科技自立自強視域下科技政策的轉(zhuǎn)變：從追趕型到引領型

賈寶余,陳 套,劉 立

(1.中國科學院科技創(chuàng)新發(fā)展中心，北京 100190;2.中國科學院合肥物質(zhì)科學研究院，安徽 合肥 230031;3.中國科學技術大學馬克思主義學院，安徽 合肥 230031)

0 引言

政策是政府、政黨等組織為了完成特定目標所制定的計劃、規(guī)劃或行動，是一系列戰(zhàn)略、法律、措施、辦法、條例等的總稱。在中文語境中，梁啟超在1899年首次使用了 “政策”一詞?？萍颊咭钥茖W技術活動為政策客體，是政府為促進科技創(chuàng)新而制定的一系列干預、規(guī)制和引導科學研究、技術開發(fā)和成果產(chǎn)業(yè)化的政策總稱[1]。從內(nèi)涵來講，科技政策一般涉及科技創(chuàng)新各領域各環(huán)節(jié)，包括主體類政策 (如科技體制、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新體系等)、要素類政策 (如科技投入、科技計劃、科技項目、人才培養(yǎng)等)、環(huán)境類政策 (如創(chuàng)新文化、科技倫理、科學傳播等)；從外延來講，隨著當代科學技術一體化、科技與生產(chǎn)一體化，基于科學、技術、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等概念的政策實踐出現(xiàn)融合趨勢，科技政策也稱為 “科學、技術與創(chuàng)新政策 (STI policy)”或 “科學政策學 (SciSIP)”，并涉及財政、金融、稅收、教育、人才、貿(mào)易等廣泛政策領域[2]。

借鑒國內(nèi)外政策研究者關于科技政策類型的劃分及各國科技政策體系及其實踐，本文提出科技政策可以劃分為 “追趕型”和 “引領型”兩類。追趕型科技政策是科技后發(fā)國家在對科技發(fā)達國家的科技追趕中，通過政策學習和模仿、成果轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化，所形成的科學、技術和產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)稱。引領型科技政策是創(chuàng)新型國家和科技強國為了保持和鞏固科技領先地位，以及為了持續(xù)發(fā)揮原始創(chuàng)新策源地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領區(qū)作用而采取的科學、技術和產(chǎn)業(yè)政策及相關支持政策的統(tǒng)稱。本文論述了追趕型和引領型科技政策的一些特征，提出了加快從追趕型到引領型科技政策轉(zhuǎn)型的若干思考意見。

1 追趕型科技政策：后發(fā)國家實現(xiàn)科技跨越的必然選擇

科技后發(fā)國家要趕上科技發(fā)展的時代潮流，必須遵循科技發(fā)展規(guī)律，積極學習借鑒科技發(fā)達國家的科技政策體系，構(gòu)建符合本國實際的科技政策。各國在科技追趕的過程中，往往結(jié)合本國國情采取不同的政策。有研究認為，如果所有落后國家或地區(qū)都實現(xiàn)了某種程度上的追趕，那么趨同必然發(fā)生，但因區(qū)域和國情差異，因而用一個普遍的機制來解釋不同時期的追趕所需的不同要素是不現(xiàn)實的[3]?？v觀近代以來的科技后發(fā)國家科技發(fā)展進程，追趕型科技政策體系及其實踐有如下特征。

1.1 堅持開放性政策學習，積極學習借鑒先發(fā)國家行之有效的科技政策

政策學習是政策創(chuàng)新和變遷的一個重要原因和關鍵途徑。薩巴蒂爾結(jié)合政策網(wǎng)絡和政策共同體的視角，提出 “政策取向的學習”[4]。結(jié)合本國實際、博采強國所長，學習借鑒其他科技強國行之有效的科技政策，是科技后發(fā)國家在科技領域進行開放式政策學習、加快科技追趕的基本策略。

