市政府專門(mén)制定了 《支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法 (試行)》。南京市委、市政府連續(xù)四年出臺(tái)創(chuàng)新名城1號(hào)文，均提出推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。南京市委辦公廳、市政府辦公廳連續(xù)兩次出臺(tái)、修訂 《關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理辦法》。國(guó)務(wù)院發(fā)布 《上海系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn) 加快建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案的通知》，提出上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的四大任務(wù)之一是建設(shè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化平臺(tái)，要求探索新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)組織。上海市還以人大立法修訂 《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》，在第十四條中明確提出支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。

(2)多屬性治理。政策工具的多樣化會(huì)不可避免地產(chǎn)生政策執(zhí)行的孤島現(xiàn)象 (合作困境)。多屬性治理通過(guò)橫向部門(mén)間合作，克服 “塊塊”分割問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)有效性執(zhí)行。在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物方面，深圳市財(cái)政委員會(huì)、市科委平行部門(mén)聯(lián)合出臺(tái) 《關(guān)于加強(qiáng)新型科研機(jī)構(gòu)使用市科技研發(fā)資金人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn) (試行)》 《新設(shè)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)管理辦法 (試行)》。北京建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)需要調(diào)動(dòng)的執(zhí)行部門(mén)更多，包括市教委、市科委、市公安局、市民政局、市人社局、市住建委、市規(guī)劃委等多個(gè)委辦局協(xié)同辦公。南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策按牽頭部門(mén)計(jì)算就有七個(gè)。上海僅 《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定》這一項(xiàng)政策就由六個(gè)職能部門(mén)聯(lián)合制定。

(3)自主化調(diào)試。公共政策落實(shí)到一定的場(chǎng)域，需要政策細(xì)化、調(diào)整、再落實(shí)的過(guò)程。四個(gè)城市采用的調(diào)試途徑有專題座談會(huì)、調(diào)研、專家建議 (人大提議、政協(xié)提案)，主要領(lǐng)導(dǎo)多次實(shí)地調(diào)研新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的情況。深圳在2017—2020年政協(xié)提案中有14項(xiàng)涉及新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，人大建議涉及6項(xiàng)。北京市委書(shū)記蔡奇、市科委主任許強(qiáng)等主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)多次實(shí)地專題調(diào)研新型研發(fā)機(jī)構(gòu)情況。南京市委書(shū)記張敬華在每個(gè)月的月度企業(yè)座談會(huì)上都首先召開(kāi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)企業(yè)家座談會(huì)。2018—2021年上海關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的政協(xié)提案有7項(xiàng)，2021年人大建議有3項(xiàng)。通過(guò)這種自主化調(diào)試，有助于查找問(wèn)題，逐步完善制度，提高政策適應(yīng)性。

(4)職責(zé)制度化。以上政策執(zhí)行的目的是把政策執(zhí)行職責(zé)上升為行政部門(mén)內(nèi)部制度，將臨時(shí)性措施內(nèi)化為政府日常性職責(zé)。深圳市科委的機(jī)構(gòu)職責(zé)第四條規(guī)定了 “統(tǒng)籌國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、省實(shí)驗(yàn)室、諾貝爾獎(jiǎng)實(shí)驗(yàn)室、基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)”。北京市科委機(jī)構(gòu)職能里新增第三條 “負(fù)責(zé)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的籌建、管理及服務(wù)”，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科研機(jī)構(gòu)管理處增加擬訂促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的政策舉措并組織實(shí)施，科技信息處負(fù)責(zé)聯(lián)系服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。南京市科委負(fù)責(zé)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)落地，推進(jìn)校地融合發(fā)展，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科技成果處是成立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)推進(jìn)辦公室。上海市科委的基地建設(shè)處、綜合發(fā)展處新增負(fù)責(zé)促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展。

3.4 政策效果：重?cái)?shù)量指標(biāo)還是質(zhì)量效益貢獻(xiàn)

