經(jīng)濟(jì)反腐中紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度紀(jì)法銜接協(xié)調(diào)研究

陳炳蕙 盧侄鑫

摘?要：近年來，政治腐敗與經(jīng)濟(jì)腐敗交織的腐敗案件逐漸增多，政商勾結(jié)的利益集團(tuán)為反腐事業(yè)帶來新的挑戰(zhàn)。我國監(jiān)察委所實行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制，實現(xiàn)了黨的紀(jì)律檢查權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，有利于開展全面的反腐工作。合署辦公體制并不意味著一個機(jī)關(guān)既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法的“紀(jì)法混同”，而是黨的十八屆四中全會所提到的“國法與黨規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接”，要正確處理紀(jì)法關(guān)系，保證監(jiān)察制度的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：合署辦公;紀(jì)法銜接;路徑

中圖分類號：D9???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.059

黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會在黨的十九大工作報告中指出：“政治腐敗和經(jīng)濟(jì)腐敗相互交織形成利益集團(tuán)，嚴(yán)重危害黨和國家政治安全”。為回應(yīng)這一新型利益集團(tuán)腐敗態(tài)勢，保護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)前以紀(jì)檢和監(jiān)察合署辦公制度作為監(jiān)察反腐體制改革的核心，遵循“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的工作機(jī)制，實現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，形成了強(qiáng)大的反腐合力。但合署辦公機(jī)制也帶來了一系列現(xiàn)實問題，其中“黨紀(jì)”和“國法”如何銜接和協(xié)調(diào)就是其中之一，本文通過對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的剖析，探尋紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的機(jī)制。

1?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制概述

1.1?歷史沿革

當(dāng)前的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制并不是毫無基礎(chǔ)的“空中樓閣”，而是一直以來反腐斗爭工作經(jīng)驗累積的必然結(jié)果，致力于反腐的紀(jì)委和監(jiān)委雖起源于不同的歷史階段，但反腐的工作目標(biāo)卻是一致的，兩者之間合署辦公早在1952年2月就初見苗頭，可見其制度由來已久。

黨的中央紀(jì)律檢查委員會產(chǎn)生于1927年4月召開的黨的第五次代表大會，依照黨章中紀(jì)律的規(guī)定主抓黨內(nèi)的紀(jì)律檢查工作;對政府及其公職人員進(jìn)行監(jiān)督的人民監(jiān)察委員會則于1949年10月成立。1952年2月9日，考慮到政府機(jī)關(guān)中的公職人員大部分為黨員，中共中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》提出：“各級黨委的紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公”，對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制進(jìn)行了初步的嘗試。

合署辦公體制之后經(jīng)歷了長期的艱苦探索，在1954年9月人民監(jiān)察委員會被撤銷，由國家監(jiān)察部代替其行使監(jiān)察職權(quán)。1987年黨的十三大確立了黨政分開的政治體制改革路線，中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察部被分開，由此產(chǎn)生了很多問題，難以強(qiáng)力的打擊新型腐敗犯罪。直至1992年黨的十四大才恢復(fù)了紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作體制。

1.2?查辦案件工作流程

當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下查辦腐敗案件的工作流程大致可以分為：受理、初步核實、立案、調(diào)查、移送審理五項，具體如下：

（1）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對于貪腐案件、黨員違紀(jì)案件的舉報進(jìn)行逐一審查處理，并進(jìn)行受理登記。

（2）對受理的違法違紀(jì)案件的線索材料進(jìn)行初步的調(diào)查核實。

（3）根據(jù)管轄權(quán)限的劃定交由相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)認(rèn)為需要追究紀(jì)律或者法律責(zé)任的交由相應(yīng)的部門起草立案審查調(diào)查呈批報告送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案并向被審查調(diào)查人宣布。

（4）批準(zhǔn)成立審查調(diào)查組并制定審查調(diào)查談話方案、外查方案，調(diào)查組嚴(yán)格執(zhí)行方案進(jìn)行審查調(diào)查。

（5）對經(jīng)過立案并需要追究其責(zé)任的案件向?qū)徖頇C(jī)關(guān)移送。

1.3?所依據(jù)的相關(guān)黨紀(jì)與國法

根據(jù)不完全統(tǒng)計，合署辦公體制運(yùn)行中所涉及的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律如下：《黨章》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等;《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《機(jī)關(guān)事務(wù)監(jiān)督條例》等。