19世紀末20世紀初，美國經(jīng)濟起飛花了43年時間追上英國。1870年美國人均GDP相當于英國人均 GDP 水平的75.3%。爾后美國開始經(jīng)濟起飛，1870—1913年 GDP年平均增長率為3.9%，同期英國為1.9%。到了1913年美國人均 GDP 已超過英國人均 GDP 水平，為105.5%。在此期間，美國廣泛學習歐洲科技教育制度，如19世紀后半葉美國對德國研究型大學模式的學習[5]。美國對德國大學制度的學習奠定了美國研究型大學的基礎，也構(gòu)建了美國國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的雛形。有學者將1814—1914年看作是 “高等教育史上最令人驚異的世紀”，這種橫渡大西洋的政策學習促使德國大學模式和學術優(yōu)勢在美國傳播并扎根發(fā)展，極大地推動了美國科技強國建設[6]。產(chǎn)業(yè)領域的政策學習是另一個方面，美國的化工和電氣等產(chǎn)業(yè)領域的企業(yè) (如杜邦公司、通用電氣公司)學習德國工業(yè)研究實驗室模式，建立了自己的研發(fā)機構(gòu)[7]。

新中國成立70多年來，科技發(fā)展取得了舉世矚目的進步，整體科研水平從追趕、跟蹤 (跑)向謀求 “并跑”與 “領跑”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新能力從引進消化吸收再創(chuàng)新、系統(tǒng)集成創(chuàng)新向原始創(chuàng)新轉(zhuǎn)變[8]。在這一過程中，我國采取了一系列追趕型科技政策，包括建制化的科研機構(gòu)建立、 “兩彈一星”等重大工程、國家科學基金的設立、國家創(chuàng)新體系的構(gòu)建、特定領域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、區(qū)域創(chuàng)新體系的形成，以及基礎前沿領域科學政策的設計、技術創(chuàng)新領域產(chǎn)業(yè)體系的完善。我國堅持以開放視野積極學習借鑒創(chuàng)新型國家科技政策及政策工具，博采眾長，逐步形成了中國特色科技政策體系。

1.2 把握科技發(fā)展的時代特征，確立階段性政策重點和科技優(yōu)先領域

科學地確立階段性趕超重點和優(yōu)先領域，并根據(jù)不同階段的實際靈活機動地調(diào)整政策組合，是科技后發(fā)國家實現(xiàn)科技追趕目標的基本策略。政府在制定和實施相關科技創(chuàng)新政策的過程中,最終落腳點放在如何消化吸收國際先進技術以及促進二次創(chuàng)新和本土創(chuàng)新主體的能力構(gòu)建之上,在具體手段的選擇上,則根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術體制、市場體制、生態(tài)體系的不同而進行靈活組合與動態(tài)調(diào)整[9]。對于追趕者而言，非常重要的是將追趕目標定位于持續(xù)改進、動態(tài)變化的產(chǎn)業(yè)，并采用全新的制度手段推進組織創(chuàng)新[3]。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本在戰(zhàn)敗的廢墟上確立了科技立國的國家戰(zhàn)略，并在科技追趕的不同階段采取各不相同的政策。二戰(zhàn)后至1980年，日本重點從美國等先進國家引進技術，經(jīng)過消化、吸收，逐步改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展重工業(yè)和化學工業(yè)、電子技術、機械制造業(yè)。1980年到1995年，日本更加注重應用性基礎性研究，建立完善的科研體制，形成自主開發(fā)尖端技術能力，著重加強新材料、電子、生物三大高技術領域的開發(fā)。1995年至今，面對世界經(jīng)濟競爭的日趨激烈和本國經(jīng)濟的持續(xù)低迷，日本創(chuàng)造性地開發(fā)領先于世界的高技術，把科技重點放到 “開發(fā)有獨創(chuàng)性的科學技術”上來。

新中國成立后，發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢,通過設立重大科技工程、集中人力物力財力、實施重點科技突破等政策，取得了 “兩彈一星”、核潛艇、載人航天、高鐵、北斗衛(wèi)星定位導航系統(tǒng)等重大科技成就[10]。改革開放以來，我國設立了863、973計劃等，加快對發(fā)達國家的科技追蹤和追趕，并針對不同類型產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，采取有針對性的科技創(chuàng)新政策。

1.3 注重技術引進和消化吸收，強化政府在創(chuàng)新投入和政策引導方面的責任，加大基礎研究投入

國家間的技術轉(zhuǎn)移是當代國際經(jīng)濟活動的重要組成部分，科技后發(fā)國家謀求通過技術轉(zhuǎn)移加快本國經(jīng)濟發(fā)展速度，以趕超先進國家[1]。二戰(zhàn)以來，多數(shù)科技后發(fā)國家在科技追趕中，形成了一條從技術引進—消化吸收—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—自主創(chuàng)新的發(fā)展路徑。索爾斯坦·凡勃倫對一戰(zhàn)前歐洲國家的追趕進行研究后發(fā)現(xiàn)，法國、意大利和俄國在對英國的追趕中，以明確和統(tǒng)一的方式擴散和吸納先進技術，從而實現(xiàn)追趕目標。

