在新的起點上深入推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

文_陳家剛

（作者系中國人民大學(xué)中共黨史黨建研究院研究員、馬克思主義學(xué)院教授）

（責(zé)任編輯 范麗君）

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度就是這個“法度”的重要內(nèi)容。在百年奮斗歷程中，中國共產(chǎn)黨始終注重運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平、提高黨的長期執(zhí)政能力。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨圍繞黨和國家中心工作大局，深入推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得顯著成績，積累了新的重要經(jīng)驗，從制度建設(shè)的角度科學(xué)回答了“建設(shè)什么樣的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨、怎樣建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義政黨”這一重大理論與實踐課題。新的歷史起點上，統(tǒng)籌“兩個大局”，中國共產(chǎn)黨需要加強自身建設(shè)，尤其需要增強依規(guī)治黨的自覺性和堅定性，繼續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用。

一、牢牢把握“中國共產(chǎn)黨是什么，要干什么”這個根本問題，堅持民主集中制

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，推進中華民族偉大復(fù)興，必須“牢記中國共產(chǎn)黨是什么、要干什么這個根本問題”。堅持唯物史觀和正確黨史觀，清醒認(rèn)識中國共產(chǎn)黨“是什么”，科學(xué)把握中國共產(chǎn)黨“要干什么”這個根本問題，能夠從黨的百年奮斗中“看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒Α⑴靼孜磥砦覀冊鯓硬拍芾^續(xù)成功”，激發(fā)實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的磅礴力量。持續(xù)推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須堅持貫徹民主集中制。

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨內(nèi)政治生活正常開展的重要制度保障，也是群眾路線在黨的生活中的運用。首先，堅持民主集中制是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容。1927年，《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”；1928年，黨的六大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》將“民主集中制”明確為中國共產(chǎn)黨的“組織原則”；1945年，黨的七大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》在“總綱”中指出，“中國共產(chǎn)黨是按民主的集中制組織起來的”；1956年，黨的八大《中國共產(chǎn)黨章程》明確指出，“中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制”。黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》將“堅持民主集中制”列為黨的建設(shè)必須堅持的一條重要原則，明確提出“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”。其次，堅持民主集中制是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本要求。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一”。黨內(nèi)法規(guī)制定，要充分發(fā)揚民主，“廣泛征求意見”。同時，黨內(nèi)法規(guī)制定工作要堅持“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》就強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要“以民主集中制為核心”，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。再次，堅持民主集中制，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐探索的基本經(jīng)驗。1938年黨在延安舉行的擴大的六屆六中全會通過的“關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定”等組織法規(guī)，都是在充分吸收黨的自身建設(shè)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的。2013年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2018年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，以及《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》等，都是回應(yīng)實踐需要而做的頂層設(shè)計。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷程，是一個不斷回應(yīng)和解決不同歷史時期實踐問題的歷史進程，是一個從需要制度、建構(gòu)制度到完善制度的歷史進程，是一個充分發(fā)揚民主、堅定維護集中統(tǒng)一、堅持民主集中制的歷史進程。持續(xù)深化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深入推進新時代黨的建設(shè)新的偉大工程，必須始終“牢記中國共產(chǎn)黨是什么、要干什么這個根本問題”，堅持貫徹民主集中制，切實維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨性和人民性的統(tǒng)一，始終保持自我革命精神，積極應(yīng)對各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

二、緊緊抓住“法治體系建設(shè)這個總抓手”，堅持紀(jì)法貫通

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，是全面依法治國的總目標(biāo)。中國特色社會主義法治體系，既包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，也需要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。將“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”納入“中國特色社會主義法治體系”具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)了全面依法治國的根本要求，有利于促進中國特色社會主義法治體系建設(shè)和實踐探索。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿中國革命、建設(shè)和改革的全部歷史進程，體現(xiàn)著黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的不斷深化?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”

（“中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報》2014年10月29日）。黨的十一屆三中全會提出“健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”，黨的十九屆四中全會提出“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”，無不深刻表明：適應(yīng)時代和實踐的要求，積極推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，才能夠運用制度的力量應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，在實踐中就需要堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法貫通。法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨。全面推進依法治國，必須盡快健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，堅持紀(jì)法貫通，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，必須堅持以黨章為根本構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律相銜接，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系與全面依法治國戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)。必須善于運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。必須注重提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，提高黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。

三、始終堅持“維護制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”，不斷提高制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行。有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為“稻草人”“紙老虎”。黨內(nèi)法規(guī)制度嚴(yán)肅性不足、權(quán)威性缺失，既有法規(guī)制度不健全、不完善的問題，例如法規(guī)條文過于原則、缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，法規(guī)之間缺乏銜接、相互脫節(jié)，法規(guī)內(nèi)容過于籠統(tǒng)、“牛欄關(guān)貓”等；也有法規(guī)制度未能得到有效執(zhí)行的問題，例如法規(guī)意識淡薄、缺乏制度素養(yǎng)，凌駕于法規(guī)制度之上、法規(guī)制度形同虛設(shè)，落實法規(guī)陽奉陰違、選擇性執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)，違紀(jì)違規(guī)逃避懲戒、形成“破窗效應(yīng)”。