從以上列舉可以看出，國家法律以憲法為統(tǒng)攝，包含刑事法律、行政法律和各類相關(guān)條例。黨內(nèi)法規(guī)則以黨章為統(tǒng)攝，包含各項準(zhǔn)則和紀(jì)律條例，兩者之間屬于不同的規(guī)范體系。

2?合署辦公體制下黨紀(jì)與國法銜接和協(xié)調(diào)的必要性

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公并不意味著兩個機(jī)構(gòu)的簡單融合，而是統(tǒng)一于反腐職能下的相互配合與相互協(xié)作。工作中所依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，雖在大框架上同屬中國特色社會主義法治體系，但就其具體制度而言，兩者在立法主體、內(nèi)容、實施方式等方面都存在著不同，不能相互取代。因此它們之間的銜接和協(xié)調(diào)從宏觀、中觀、微觀三個層面來看有其深刻的必要性。

2.1?宏觀層面：中國特色社會主義法治體系建設(shè)的要求

2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，正式從頂層設(shè)計的角度將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系之中。大方向上的把控勢必會反映在具體的制度運(yùn)用之中，通過現(xiàn)實制度運(yùn)行發(fā)現(xiàn)問題并通過反饋機(jī)制促進(jìn)理論的完善，之后再運(yùn)用到實踐之中，形成“理論指導(dǎo)實踐，實踐影響理論”的完美閉環(huán)。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作機(jī)制下紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)是響應(yīng)建設(shè)中國特色社會法治體系這一宏觀規(guī)劃的必要，為我國經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展保駕護(hù)航。

2.2?中觀層面：打擊新型經(jīng)濟(jì)腐敗進(jìn)路的應(yīng)有之義

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次會議公報中指出：要重點打擊在政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的利益集團(tuán)。同時，隨著我國的主要反腐斗爭模式由運(yùn)動反腐、權(quán)力反腐到制度反腐的轉(zhuǎn)變。如何建立長效的反腐制度將成為當(dāng)前應(yīng)對新型經(jīng)濟(jì)腐敗進(jìn)路的主要議題。習(xí)近平總書記曾在黨的十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)會議中指出，“如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個重大課題。”

2.3?微觀層面：合署辦公體制下反腐工作的需要

從紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作實際來看，紀(jì)法關(guān)系含混不清則勢必造成反腐工作的混亂，兩者進(jìn)行有效的銜接和協(xié)調(diào)是基于現(xiàn)實工作的需要，具體如下：94CF5066-F64A-4C12-86C1-5671D0C7BF21

（1）監(jiān)督對象的部分重合。在反腐工作的具體辦案過程中，紀(jì)委和監(jiān)委各司其職，分別辦案，被監(jiān)督的人員身份可以分為三類：黨員身份的公職人員、非黨員身份的公職人員以及黨員身份的非公職人員。其中查處經(jīng)濟(jì)腐敗利益集團(tuán)的案件涉及黨員身份的公職人員，執(zhí)紀(jì)的紀(jì)委和執(zhí)法的監(jiān)委勢必會共同參與。此時，為了順利查辦案件就必須對相關(guān)黨紀(jì)與國法進(jìn)行有效的銜接和協(xié)調(diào)。

（2）議事決策機(jī)制的原則性合并。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工和人員安排等方面進(jìn)行了深度融合，為避免對于重大事項的重復(fù)討論，提高工作效率，紀(jì)委和監(jiān)委在決策機(jī)制上一般采取合并召開會議并通過民主集中制的方式達(dá)成內(nèi)部決策的一致，而對于此項會議來說，此決策方式并不意味著其可以超過“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”原則的束縛，每個決策仍然需要依據(jù)相應(yīng)的黨紀(jì)和國法。因此，紀(jì)法之間良好的銜接和協(xié)調(diào)是做出合理決策的關(guān)鍵因素。