日本、韓國等東亞國家的崛起，主要是靠技術的引進、消化、吸收，通過出口導向性生產(chǎn)積累資金，最終發(fā)展成為經(jīng)濟強國?？萍枷冗M國家創(chuàng)新的經(jīng)驗與我國的實踐表明，技術引進可以不斷縮小與國際先進水平的差距，但難以提高技術能力。只有重視自主創(chuàng)新，才能做到世界領先，實現(xiàn)跨越發(fā)展[10]。在技術追趕階段，政府是科技投入的主力。有研究顯示，在追趕的最初階段，公共部門起到至關重要的作用，公私之間的合作以及大量私人參與者的進入也促進了追趕多數(shù)創(chuàng)新型國家的科技發(fā)展帶有政府主導的特征，政府研發(fā)資金所占的比重大多超過40%[3]。一些國家邁入創(chuàng)新型國家和科技強國行列之后，科技投入的主體逐趨多元化，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在科技投資方面的重要性日益凸顯。有研究通過對一些典型國家的研發(fā)和基礎研究方面的歷史數(shù)據(jù)的考察與分析,得出R&D 經(jīng)費投入強度按S形曲線增長的一般規(guī)律[11]。

改革開放以來，我國基礎研究經(jīng)費總量快速增加，基礎研究經(jīng)費占研發(fā)經(jīng)費的比例經(jīng)過長期的5%徘徊，2020年終于突破6%。 “十三五”期間，我國經(jīng)費支出從1.42萬億元增長至2.44萬億元，全社會研發(fā)投入強度從2.06%增長至2.4%，2020年技術市場合同成交額超過2.8萬億元。不斷增長的科技投入，為科技強國建設提供了雄厚的物質(zhì)基礎。

1.4 建設充滿活力的國家創(chuàng)新體系，推進自主創(chuàng)新能力的提升

成功實現(xiàn)追趕，不僅需要科技成果的轉(zhuǎn)移和擴散，更需要提升本國技術消化、吸收和原創(chuàng)能力，這有賴于國家創(chuàng)新體系的建設。在開放學習條件下構(gòu)建自主創(chuàng)新體系，是科技后發(fā)國家有效實現(xiàn)追趕目標的根本。沒有自主也就沒有真正意義上的創(chuàng)新；沒有完整的創(chuàng)新體系也就很難造就卓越的創(chuàng)新主體。創(chuàng)新要素有效發(fā)揮作用，有賴于系統(tǒng)性、自主性的國家創(chuàng)新體系建立、自主創(chuàng)新體系和能力的建設。當前，建設國家創(chuàng)新體系是提升一個國家國際競爭力的重要手段。不同國家創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)與特點各不相同，因而不存在國家創(chuàng)新體系的最優(yōu)模式[12]。

韓國作為飽受殖民統(tǒng)治、國土狹小、資源匱乏的國家，依靠科技創(chuàng)新帶動經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，成功實現(xiàn)了向創(chuàng)新型國家的轉(zhuǎn)型，樹立了后進國家追趕先進國家的科技創(chuàng)新典范[13]。相反，一些非洲國家和墨西哥等國，雖在科技創(chuàng)新某些方面卓有成效，但國家整體創(chuàng)新能力不強，根源在于這些國家在對科技強國的政策學習和技術轉(zhuǎn)移中，不僅未能建立有效的國家創(chuàng)新體系、在不同政策選擇和創(chuàng)新主體之間形成協(xié)同效應，反而破壞了本國創(chuàng)新體系的自主性，進而始終在科技追趕的道路上徘徊不前[14]。

我國始終把創(chuàng)新體系建設作為科技體制改革的一個重點，國家創(chuàng)新能力不斷提高，2021年在全球創(chuàng)新指數(shù)排名 (GII)中位于第12位，標志著我國已經(jīng)進入創(chuàng)新型國家行列。