培育新創(chuàng)新主體的政策目標(biāo)，僅代表努力方向，并不意味新型研發(fā)機(jī)構(gòu)取得了相應(yīng)成效。通過(guò)對(duì)四個(gè)城市改革效果的差異性、分類型機(jī)構(gòu)發(fā)展效果、機(jī)構(gòu)成效與科技評(píng)價(jià)體制改革方向的一致性三個(gè)方面的研究，本文認(rèn)為既有制度更多關(guān)注新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量效益貢獻(xiàn)，而非傳統(tǒng)的數(shù)量規(guī)模指標(biāo)。

(1)政策評(píng)價(jià)重點(diǎn)緊扣新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的初始目標(biāo)。深圳考核基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)，注重平臺(tái)建設(shè)、人才引進(jìn)、學(xué)科建設(shè)、國(guó)際合作及重大創(chuàng)新成果；經(jīng)省認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)突出研發(fā)能力，考核注重創(chuàng)新效益 (成果轉(zhuǎn)化收益、創(chuàng)業(yè)孵化和服務(wù)社會(huì)等)。北京世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的考核突出對(duì)科研投入、成果質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化、原創(chuàng)價(jià)值、實(shí)際貢獻(xiàn)、人才集聚培養(yǎng)六個(gè)維度。上海高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的考核注重基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究；考核功能型平臺(tái)側(cè)重共性技術(shù)攻關(guān)與服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、人才引進(jìn)、企業(yè)孵化、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)緊扣技術(shù)研發(fā)、孵化科技企業(yè)、轉(zhuǎn)化科技成果、集聚高端人才四個(gè)目標(biāo)。

(2)實(shí)踐突出分類別的評(píng)價(jià)。一方面，側(cè)重基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)注重成果導(dǎo)向，采用 “里程碑式”考核。北京智源人工智能研究院研發(fā)的 “悟道2.0”，達(dá)到1.75萬(wàn)億參數(shù)，成為世界最大的萬(wàn)億模型，接近圖靈測(cè)試，在世界公認(rèn)的九項(xiàng)Benchmark上獲得第一。上海在代表世界科技前沿發(fā)展方向上建設(shè)了十余家高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其中，期智研究院成立初期匯聚了四位院士、二十多位知名學(xué)者和數(shù)名青年人才，在前沿研究方向產(chǎn)出十余篇高水平論文。另一方面，上海對(duì)技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)注重效益導(dǎo)向，特別是對(duì)孵化育成科技企業(yè)的貢獻(xiàn)。深圳市經(jīng)省認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有42家，孵化3035家科技企業(yè)，占全省的66.5%。南京市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有409家，孵化和引進(jìn)企業(yè)8914家，其中280家成長(zhǎng)為高新技術(shù)企業(yè)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入有115.6億元。

(3)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)成效與科技評(píng)價(jià)體制改革方向保持一致。無(wú)論是哪個(gè)城市建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，建設(shè)何種類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，都以應(yīng)用研究為起點(diǎn)，或向前以應(yīng)用研究觸發(fā)基礎(chǔ)研究，或向后推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新；以服務(wù)產(chǎn)業(yè)化為終點(diǎn)，基礎(chǔ)研究類機(jī)構(gòu)注重戰(zhàn)略性前沿基礎(chǔ)對(duì)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用，技術(shù)研發(fā)類機(jī)構(gòu)注重對(duì)產(chǎn)業(yè)共性 “卡脖子”技術(shù)的突破；以集聚和培育高層次人才為紐帶。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在某種意義上已經(jīng)成為地方政府引進(jìn)和留住海內(nèi)外科學(xué)家和科技管理人才的重要平臺(tái)，如南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)已集聚了5名諾貝爾獎(jiǎng)和1名圖靈獎(jiǎng)得主、111名中外籍院士。上述三個(gè)共性特征體現(xiàn)了對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)既注重分類評(píng)價(jià)，又注重從重?cái)?shù)量、重過(guò)程向重質(zhì)量、重結(jié)果、重效益轉(zhuǎn)變，這與建立以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系一致。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，可以將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)理解為科技評(píng)價(jià)體制改革的 “試驗(yàn)田”，起到了積極探索作用。