（3）辦案流程的互聯(lián)互通。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公導(dǎo)致其監(jiān)督對象數(shù)量明顯增加，案件也更加的多元，對于違紀(jì)又違法的案件，實踐中一般分別進(jìn)行立案，紀(jì)委的審查和監(jiān)委的調(diào)查同步進(jìn)行。但兩個機(jī)關(guān)在處置方式、操作步驟和審批程序等辦案流程上存在一定的差別，為避免辦案中可能出現(xiàn)的沖突，則需要兩機(jī)關(guān)在辦案流程中互聯(lián)互通，這極大的考驗著黨紀(jì)和國法的銜接程度。

3?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公所帶來的紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的難題

馬克思主義理論認(rèn)為，實踐是認(rèn)識的來源，是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，同時認(rèn)識的程度也影響著實踐的好壞。我國相關(guān)監(jiān)察制度伴隨著合署辦公體制實踐而進(jìn)行不斷地演進(jìn)，直至2018年《監(jiān)察法》的通過逐漸趨于穩(wěn)定。但這并不意味著反腐制度實踐探索的結(jié)束，相關(guān)黨紀(jì)和國法仍有很多需要完善之處，紀(jì)法如何銜接和協(xié)調(diào)在制度和實踐兩個方面面臨著相當(dāng)多的難題。

3.1?《監(jiān)察法》配套相關(guān)程序性規(guī)范的缺失

《監(jiān)察法》作為監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)的制度規(guī)定，條文規(guī)定較為粗略，程序正義難以得到制度保障，部分條文規(guī)定的法法銜接并不能有效地填補(bǔ)辦案程序的空白。例如，黨員的違紀(jì)案件調(diào)查中涉及憲法所規(guī)定公民權(quán)利的限制，沒有制定相關(guān)的程序性法律予以保障?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察辦案來說獨木難支，辦案人員只能尋求其他黨紀(jì)法規(guī)的填補(bǔ)，很容易產(chǎn)生制度濫用，通過行為找法，編織罪行。

3.2?缺乏相關(guān)“紀(jì)法銜接”的法律制度

紀(jì)法關(guān)系問題的理論研究終將表現(xiàn)為成文法律才能解決實際難題，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制之下對于紀(jì)法如何銜接的問題只在《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中的部分條文有所規(guī)定，但該制度屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，監(jiān)察委作為國家機(jī)關(guān)，其權(quán)力來源于人民，紀(jì)法銜接需要在法律層面上得到確認(rèn)。然而，目前我國尚未就監(jiān)察委辦案過程中紀(jì)法如何銜接問題制定相關(guān)的法律，也未在其他監(jiān)察法律中對其作出原則性規(guī)定。

3.3?監(jiān)察干部缺乏對于紀(jì)法關(guān)系的正確認(rèn)識

國家監(jiān)察委成立時間較短，大部分監(jiān)察干部是由其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來，其來源大致分為兩類：檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委。由于其加入監(jiān)察委的時間較短，對于合署辦公的辦案機(jī)制尚不熟悉，由于法律的滯后性不能提供制度參考，部分從紀(jì)委轉(zhuǎn)隸過來的監(jiān)察干部可能對于合署辦公的工作機(jī)制存在誤解，在辦案過程中既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法，缺乏紀(jì)法區(qū)分的理念，對于違法違紀(jì)案件中的輕微刑事案件，其制裁措施通常由黨紀(jì)處分代替，出現(xiàn)“以紀(jì)代刑”的情況。

4?紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制下紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)路徑之探尋

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的監(jiān)察體制改革中紀(jì)法關(guān)系良好銜接和協(xié)調(diào)是我國反腐事業(yè)開展并形成長效機(jī)制的關(guān)鍵，對其完善路徑的探尋離不開大方向的指引，明確的基本原則為路徑提供基礎(chǔ)與開拓動力，具體的制度完善為監(jiān)察改革道路披荊斬棘。

4.1?明確基本原則

4.1.1?堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國依法治國建設(shè)的根本保證也是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，紀(jì)法銜接和協(xié)調(diào)的上位概念“黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接”是黨最先提出的，監(jiān)察機(jī)制最早出現(xiàn)在黨內(nèi)，是黨保證自身廉潔性的重要制度保障。當(dāng)前的監(jiān)察體制改革中對于紀(jì)法關(guān)系問題，必須堅持黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)。

