堅決遏制地方隱性債務蔓延

溫來成

（責任編輯 胡秀榮）

地方隱性債務治理復雜艱巨，必須采取堅決措施、加大力度遏制其風險的蔓延發(fā)展

我國地方政府隱性債務問題，最早可追溯至20世紀80年代中期。2010年我國第一次大規(guī)模審計地方政府性債務，2015年，預算法修改后，進行大規(guī)模治理。總體來看，各項治理措施取得了一定成效，但隱性債務及風險仍在蔓延。今年5月18日，財政部監(jiān)督評價局發(fā)布《財政部關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，要求各地方和各單位要從中深刻汲取教訓，舉一反三，引以為戒。這也從一個側面說明地方隱性債務治理的復雜性、艱巨性，必須采取堅決措施、加大力度遏制其風險的蔓延發(fā)展。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。面對國內(nèi)外新形勢、新挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，化解國民經(jīng)濟和社會運行中的重大風險。5月16日出版的《求是》雜志發(fā)表習近平總書記的重要文章《正確認識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》提出，“對地方債務管理松弛，有的地方變相違規(guī)舉債，債務負擔持續(xù)增加”，“要壓實責任，‘誰家孩子誰抱’，地方黨政同責，負責屬地維穩(wěn)和化解風險”。在地方政府債務風險中，隱性債務是當前最突出的問題。首先，需要正確研判我國政府債務風險形勢，堅決遏制地方政府債務風險蔓延。從目前數(shù)據(jù)看，我國國債、地方政府債券債務等顯性債務余額占GDP的比例低于60%，在安全線以內(nèi)，但如果加上隱性債務余額，形勢就不容樂觀了。因此，采取有效措施，堅決遏制隱性債務蔓延，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性政府債務風險的關鍵。其次，放棄以隱性債務保增長、保穩(wěn)定的幻想，維護國家財政金融穩(wěn)定大局。當前，在國內(nèi)疫情反復，國際市場因俄烏沖突、美國等西方國家圍堵我國發(fā)展等不確定性增加的情況下，經(jīng)濟增長面臨較大壓力，國家采取了一系列的措施促增長、保穩(wěn)定，增量政策工具的運用還有一定空間。因此，在當前形勢下，不能再以隱性債務方式促增長、保穩(wěn)定，那無異于飲鴆止渴，會給國家財政金融運行秩序帶來更大的安全隱患。再次，堅持地方政府債務風險中央不救助的原則，壓實各級地方政府責任。財政部等主管部門及時查處違規(guī)舉借隱性債務的典型案件，正是這一原則的體現(xiàn)。

在目前地方政府各類隱性債務中，投融資平臺債務是最大的種類，僅城投債余額就有13萬億元之多，加快投融資平臺轉型發(fā)展，遏制其債務蔓延，是隱性債務治理的重中之重。首先，在現(xiàn)階段投融資平臺轉型發(fā)展的基礎上，明確界定需要保留的地方政府投資平臺的標準，建立全國地方政府投融資平臺名單，以加強投資平臺風險管控，促進投融資平臺轉型發(fā)展，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象。對于需要保留的投融資平臺企業(yè)，可根據(jù)企業(yè)業(yè)務需要，適當增加其融資數(shù)量，并建立與一般國有企業(yè)相區(qū)別的公共企業(yè)制度，建立完善的法人治理結構，實行職業(yè)化經(jīng)營、市場化運作。以其資產(chǎn)、信譽在市場上籌集生產(chǎn)經(jīng)營需要的資金，面向市場開展經(jīng)營活動，政府財政不對其負債承擔償還責任。企業(yè)承擔政府性政策性業(yè)務所形成的虧損，由地方財政給予補貼。對于經(jīng)營管理不善、資不抵債的企業(yè)，按照《中華人民共和國公司法》依法予以破產(chǎn)；對需要轉型發(fā)展的投融資平臺，在退出平臺名單之前，嚴格控制債務增長，要求其債務逐年遞減，只能發(fā)行還本付息的債券，不能擴大債務存量。其次，設定投融資平臺轉型發(fā)展的最后時間表。從2015年我國提出地方政府投融資平臺轉型發(fā)展要求至今已有7年時間，可考慮在“十四五”規(guī)劃末期或2035年前完成這一歷史任務，督促地方政府實現(xiàn)預期目標。

2015年后，除國債、地方政府債券等顯性債務外，財政部、國家審計署等主管部門不再發(fā)布地方政府隱性債務的數(shù)據(jù)，有些統(tǒng)計也僅供內(nèi)部使用。一些地方政府隱性債務的治理措施也不完全公開透明。目前，在隱性債務中，只有地方政府投融資平臺發(fā)行的各類城投債的數(shù)據(jù)是公開的。這種狀況在一定程度上不利于地方政府隱性債務的治理。從監(jiān)督的角度講，各級人大、媒體、投資者及社會公眾，在信息不透明的情況下，很難對地方政府隱性債務進行有效監(jiān)督。從學術研究的角度講，在信息不透明的情況下，各類機構及學者對我國地方政府隱性債務的測算結果可能會與現(xiàn)實情況存在較大差距，甚至會產(chǎn)生誤導。因此，財政部、國家審計署等主管部門需要建立地方政府隱性債務信息的統(tǒng)計、定期發(fā)布制度，包括債務的總額、結構、債務資金使用方向、資產(chǎn)負債率等債務風險指標信息，接受各級人大及社會輿論監(jiān)督，為納稅人和投資者服務，穩(wěn)定市場預期，這樣也有利于加快隱性債務治理，維護國家財政金融秩序。

目前我國地方政府隱性債務涉及眾多主管部門，管理體制較為復雜。以地方政府投融資平臺債務為例，大部分地方政府投融資平臺歸口國資委管理，有一些歸口交通、水利、財政等主管部門，還有一些直接隸屬于市縣政府管理，在此情況下，僅依靠財政部門清查、治理地方政府隱性債務，存在一定困難。因此，需要進一步改革地方政府隱性債務管理體制，建立以中央財經(jīng)委員會等高層次機構領導，財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行等主管部門參加的地方政府隱性債務管理領導小組，整合各方力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決地方政府投融資平臺轉型和債務控制過程中的有關問題，加快地方政府隱性債務治理，促進我國經(jīng)濟社會安全發(fā)展。

在地方政府隱性債務治理中，追究有關人員責任，是重要措施之一。國務院也強調(diào)地方政府隱性債務治理“責任倒查、終生問責”?！吨腥A人民共和國預算法》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務風險應急處置預案》等法律法規(guī)都規(guī)定，對違法違規(guī)舉借政府債務的責任人要問責。其中《中華人民共和國預算法》第94條規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分”。財政部通報的典型案例也在一定程度體現(xiàn)了這一點。但現(xiàn)行的法律法規(guī)和有關問責的制度還不夠健全，需要逐步完善。首先，進一步明確問責的具體標準。如對違法違紀舉借政府債務的直接責任人，是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標準處罰，如何在誡勉談話、警告、撤職、開除，以及追究刑事責任等處罰等級之間劃分等。其次，進一步明確問責操作程序。在現(xiàn)有干部管理制度以及問責制度的基礎上，建立對地方政府隱性債務問責的程序，體現(xiàn)程序公正，處罰合理、準確和適度，使“終生問責、倒查責任”機制落到實處。