4 政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)制度的交替換位效應(yīng)

公共政策的出臺(tái)存在交替換位效應(yīng)，即新政策解決了某個(gè)特定問(wèn)題，卻不可避免地引起其他問(wèn)題[31]。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在獲得良好效果的同時(shí)，制度創(chuàng)新交替換位效應(yīng)卻無(wú)法回避。政策目標(biāo)致力于培育新創(chuàng)新主體 (第四類創(chuàng)新主體)，但面臨新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法律主體地位問(wèn)題。政策工具為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，政策和政府行為表現(xiàn)過(guò)強(qiáng)，出現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化發(fā)展能力羸弱問(wèn)題。政策執(zhí)行上，政府急于將新制度加以穩(wěn)固，卻力不從心，暴露出科技治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題。

4.1 政策目標(biāo)：新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法律主體地位問(wèn)題

(1)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議。國(guó)科發(fā)政〔2019〕313號(hào)的第一條明確規(guī)定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)在地方出現(xiàn)爭(zhēng)議。深圳 《關(guān)于加強(qiáng)新型科研機(jī)構(gòu)使用市科技研發(fā)資金人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn) (試行)》規(guī)定，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是科技類民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，但在之后的 《深圳市新設(shè)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)管理辦法 (試行)》中提到基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)也可設(shè)立為非法人研究機(jī)構(gòu)。南京 《關(guān)于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理辦法》指出，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立法人組織，但最新的政策 《關(guān)于推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的管理服務(wù)辦法》限定其為獨(dú)立法人企業(yè)。上海 《促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定 (試行)》定義新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，但2021年8月 《修改 〈上海市優(yōu)秀科技創(chuàng)新人才培育計(jì)劃管理辦法〉等16件行政規(guī)范性文件》把新型研發(fā)機(jī)構(gòu)規(guī)定為法人或非法人組織。

(2)申報(bào)注冊(cè)困境。法律上對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人身份沒(méi)有限制，但地方政策因機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同而有所差異。機(jī)構(gòu)注冊(cè)面臨 “左右為難”困境。2021年國(guó)家部委發(fā)布的 《 “十四五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策管理辦法》規(guī)定，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可享受科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策，但企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不在列。上海功能型平臺(tái)雖是民辦非企業(yè)，但因有財(cái)政資金支持，需按照 《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》 (2019) “國(guó)有資產(chǎn)保值增值”職責(zé)管理，且機(jī)構(gòu)缺乏承擔(dān)國(guó)家科技計(jì)劃渠道。為了打政策 “擦邊球”，機(jī)構(gòu)多采取 “多塊牌子、一套班子”運(yùn)營(yíng)。

上述問(wèn)題的根源是，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法律地位有待明確。表1表明四個(gè)城市的政策多是部門(mén)規(guī)范性文件，鮮有政府規(guī)章和地方性法規(guī)條例。隨著各地的不斷建立、發(fā)展，缺乏適用范圍更廣、力度更強(qiáng)的上位法對(duì)機(jī)構(gòu)身份進(jìn)行明確。即使國(guó)務(wù)院在 《 “十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提到創(chuàng)新主體包括企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新主體體系中處于游離、依附狀態(tài)，還未能在法律上獲得與其他三類創(chuàng)新主體相對(duì)應(yīng)的性質(zhì)、職能、組織架構(gòu)、法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。也正因?yàn)榉傻匚晃疵鞔_，導(dǎo)致地方政府的發(fā)展理念與思路差異大，獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)備受爭(zhēng)議，優(yōu)惠政策千變?nèi)f化，機(jī)構(gòu)的發(fā)展在很大程度上受到地方主政領(lǐng)導(dǎo)更替和治理觀念的影響，政策穩(wěn)定性和持續(xù)性不強(qiáng)。