4.1.2?遵循“紀(jì)在法前”與“紀(jì)嚴(yán)于法”紀(jì)法關(guān)系

中國共產(chǎn)黨的“先鋒隊”屬性要求規(guī)范黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)較國家法律要更為嚴(yán)格，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“黨章等黨規(guī)對于黨員的要求要比法律要求更高?！狈从吃诒O(jiān)察委的具體工作過程中，就是要把紀(jì)律挺在法律之前，提倡“抓早抓小，發(fā)現(xiàn)問題及時處理”。這是完善紀(jì)法關(guān)系，實現(xiàn)其良好銜接和協(xié)調(diào)所需要遵循的重要前提性原則。

4.2?構(gòu)建完備的監(jiān)察制度規(guī)范體系

構(gòu)建監(jiān)察制度體系并不能延續(xù)以往國家中心主義的法律觀，極力強(qiáng)調(diào)國家法律是唯一的依靠。而應(yīng)當(dāng)注意到，我國的特色社會主義法治體系是包含有：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的完整系統(tǒng)。從腐敗治理的角度來看，黨內(nèi)紀(jì)律和國家法律具有同等重要的作用。

就黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范而言，需要對黨紀(jì)中與國家法律沖突的部分定時清理，同時在制定黨紀(jì)時建立立法機(jī)關(guān)與黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的聯(lián)合立法機(jī)制，對制定黨紀(jì)中出現(xiàn)的紀(jì)法關(guān)系難題進(jìn)行討論，從而在立法階段解決紀(jì)法關(guān)系難題。

而對于國家法律，我國與《監(jiān)察法》配套的立法只有2020年6月出臺的《政務(wù)處分法》，而其他的程序性規(guī)定卻存在空白。作為行使調(diào)查權(quán)的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)比照行使偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)有自己的相關(guān)調(diào)查程序規(guī)定，同時對于《監(jiān)察法》中需要其他機(jī)關(guān)配合的問題也要制定細(xì)化的銜接法律，包括報批流程和批準(zhǔn)主體。

4.3?提升監(jiān)察干部的紀(jì)法關(guān)系認(rèn)識

“一套班子”的人員組織結(jié)構(gòu)，對于每一個監(jiān)察干部而言，其執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法素養(yǎng)決定著監(jiān)察權(quán)是否能夠得到良好的運(yùn)行，對外部而言，紀(jì)法關(guān)系的協(xié)調(diào)解決也更能展現(xiàn)監(jiān)察法治的權(quán)威，表現(xiàn)監(jiān)察干部的“法治”素養(yǎng)。其具體措施：第一，通過開辦講座、舉行會議討論等方式加深監(jiān)察干部對于紀(jì)法關(guān)系的認(rèn)識，尤其對于紀(jì)委轉(zhuǎn)隸過來的紀(jì)委干部，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆沙绦蛞庾R，了解證據(jù)提取規(guī)范與非法證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)制度。第二，制定工作辦案手冊，為監(jiān)察干部在實際工作過程中常見的紀(jì)法關(guān)系問題提供解決途徑。第三，樹立紀(jì)法區(qū)分意識，在兩委協(xié)同辦案的工作流程中，對于既違紀(jì)又違法的被調(diào)查人的辦案工作應(yīng)當(dāng)對參與調(diào)查的監(jiān)察干部樹立“紀(jì)法分開”的調(diào)查意識，對不同的證據(jù)注重分別保存，并依據(jù)不同的條文規(guī)定移交審判機(jī)關(guān)，杜絕“紀(jì)法混同”思想。

5?結(jié)語

國家監(jiān)察委得到《憲法》的確認(rèn)意味著我國制度反腐進(jìn)程得到進(jìn)一步的推進(jìn)，但同樣也帶來了“紀(jì)法如何銜接”的難題，在“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律需要協(xié)調(diào)與銜接”的大背景下，相關(guān)紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)制度的缺失與監(jiān)察應(yīng)對新型經(jīng)濟(jì)腐敗實踐中出現(xiàn)的“紀(jì)法混同”是當(dāng)前監(jiān)察制度改革的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，構(gòu)建紀(jì)法銜接與協(xié)調(diào)路徑首先應(yīng)當(dāng)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)與“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”的基本原則，其次應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的監(jiān)察制度規(guī)范體系作支撐，最后提升監(jiān)察干部的紀(jì)法關(guān)系思維用以保證執(zhí)行，確保我國監(jiān)察制度的蓬勃發(fā)展。

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