1.5 促進科技人才的流動，通過人才 “走出去” “引進來”學習借鑒強國所長

人才是科技創(chuàng)新的主體，是全球知識經(jīng)濟的關鍵性資源，教育在追趕中發(fā)揮著重要作用。對于追趕型國家而言，投資教育是一個可行且必要的選擇?？萍己蟀l(fā)國家在實施科技追趕中，采取了 “走出去”為主、 “引進來”為輔的科技人才戰(zhàn)略。

美國在科技追趕階段的人才戰(zhàn)略，經(jīng)歷了從 “走出去”向 “引進來”轉(zhuǎn)變的過程。據(jù)統(tǒng)計，1870—1940年美國的905名教育家多數(shù)具有出國留學經(jīng)歷，留學國家以歐洲國家為主，其中留學德國的人數(shù)最多，約占總留學人數(shù)的44%，主要集中在柏林大學、萊比錫大學、哥廷根大學、海德堡大學等院校[15]。二戰(zhàn)前后美國迎來歐洲大規(guī)模移民潮，一批學有建樹的科學家云集美國，特別是愛因斯坦等優(yōu)秀的猶太裔科學家移民美國，為世界科學中心向美國轉(zhuǎn)移奠定了強大的人才基礎。直至今天，促進高水平科技人才的吸納匯聚，依然是強國科技政策的基石。1990—2010年，15%～26%的高科技公司是由移民創(chuàng)建的[16]；據(jù)美國 《科學與工程指標》報告2014年統(tǒng)計，作為美國科學研究中堅力量的博士后研究員，有49%在美國之外出生。

新中國70年科技發(fā)展中，堅持 “引進來” “走出去”交互發(fā)展，新中國成立初期3000余名留學人員相繼加入國家建設；改革開放后派出了規(guī)模宏大的留學生。近年來我國注重在更高起點上 “聚天下英才而用之”，建設全球創(chuàng)新人才高地，為建設科技強國提供人才基礎。

2 引領型科技政策：科技強國保持領先地位的制勝法寶

科技發(fā)達國家以超前的思維來謀劃制定政策體系，以政策導向牽引科技發(fā)展，通過政策體系引領保持科技創(chuàng)新領跑優(yōu)勢，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求和科技強國目標。引領型政策不僅是指政策體系本身的引領性，任何科技政策都有引領和導向作用，關鍵是指通過制定政策體系來實現(xiàn)科技引領作用、保持創(chuàng)新領跑地位。羅伯特·阿特金森和史蒂芬·伊澤爾基于多年對全球經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新實踐的深入觀察和思考，提出國家創(chuàng)新政策 “保持正確”的8個方面 (8I):宏偉愿景 (Inspiration)，戰(zhàn)略意圖 (Intention)，敏銳洞察 (Insight)，激勵機制 (Incentives)，制度創(chuàng)新 (Institutions)，投資保障 (Investment)、信息技術 (IT)、國際架構(gòu) (International Framework for Innovation)。8I以科學政策為核心，以教育、財政、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融、法制等領域政策為保障,形成可鞏固和保持科技領先地位的引領型科技政策體系[17]。梳理世界科技強國的政策，可以發(fā)現(xiàn)引領型科技政策體系及其實踐具有以下特征。

2.1 開展系統(tǒng)性政策創(chuàng)新,注重 “從0到1”的原始創(chuàng)新，發(fā)揮基礎研究引領作用

要在全球創(chuàng)新競爭中取得領先的國家，必須制定和實施一系列建設性的政策，用于支持其經(jīng)濟的創(chuàng)新能力。據(jù)統(tǒng)計，有30多個國家已經(jīng)確立了正式的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，有20多個國家已經(jīng)建立了國家創(chuàng)新機構(gòu)，這些國家并沒有滿足于讓政府的政策和行動以隨意、不協(xié)調(diào)的方式影響創(chuàng)新。