4.2 政策工具：新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化發(fā)展能力問(wèn)題

(1)財(cái)政支持仍是機(jī)構(gòu)主要收入。北京建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)突出財(cái)政資金穩(wěn)定支持，導(dǎo)致新型研發(fā)機(jī)構(gòu)很大程度上只對(duì)政府負(fù)責(zé)。南京建設(shè)企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，為了吸引社會(huì)資本，政府不得不投入更多的財(cái)政資金引導(dǎo)刺激，累計(jì)投入148.47億元，導(dǎo)致一些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立的動(dòng)機(jī)不明。2020年南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納稅額為1.34億元，當(dāng)年區(qū) (園區(qū))投入19.35億元，納稅額與政府投入的比例僅為6.9%。上海各類 (備案)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)多是政府主導(dǎo)、財(cái)政資金外部輸血為主， “項(xiàng)目化” “機(jī)構(gòu)式資助”等財(cái)政支持形式雖然創(chuàng)新，但機(jī)構(gòu)實(shí)際主要還是依靠政府資助。全國(guó)來(lái)看，多數(shù)省市并沒(méi)有把新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財(cái)政資金納入年度財(cái)政預(yù)算，僅是臨時(shí)性資助方案，缺乏資助穩(wěn)定性。

(2)直接融資困難助推了上述問(wèn)題。各地推崇民辦非企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但這類機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性特征導(dǎo)致社會(huì)資本觀望居多。天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資的盡職調(diào)查時(shí)間較長(zhǎng)，審查條件苛刻，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)難以獲得足夠資金。有些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)大部分固定資產(chǎn)由財(cái)政購(gòu)置或者租賃使用，存在輕資產(chǎn)的特征，難以滿足銀行風(fēng)控要求，其貸款融資渠道經(jīng)常受阻。南京出臺(tái)多項(xiàng)鼓勵(lì)社會(huì)資本的政策，天使基金自主基金規(guī)模達(dá)80.72億元，但基金實(shí)用比僅為12.1%。全國(guó)來(lái)看，這一情況更不樂(lè)觀，96.7%的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)沒(méi)有獲得風(fēng)險(xiǎn)投資基金[4]。

(3)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)拓和運(yùn)作能力問(wèn)題。第一，雖然政策已經(jīng)規(guī)定事業(yè)單位和民辦非企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)體制機(jī)制靈活、市場(chǎng)化導(dǎo)向，但付諸實(shí)踐時(shí)政府為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，仍然按照老辦法管理，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獲得的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)受限，還面臨行政約束和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第二，產(chǎn)品因未有效貼合市場(chǎng)需求帶來(lái)落地困難。一方面，高校教師主導(dǎo)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)多偏向基礎(chǔ)理論研究，沒(méi)有專業(yè)的商務(wù)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研指導(dǎo)產(chǎn)品研發(fā)，研發(fā)項(xiàng)目雖然技術(shù)創(chuàng)新性較強(qiáng)，但市場(chǎng)應(yīng)用場(chǎng)景缺乏，市場(chǎng)規(guī)模較??；另一方面，社會(huì)資本主導(dǎo)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)研發(fā)方向偏向熱門(mén)市場(chǎng)，投機(jī)性較強(qiáng)。熱門(mén)市場(chǎng)往往較為飽和，機(jī)構(gòu)短期內(nèi)又沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。第三，缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。大部分人才團(tuán)隊(duì)從高校院所走向市場(chǎng)，存在著身份轉(zhuǎn)換的不適應(yīng)。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理有其自身規(guī)律，科學(xué)家常常身兼數(shù)職，不僅承擔(dān)公司管理、技術(shù)開(kāi)發(fā)，還要面對(duì)市場(chǎng)，承擔(dān)科技成果轉(zhuǎn)化、孵化引進(jìn)企業(yè)的要求。一些地方政府 (如南京)為了解決專家型負(fù)責(zé)人不懂市場(chǎng)、不善經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，為機(jī)構(gòu)招引職業(yè)經(jīng)理人，機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人的比例達(dá)到83.4%，但實(shí)際上符合懂技術(shù)、懂市場(chǎng)、跨界、會(huì)運(yùn)營(yíng)的職業(yè)經(jīng)理人仍然較少，未能有效解決該問(wèn)題。

