社會組織失范行為的發(fā)生機理及其治理邏輯轉(zhuǎn)換

蘇曦凌 黃婷

關(guān)鍵詞：委托代理理論;社會組織;失范行為;制度之治

一、問題之提出

近年來，社會組織的規(guī)模不斷擴大、價值不斷彰顯、地位不斷提升，已經(jīng)發(fā)展成為我國共建共治共享社會治理格局中的重要組成部分。但是，一個不容忽視的基本事實是，社會組織行為失范問題在一定領(lǐng)域內(nèi)是一種客觀存在，甚至有著愈演愈烈的趨勢。例如，近十年來，被查處的社會組織違法違規(guī)案件數(shù)，由不足一千起增長至近萬起。其中，2018年達(dá)到了近幾年數(shù)值的最高峰，被查處社會組織違法違規(guī)案件達(dá)9295起① 。梳理這些典型案件，可以發(fā)現(xiàn)，社會組織行為失范問題多發(fā)生于市場中介組織、行業(yè)協(xié)會、公益類等社會組織類型，具體體現(xiàn)為各種腐敗問題[1]，以及超出業(yè)務(wù)范圍開展活動、私設(shè)地域性分支機構(gòu)等違規(guī)活動問題[2]。

不論何種社會組織所發(fā)生的何種失范行為，其本質(zhì)特征是社會組織“文化規(guī)定了的追求與社會結(jié)構(gòu)化了的現(xiàn)實追求的途徑間脫節(jié)”[3]，是所掌控公共權(quán)力偏離社會價值目標(biāo)約束而產(chǎn)生的“異化”。其基本表現(xiàn)為：一是“行政借道社會”，即一些政府機構(gòu)或部門“借”發(fā)展社會組織之“道”，以實現(xiàn)化解行政體系內(nèi)部改革難題、重塑自身靈活性和彈性的目的[4]，卻滋生了行政侵蝕社會組織、行政腐敗傳染社會組織等不良后果。二是“公益市場化”，即運用市場化的方式配置公益事業(yè)的資源[5]，意在實現(xiàn)公益事業(yè)的現(xiàn)代化、專業(yè)化、高效化等目的[6]，卻導(dǎo)致市場的營利性侵蝕了社會組織的非營利性。

在追究管理責(zé)任的壓力驅(qū)動下，社會組織的監(jiān)督管理部門及其工作人員為了規(guī)避和控制風(fēng)險，采取了實用主義的“應(yīng)對之策”：從登記管理部門來看，在“誰登記誰負(fù)責(zé)”的壓力之下，實際負(fù)責(zé)操作的官員往往會運用自身的裁量權(quán)，或者通過嚴(yán)格甚至是嚴(yán)苛的準(zhǔn)入門檻，將存在監(jiān)管風(fēng)險的組織排除在“合法身份”之外，或者是將社會組織直接登記改革下沉到基層進(jìn)行，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到縣（區(qū)）基層政府。從日常監(jiān)督來看，業(yè)務(wù)管理職能部門及其官員往往會著眼于增強監(jiān)督管理中的確定性，進(jìn)一步強化對所主管主辦社會組織的行政控制，從而降低社會組織行為失范發(fā)生以后追究管理責(zé)任的風(fēng)險。

為規(guī)避、控制社會組織行為失范風(fēng)險所采取的“應(yīng)對之策”，“實用主義的導(dǎo)向意味著更高的靈活性，但伴隨而至的也是更高的不確定性”[7]，“以應(yīng)對風(fēng)險為重要目標(biāo)，卻在消減風(fēng)險過程中制造著風(fēng)險”[8]。它強化了“雙重管理”的制度剛性，使“雙重管理”體現(xiàn)為行動中的“雙重控制”[9]，即嚴(yán)苛的登記管理和煩瑣的日常監(jiān)督。從登記管理方面來看，將存在監(jiān)管風(fēng)險的組織排除在“合法身份”之外，不利于推動社會組織的發(fā)展，而且實際產(chǎn)生了大量游離于政府監(jiān)管之外的“非法社會組織”。它們具有隱蔽性、隨機性、分散性等特點，發(fā)現(xiàn)難、取證難，違法成本低，執(zhí)法成本高，打擊難度大，是社會治理的重要安全隱患。從日常監(jiān)督管理來看，業(yè)務(wù)主管單位與社會組織之間控制與被控制關(guān)系的強化，不利于社會組織主體性活力的培育和激發(fā)，不利于政府與社會組織之間協(xié)同關(guān)系的建立和完善，從整體上降低了我國社會組織體系的治理效能。