引領型科技政策體系的首要特征就是聚焦 “從0到1”的垂直進步，促進原創(chuàng)性、開拓性、奠基性創(chuàng)新成果產(chǎn)生?？萍紡妵匾暬A研究引領作用，注重合理的研發(fā)投入結(jié)構(gòu)，基礎研究、應用基礎研究和試驗與發(fā)展經(jīng)費占比結(jié)構(gòu)合理。英國在世界范圍內(nèi)的創(chuàng)新排名持續(xù)居于前列，在基礎研究、創(chuàng)新績效、競爭力、產(chǎn)業(yè)與科技發(fā)展等方面具有比較優(yōu)勢。為了保持在基礎研究方面的領先地位，英國在2000年發(fā)布的 《卓越與機遇》白皮書中特別強調(diào)：英國要繼續(xù)保持基礎研究的世界領先地位，政府有責任對基礎研究寄予重點支持，不僅因為從歷史和文化傳統(tǒng)看有必要這樣做，而且因為科學在創(chuàng)新中發(fā)揮著重要的作用[18]。

2.2 強化創(chuàng)新體制的頂層設計和政策協(xié)調(diào)，打造建制化的國家戰(zhàn)略科技力量體系

科學成為社會的建制后，國家對科研活動的體系化、組織化、建制化的制度設計和穩(wěn)定支持，建設了高校和公共科研機構(gòu)等科研組織，加速了科學技術的發(fā)展進步。在創(chuàng)新全球化時代，國際競爭不再是單一維度的競爭，而是基于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的競爭合作;科技創(chuàng)新活動不斷突破地域、組織、技術的界限，演化為創(chuàng)新體系的競爭。構(gòu)建具有國際整體競爭力的創(chuàng)新生態(tài)體系，這是科技強國引領性政策的著力點之一。美國政府發(fā)揮國家的主導作用，資助了80～100個聯(lián)邦實驗室組成的實驗室系統(tǒng)，與美國一流大學一起筑牢了美國基礎研究的基石。德國馬普協(xié)會、弗勞恩霍夫協(xié)會、亥姆赫茲聯(lián)合會、萊布尼茲協(xié)會四大國立科研機構(gòu)是其成為和保持科技強國地位的戰(zhàn)略支撐。德國馬普協(xié)會作出了大量世界級原創(chuàng)性成果，出現(xiàn)了20余個諾貝爾獎得主，成為全球國立科學機構(gòu)的典范。

2.3 定義原創(chuàng)性、前瞻性的科學問題，牽頭組織實施戰(zhàn)略性科學計劃和科學工程

實施國家重大科技計劃是實現(xiàn)關鍵技術領域創(chuàng)新跨越的突破口，是搶占科學技術領域戰(zhàn)略制高點的重要舉措。通過組織國家重大工程推進自主創(chuàng)新能力的發(fā)展，有效解決關鍵性技術難題和影響國家安全的一些重大難題，突破國民經(jīng)濟發(fā)展的一些重大瓶頸制約?？萍及l(fā)達國家的經(jīng)驗表明，通過國家重大科技計劃確定戰(zhàn)略性、前瞻性技術領域，是有效帶動產(chǎn)業(yè)升級、實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大舉措?？萍紡妵诳萍嫉淖h程設置和組織實施方面具有優(yōu)勢，形成可引領世界科學前沿的原創(chuàng)性科學問題發(fā)現(xiàn)和提出機制，并形成科技創(chuàng)新的話語權，引領全球科技創(chuàng)新議程。啟動于1961年5月的美國阿波羅登月計劃歷時11年，耗資255億美元，有2萬家企業(yè)、200多所大學和80多個科研機構(gòu)、30余萬人參加。阿波羅計劃奠定了美國航天大國的地位，并帶動互聯(lián)網(wǎng)、激光通信、液晶電視、無線通信等技術的研發(fā)和應用。建立于1954年的歐洲核子組織，吸引了來自80個國家的6500位科學家和工程師在此進行研究，這是一個包括問題提出、項目啟動、分工推進、數(shù)據(jù)共享、成果匯聚等環(huán)節(jié)在內(nèi)的系統(tǒng)工程。這些科學計劃和工程，在科技創(chuàng)新能力建設中發(fā)揮了骨干引領作用。