4.3 政策執(zhí)行：政府科技治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題

(1)政策科學(xué)性、協(xié)同性不足。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)相關(guān)政策科學(xué)性不足的重要體現(xiàn)之一是各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)與科技部的指導(dǎo)文件精神不契合，各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在功能泛化、模糊現(xiàn)象。南京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)重點(diǎn)是強(qiáng)化科技孵化功能、衍生科技企業(yè)，這與 《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確的聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，避免功能定位泛化，防止向其他領(lǐng)域擴(kuò)張要求有沖突。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)雖有宏觀指導(dǎo)政策，但過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的操作細(xì)則。雖然上海在 “科改25條”政策甚至地方條例中多次明確促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展，但是在具體指導(dǎo)高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)類機(jī)構(gòu)等方面缺乏可操作的機(jī)構(gòu)認(rèn)定、引導(dǎo)和評(píng)估辦法，特別是一定數(shù)量的企業(yè)類機(jī)構(gòu)還沒(méi)有被政府主管部門(mén)認(rèn)定，難以享受政策優(yōu)惠。此外，既有政策目的還停留在如何搭建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)制度架構(gòu)，即解決本地從 “無(wú)”到 “有”的問(wèn)題，還未關(guān)注從 “有”到 “好”的問(wèn)題，多元主體的合理利益沒(méi)得到應(yīng)有重視，影響了機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)還未充分考慮到 “研發(fā)代工”之外，高校期望新型研發(fā)機(jī)構(gòu)反哺學(xué)科建設(shè)，甚至對(duì)支撐 “一流學(xué)科”的作用。既有政策也缺乏運(yùn)營(yíng)公司與科研平臺(tái)之間的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制，影響了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)行政指標(biāo)方式推進(jìn)。建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)普遍受到地方政府重視，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在某種程度上已經(jīng)成為區(qū)域科技資源集聚程度的風(fēng)向標(biāo)。四個(gè)城市通過(guò)直接或間接方式設(shè)定了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)數(shù)量指標(biāo)。個(gè)別城市建立全市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況的月度、季度通報(bào)制度，對(duì)所轄區(qū)的簽約機(jī)構(gòu)數(shù)、注冊(cè)率、注冊(cè)資金到位率、財(cái)政資金投入完成率進(jìn)行排名。在行政壓力情形下，一些地方項(xiàng)目的前期調(diào)研和規(guī)劃不夠，園區(qū)急于做增量，教授團(tuán)隊(duì)調(diào)研不充分就匆匆上馬。另外，項(xiàng)目落地后續(xù)配套服務(wù)跟不上。一些地方和園區(qū)在工作中側(cè)重于 “引”，少數(shù)地方和園區(qū)扶持資金到位不及時(shí)、不足額，精準(zhǔn)性管理及市場(chǎng)輔導(dǎo)不到位、不緊密。實(shí)踐表明，這種行為往往會(huì)適得其反。有些地區(qū)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)孵化與引進(jìn)企業(yè)中有近一半是外部引入的企業(yè) (48.72%)，不少高企是各園區(qū)外地招引的高企注冊(cè)在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)而已，與其本身沒(méi)有直接關(guān)系，如南京開(kāi)展的專項(xiàng)資金財(cái)政政策評(píng)價(jià)報(bào)告 (2020)關(guān)注到后續(xù)跟蹤服務(wù)不足的問(wèn)題。

5 政府支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的制度走向

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有別于企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新主體，是一支重要的新興科研力量，是國(guó)家 (區(qū)域)創(chuàng)新體系的新組成，受到國(guó)家和地方的重視。從國(guó)科發(fā)政〔2019〕313號(hào)文頒布至今雖然僅有三年時(shí)間，但是各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了較早探索，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題。比較深圳、北京、南京、上海四個(gè)重要城市的實(shí)踐后可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度支撐體系是為解決本地現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新的特殊問(wèn)題而進(jìn)行的本土創(chuàng)新，還未從更高視野、更為根本的宏觀制度上予以確立、銜接，一定程度上影響了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的健康可持續(xù)發(fā)展。在今后的制度改革中需要注意以下幾個(gè)方面：