提高制度執(zhí)行力，首先要依法依規(guī)設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。如果沒有黨內(nèi)法規(guī)的約束，沒有憲法法律的約束，權(quán)力的濫用就會更加肆無忌憚。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要把權(quán)力運行的規(guī)矩立起來。能做什么事、不能做什么事，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，都要規(guī)定得清清楚楚。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要實現(xiàn)立治有體、施治有序、前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。制定制度要廣泛聽取黨員干部意見，獲得制度認(rèn)同。其次要讓制度、紀(jì)律成為帶電的“高壓線”，堅持執(zhí)行制度沒有例外。使制度對象心有所畏、言有所戒、行有所止。制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。不留“暗門”、不開“天窗”，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

提高制度執(zhí)行力，具體來說，一是強化法規(guī)制度意識。要通過黨內(nèi)的各種組織生活、黨校系統(tǒng)的集中培訓(xùn)和專題培訓(xùn)、高校的專業(yè)教育等，系統(tǒng)地開展黨內(nèi)法規(guī)制度宣傳教育和學(xué)習(xí)，提高廣大黨員干部對于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知水平，樹立制度意識、規(guī)則意識，營造尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的氛圍?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)當(dāng)發(fā)揮模范帶頭作用，越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺增強法規(guī)制度意識，善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權(quán)，自覺維護法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是加大法規(guī)執(zhí)行力度。黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定，就要讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威、讓保障生效，確保各項法規(guī)制度落地生根，維護法規(guī)制度公信力?！皥猿址ㄒ?guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外”（《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編〈2021年版〉》，中央文獻出版社2021年版，第444頁）。三是加強監(jiān)督檢查。黨內(nèi)法規(guī)制定之后，怎樣學(xué)習(xí)貫徹、怎么推動落實、怎樣監(jiān)督檢查，決定了法規(guī)的執(zhí)行效能。落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實，對違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅決嚴(yán)肅查處，才能夠確保法規(guī)執(zhí)行規(guī)范有序起作用。四是健全問責(zé)機制。問責(zé)是提高法規(guī)制度執(zhí)行力的強大動能。問責(zé)既要對事也要對人，要問到具體行為者。只有通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)的制度性力量才能夠在新的偉大工程中得到充分展現(xiàn)。

四、持續(xù)深化經(jīng)驗總結(jié)與理論提升，與時俱進推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

中國共產(chǎn)黨是一個善于不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗和成功做法并結(jié)合新的形勢任務(wù)和實踐要求加以創(chuàng)新的政黨。思想建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)是如此，政治建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)是如此，制度建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)也是如此。通過系統(tǒng)總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐探索和理論思考，明確哪些法規(guī)制度經(jīng)過實踐檢驗是必須長期堅持的，哪些是需要進一步完善并上升為制度規(guī)定的，哪些是需要結(jié)合新的情況繼續(xù)深化的，及時地把比較成熟、普遍適用的經(jīng)驗提煉上升為制度，同時加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究和宏觀設(shè)計，形成定期評估、清理、修訂機制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內(nèi)各項法規(guī)制度便利管用，在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮更大作用，適應(yīng)時代和實踐的要求，在變化中尋求穩(wěn)定，持續(xù)推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實現(xiàn)與時俱進。

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與時俱進，要堅持“守正和創(chuàng)新相統(tǒng)一”。守正是創(chuàng)新的基礎(chǔ)，創(chuàng)新使守正充滿活力。堅持守正與創(chuàng)新相統(tǒng)一，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的歷史自覺。在百年奮斗歷程中，中國共產(chǎn)黨始終堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，堅持以人民立場作為黨的根本政治立場，堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，守正和創(chuàng)新始終貫穿管黨治黨的實踐主題之中，開辟了馬克思主義政黨建設(shè)與發(fā)展的新境界。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中，必須堅守黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、初心使命不動搖，例如始終堅持以黨章為根本依據(jù)，突出尊崇黨章、貫徹黨章、維護黨章等；同時要以新的理念、思路、辦法、手段解決好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在的各種矛盾和挑戰(zhàn)。例如堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計，推動黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化，著力處理好新準(zhǔn)則、新條例和老準(zhǔn)則、老條例以及其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，等等。

全面從嚴(yán)治黨是實現(xiàn)黨的初心使命的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是落實全面從嚴(yán)治黨的治本之策。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在制度規(guī)劃、制度清理、制度建構(gòu)和制度實踐等方面取得了顯著的進步，有效解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、管黨治黨不力等突出問題。全面從嚴(yán)治黨的豐富實踐又為黨內(nèi)法規(guī)制度的創(chuàng)新完善和發(fā)展提供了新鮮的資源，實踐探索的成就不斷轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的與時俱進。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)邁上新臺階，同時要在實踐探索的基礎(chǔ)上深化理論研究，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的哲學(xué)基礎(chǔ)、理論結(jié)構(gòu)、制度框架、體制機制和程序設(shè)計等內(nèi)容，提煉出具有中國特色中國氣派的核心概念、基本原理，推動構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的話語體系、理論體系和學(xué)術(shù)體系。