2.4 積極實施科技匯聚戰(zhàn)略，面向全球吸引一流科技人才，匯聚一流科技成果

科技強國不僅立足本國范圍布局科技創(chuàng)新，而且通過實施科技匯聚戰(zhàn)略，在全球范圍內(nèi)配置和利用科技資源?？萍紡妵€通過設立國際科技大獎如諾貝爾獎、建立高質(zhì)量科技期刊體系、舉辦高水平學術論壇等機制，構(gòu)建學術生態(tài)網(wǎng)絡，打造學術創(chuàng)新高地，加速成果匯聚、分享和轉(zhuǎn)化。在全球尖端科技成果的匯聚方面，瑞典獨具優(yōu)勢。瑞典作為北歐科技強國，在多個領域處于領軍地位，一大批世界頂尖的民用和軍用科技公司在全球發(fā)揮著巨大的影響力。瑞典首創(chuàng)諾貝爾獎評選制度，匯聚全球頂尖科學家的資源和智慧，使得瑞典的科學研究能力和轉(zhuǎn)化效率占據(jù)世界較高水平。德國通過實施 “科技國際化戰(zhàn)略”，吸引全球優(yōu)秀科學家，以提供國際競爭力?？萍紡妵趯嵤﹨R聚戰(zhàn)略的同時，為了竭力保持自己對尖端技術的壟斷，通過構(gòu)筑形式多樣的 “護城河”，對追趕國家實施嚴格的防范措施，以此控制本國先進技術的外流。在科技和經(jīng)濟全球化時代，雖然這類政策飽受爭議，但對科技強國維持科技領先地位具有積極作用。

2.5 打造創(chuàng)新精神和國家創(chuàng)新文化，發(fā)揮科學文化理念的引領作用

科學文化決定著科學家的視野和眼界，決定著科學家發(fā)現(xiàn)問題的路徑和方式，決定著科學家研究問題的路徑和結(jié)果?？萍紡妵尼绕鹗且钥茖W文化的發(fā)展繁榮為前提和基礎的，科技強國的形成無不伴隨著科學文化變革和制度創(chuàng)新。英國成為近代科學強國，培根等思想家發(fā)展了實驗哲學和關于知識價值的新理念，在思想啟蒙和科學革命中厥功甚偉。法國科學強國地位的確立，與笛卡兒理性主義文化密切相關。德國在19世紀后來居上成為新的科學中心，洪堡等思想家倡導的科學文化精神及其在大學體制改革中的具體實踐是其重要基礎。美國在20世紀中葉崛起成為世界科技強國，依賴于科學文化的引領和對科學發(fā)展規(guī)律的不斷探索與遵循。如果不能在求實、開拓、自信、團結(jié)的科學文化的引領下進行必要的制度創(chuàng)新，就很難真正堅定文化自信，很難擺脫跟蹤、模仿的發(fā)展軌跡，很難真正成為能夠開拓科學發(fā)展新境界的世界科技強國。綜合上述討論，追趕型科技政策與引領型科技政策的比較結(jié)果見表1。

3 面向高水平科技自立自強，加快構(gòu)建引領型科技政策體系

科技政策與國家發(fā)展階段相適應、相促進是政策制定的根本。一個國家的政策體系往往是追趕型與引領型政策的組合，沒有清一色追趕型或引領型政策體系；追趕型政策多一些，還是引領型政策多一些，要看科技發(fā)展情況和政策實施對象，該追趕的領域必須采用追趕型政策，有望實現(xiàn)引領的領域應積極實行引領型政策。總體而言，科技整體實力完成追趕目標后，為了避免 “追趕疲憊”，發(fā)揮 “先發(fā)優(yōu)勢”，應實施更多的主體類、要素類和環(huán)境類的引領型科技政策。

長期以來，在對科技發(fā)達國家的追趕中，我國通過引進吸收外部資源形成自身能力的迭代發(fā)展和深化，形成了較強的科技創(chuàng)新基礎，整體研發(fā)投入、專利申請和授權、科技人才的增長速度和規(guī)模等已經(jīng)位居世界前列，成為科技大國。2021年，習近平總書記在 “科技三會”上對我國科技創(chuàng)新的態(tài)勢作出判斷：經(jīng)過多年努力，我國科技整體水平大幅提升，我們完全有基礎、有底氣、有信心、有能力抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機遇，乘勢而上，大展宏圖。同時，也要看到，我國原始創(chuàng)新能力還不強，創(chuàng)新體系整體效能還不高，科技創(chuàng)新資源整合還不夠，科技創(chuàng)新力量布局有待優(yōu)化，科技投入產(chǎn)出效益較低，科技人才隊伍結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，科技評價體系還不適應科技發(fā)展要求，科技生態(tài)需要進一步完善。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育興起,全球創(chuàng)新格局面臨深刻變化,機遇與挑戰(zhàn)并存。面對百年未有之大變局和新的戰(zhàn)略機遇期，我國科技發(fā)展整體上要從跟跑、并跑向領跑轉(zhuǎn)變，并在廣泛的基礎前沿和關鍵技術領域打造更多的 “領跑”，其他更多領域?qū)崿F(xiàn)從 “跟跑”向 “并跑”、 “并跑”向 “領跑”的跨越，亟需優(yōu)化追趕型政策，并推出更多的引領型政策。