第一，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法律地位。將新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納入國(guó)家創(chuàng)新體系中統(tǒng)籌考慮和推動(dòng)，明確其在國(guó)家創(chuàng)新體系中的功能定位 (建議收窄，防止泛化)。完善 《科技進(jìn)步法》，賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作地位，確立法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系和破產(chǎn)清算制度。參考英國(guó)、日本法定機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)社會(huì)法人組織相關(guān)立法。完善 《民法總則》 《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》，補(bǔ)充有關(guān)民辦非企業(yè)法治的配套政策。完善 《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法 (2019)》 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 (2019)》，建立健全事業(yè)單位和國(guó)有資本參與民辦非企業(yè)兩類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，特別是國(guó)有資產(chǎn)保值增值制度、退出機(jī)制和股權(quán)收益制度。鼓勵(lì)地方在立法方面先行探索，明確多元化參與權(quán)責(zé)，把新的體制機(jī)制探索經(jīng)驗(yàn)以制度條例予以確立、規(guī)范。

第二，明確市場(chǎng)化發(fā)展導(dǎo)向。市場(chǎng)化導(dǎo)向是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的鮮明特征，堅(jiān)持這一導(dǎo)向才能感知前沿科技戰(zhàn)略發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)短板、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需求。完善政府財(cái)政資金退坡制度，不搞大水漫灌，也不搞洪旱斷流，形成財(cái)政資金資助的可持續(xù)、精準(zhǔn)化政策體系。將先前十多年探索的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣至新型研發(fā)機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，發(fā)揮地方國(guó)有銀行撬動(dòng)作用，完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，建立符合新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展需求的特色融資機(jī)制。政府、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟、高校合作開(kāi)展市場(chǎng)化能力培訓(xùn)課程體系，通過(guò)理論研討、實(shí)踐對(duì)話、案例教學(xué)等多種方式，幫助領(lǐng)創(chuàng)教授提高市場(chǎng)意識(shí)和綜合素質(zhì)。關(guān)注新型研發(fā)機(jī)構(gòu)收入來(lái)源結(jié)構(gòu)，平衡財(cái)政項(xiàng)目獲取、大型企業(yè)技術(shù)研發(fā)支持與對(duì)中小微企業(yè)的服務(wù)績(jī)效，促進(jìn)市場(chǎng)公平發(fā)展。

第三，提高政府科技治理現(xiàn)代化能力，重點(diǎn)是加快政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。高校與新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建立 “互聘互認(rèn)”機(jī)制試點(diǎn)，將 “兼聘兼薪”工作成果認(rèn)定為兼聘人員在原單位的科研貢獻(xiàn)，納入高校對(duì)個(gè)人職稱評(píng)價(jià)、績(jī)效考核。允許經(jīng)驗(yàn)豐富的高級(jí)管理人員 (特別是職業(yè)經(jīng)理人等)流動(dòng)到高校，合作開(kāi)設(shè)稀缺性人才培養(yǎng)課程，促進(jìn)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力提升和培養(yǎng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)所需的專業(yè)人才。既要完善多方利益主體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，也要充分考慮各方合理利益訴求，建立利益補(bǔ)償直接或間接機(jī)制，促進(jìn) “政產(chǎn)學(xué)研金介用”合作更加務(wù)實(shí)、緊密和可持續(xù)。把握政府干預(yù)的有限、有為、有效，結(jié)合下轄市區(qū)實(shí)際情況，穩(wěn)妥推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理設(shè)定預(yù)期目標(biāo)，摒棄地方對(duì)下級(jí)部門(mén)推進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的數(shù)量排名。規(guī)范項(xiàng)目合理性、科學(xué)性、可行性論證，完善財(cái)務(wù)審計(jì)，建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目黑名單制度，對(duì)盲目建設(shè)造成資源浪費(fèi)的予以懲戒。明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)備案遴選條件，規(guī)范工作流程，對(duì)機(jī)構(gòu)自主孵化企業(yè)和外來(lái)引進(jìn)企業(yè)孵化進(jìn)行區(qū)別考核。