3.1 堅持系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維，塑造創(chuàng)新引領發(fā)展新優(yōu)勢

堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，堅定創(chuàng)新自信，擺脫長期形成的對科技發(fā)達國家的 “依賴心理”，構(gòu)建前瞻、穩(wěn)定、精準的科技政策體系，形成科技發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢。落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，從 “后發(fā)優(yōu)勢”向 “先發(fā)優(yōu)勢”轉(zhuǎn)變。牢固樹立全局觀念和系統(tǒng)思維，推動構(gòu)建以科學政策為核心，與教育、財政、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融、法制等領域政策相協(xié)調(diào)的科技政策體系。用超前的思維謀劃科技發(fā)展的未來，加強前瞻性科技創(chuàng)新謀劃，面向未來發(fā)揮科技預見作用，立足未來經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全對科技的需求，設置重大科技創(chuàng)新項目，建立優(yōu)先發(fā)展領域。堅持戰(zhàn)略思維，從更長遠的戰(zhàn)略需求出發(fā)，充分體現(xiàn)國家意志和戰(zhàn)略目標優(yōu)勢，發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，不斷探索完善新型舉國體制。堅持原創(chuàng)導向和領跑思維，在重要新興技術領域加大布局力度，在構(gòu)建新興技術體系和技術軌道中搶抓先機，形成先發(fā)優(yōu)勢，構(gòu)筑未來發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢。

3.2 加強基礎研究和應用研究，構(gòu)建 “原創(chuàng)性”價值導向的評價體系

把握科技創(chuàng)新階段性的特征，把加強基礎研究擺在更加重要的位置。通過基礎研究重大發(fā)現(xiàn)、核心技術的突破和技術集成，推出重大戰(zhàn)略產(chǎn)品，開發(fā)關鍵共性技術，輻射帶動相關產(chǎn)業(yè)群的成長。補齊基礎科學研究短板，推動重大原創(chuàng)性成果產(chǎn)出。建議到2035年基礎研究投入在10%以上、應用研究在20%左右，試驗與發(fā)展在70%左右。重點布局一批基礎學科研究中心，加強基礎研究和從0到1的創(chuàng)新，促進學科交叉融合，加強新理科、新工科、新文科建設，加快形成中國特色、中國風格、中國氣派的STEM學科體系。抓好完善評價制度等基礎改革，構(gòu)建原創(chuàng)性價值導向的評價體系， “破四唯”和 “立新標”并舉。傳統(tǒng)的量化評價適應于戰(zhàn)略追趕，解決量的累積問題。從重數(shù)量到提質(zhì)量、從加速度的追趕到質(zhì)的超越，亟需調(diào)整科技評價體系。從依靠論文數(shù)量、引用次數(shù)、影響因子、SCI索引、項目及經(jīng)費強度、獲獎等級等量化指標，到更加重視原創(chuàng)性、突破性和潛在性成果，推行代表性、標志性科技成就評價。

3.3 強化國家戰(zhàn)略科技力量，完善國家創(chuàng)新體系，推動創(chuàng)新主體之間的融合融通

世界科技強國競爭,比拼的是國家戰(zhàn)略科技力量。強化國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研院所、科技領軍企業(yè)等國家戰(zhàn)略科技力量的國家隊使命和作用。加快建設國家實驗室、優(yōu)化重組國家重點實驗室，布局建設綜合性國家科學中心和國家科技創(chuàng)新中心。強化一流高校、科研院所建設，突出一流科研成果對一流機構(gòu)建設的支撐作用，促進重大成果產(chǎn)出。推動創(chuàng)新資源要素的流動和共享，提升解決戰(zhàn)略技術問題的能力，增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主可控性。以國家戰(zhàn)略科技力量為支撐，推動科研組織模式創(chuàng)新，建立頂層目標牽引、重大任務帶動、基礎能力支撐的國家科技組織模式。以國家戰(zhàn)略性需求為導向，推進創(chuàng)新體系優(yōu)化組合，加強科教融合、科產(chǎn)融合，實現(xiàn)各方優(yōu)勢互補，提高國家創(chuàng)新體系整體效能。全面提升從實踐中凝練并解決科學問題的能力，聚焦科學進步的未解之謎、產(chǎn)業(yè)振興的燃眉之急、民生幸福的點睛之筆、國家發(fā)展的卡脖子難題，做更多問題導向的研究，加強在 “無人區(qū)”探索。優(yōu)化科研選題提出機制，在對科學史的學習中增強選題的 “眼力”、對經(jīng)濟社會需求的調(diào)研中增強 “腳力”，在多學科的交叉互動中增強 “腦力”，在對科學經(jīng)典文獻的批判性研讀中增強 “筆力”。

3.4 發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用，圍繞重大科學問題，部署實施一批戰(zhàn)略性科學計劃和科學工程

自主創(chuàng)新是攀登科技高峰的必由之路。重大科技項目、大科學工程計劃是大科學時代的重要科研載體，能為未來科技創(chuàng)新領域打下先發(fā)優(yōu)勢的基礎，是驅(qū)動引領型發(fā)展的重要引擎。發(fā)揮國家在重大科研項目中的組織作用，實施一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大科技項目，建設一批引領和促進未來科技創(chuàng)新的重大科技基礎設施和重大科技創(chuàng)新平臺，開展跨學科、大協(xié)作、高強度的科技攻關，在前瞻性、戰(zhàn)略性領域打好科技攻關主動仗。通過大科學工程計劃和工程、重大項目實施形成輻射帶動作用，形成引領未來科技發(fā)展的動力源。以更加積極主動的姿態(tài)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，啟動一批重大科技合作項目。加快構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制，強化戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化科技資源配置，實現(xiàn) “揭榜掛帥” “賽馬”與 “點將配兵”結(jié)合，提高創(chuàng)新實效。聚焦行業(yè)共性技術問題，提升共性技術供給能力。依托戰(zhàn)略科技力量，部署開展系統(tǒng)性、集成性、顛覆性重大科技攻關項目，推動科學、技術、工程和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新一體化發(fā)展，盡快實現(xiàn)關鍵領域自主可控和科技引領型發(fā)展，把保障國家安全構(gòu)筑在堅實可靠的科技創(chuàng)新堤壩之上。

3.5 堅定創(chuàng)新自信，弘揚科學家精神，調(diào)動人才創(chuàng)新積極性創(chuàng)造性，建設引領創(chuàng)新的生態(tài)文化

堅持以人為本，為高水平人才要素的流動和匯聚提供高質(zhì)量的服務。破除阻礙創(chuàng)新要素自由流動的制度壁壘。圍繞重要學科領域和創(chuàng)新方向完善戰(zhàn)略科技人才、科技領軍人才和創(chuàng)新團隊培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)機制，在重大科技攻關實踐中培育鍛煉一批青年科技人才。建設開放的創(chuàng)新體系， “聚天下英才而用之”,匯聚全球高端人才、戰(zhàn)略性科學家、科技領軍人物等尖端人才。讓科研人員投入足夠的科研時間，保障主要的精力用于科研。落實中央放管服精神，為科研人員松綁減負、完善條件保障，發(fā)揮機制的松綁激勵效應，激發(fā)蘊藏的創(chuàng)新動力。大力弘揚科學家精神，營造勇于創(chuàng)新、崇尚成功、寬容失敗的文化氛圍，推動多元化的創(chuàng)新主體和多樣化的創(chuàng)新活動形成協(xié)調(diào)的共生關系。堅守協(xié)同攻堅、開放共享、合作共贏的創(chuàng)新理念，推進學術交流和創(chuàng)新合作，產(chǎn)出重大顛覆性創(chuàng)新成果。在科學事業(yè)發(fā)展的偉大實踐中發(fā)現(xiàn)人才、培育人才、服務人才、成就人才，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新性思維，提升人才自主創(chuàng)新能力。堅持 “咬定青山不放松”和 “十年磨一劍”的創(chuàng)新信念，敢于在創(chuàng)新無人區(qū)破冰前行，不斷向科學技術的深度和廣度進軍。