針對實用主義“應(yīng)對之策”導(dǎo)致的種種弊病，迫切需要運用更加穩(wěn)定、更具綜合效應(yīng)的制度體系來管理社會組織，推動社會組織治理制度更加定型和成熟，實現(xiàn)社會組織失范行為治理的“制度之治”。從方法論意義上來看，結(jié)構(gòu)化制度和行動化策略的區(qū)別，在于作用期限、形態(tài)穩(wěn)定性、效應(yīng)綜合度等方面的差異上。要實現(xiàn)“制度之治”，首先必須在發(fā)生學(xué)意義上明晰社會組織行為失范的發(fā)生機理，為完善相應(yīng)制度提供科學(xué)依據(jù)?；谶@一考慮，本文嘗試借助委托代理理論，在分析社會組織行為失范何以發(fā)生的基礎(chǔ)上，結(jié)合各種“應(yīng)對之策”的缺陷和不足，提出實現(xiàn)治理社會組織失范行為“制度之治”的政策建議。

二、發(fā)生機理：委托代理理論視角下社會組織失范行為分析

經(jīng)濟學(xué)意義上的委托代理關(guān)系，泛指交易中的信息不對稱關(guān)系。其中，處于相對信息優(yōu)勢的一方為代理人，另一方則為委托人[10]。一般而言，委托代理活動可理解為，委托人按照或隱或現(xiàn)的契約關(guān)系，雇用代理人并授予代理人相應(yīng)權(quán)限，使代理人為其從事代理活動的過程。由于委托人和代理人之間存在明顯的信息不對稱問題，使得代理人存在機會主義行動傾向，為追求自身利益而損害委托人利益。基于此，委托人如何設(shè)計出一項具有激勵意義的合約，以達(dá)到控制代理人的目的[11]，便成為委托代理活動的核心問題。

現(xiàn)代社會是由各種委托代理關(guān)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)社會[12]。委托代理關(guān)系不僅存在于公司部門中，還存在于所有公共組織和所有的合作努力中[13]。在社會組織外部和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，委托代理關(guān)系廣泛存在。如是，引入委托代理理論，便為理解社會組織失范行為何以發(fā)生，提供了可行的切入視角。

（一）模型引入

在監(jiān)督管理社會組織過程中，監(jiān)督管理主體作為委托人，以明示的契約，如登記證書、合同等;或隱含的契約，如倫理準(zhǔn)則，授權(quán)、約束代理人的活動。社會組織作為代理人，在契約框架內(nèi)理性地進(jìn)行行為選擇。事實上，社會組織的捐贈人、會員以及服務(wù)對象也可以發(fā)揮監(jiān)督管理作用。但社會組織的監(jiān)督管理權(quán)力，如前置審查權(quán)、登記審查權(quán)、行政處罰權(quán)等等，主要掌握在登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門手中。因此，這里的委托人主要考慮這兩個方面的監(jiān)督管理主體。

為說明監(jiān)督管理主體對社會組織行為選擇的影響，聚焦于委托人對社會組織的監(jiān)督管理方式，忽略委托人其他極為復(fù)雜的行為效用函數(shù)，將委托人的行為方式分為模糊識別與清晰識別兩種類型。在本文中，模糊識別是指監(jiān)督管理主體不能夠?qū)ι鐣M織行為進(jìn)行精確的判斷和評價，清晰識別是指通過先進(jìn)的治理技術(shù)對社會組織行動的過程、后果進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)知和鑒別?！扒逦湍：际窍鄬Φ?，不可能是絕對的和徹底的，而且是相對于有效或高效治理所需要的信息需求而言的?！盵14]清晰識別的概率越高，則模糊識別的可能性越低。

在監(jiān)督管理主體的作用下，社會組織的行為選擇有兩種：規(guī)范行為和失范行為。社會組織的規(guī)范行為是指，社會組織依照監(jiān)督管理主體的委托意愿，在相關(guān)法規(guī)政策允許范圍內(nèi)所進(jìn)行的代理行為;社會組織的失范行為是指，社會組織違背政府的委托意愿，且突破了相關(guān)法規(guī)政策的約束所進(jìn)行的代理行為?；诖耍鶕?jù)一定的參數(shù)假設(shè)，可以計算出社會組織在政府不同識別機制下可能做出的行為選擇及相應(yīng)可能得到的期望收益，如表1所示。

注：（1）R———社會組織規(guī)范行為的整體收益;

（2）C1———社會組織規(guī)范行為的成本;

（3）C2———社會組織失范行為的成本;

（4）C3———社會組織失范行為被委托人識別后面臨的處罰成本;

（5）P———委托人清晰識別的概率，也是社會組織失范行為被發(fā)現(xiàn)的概率（0≤P≤1）;

（6）為了凸顯社會組織的失范行為，假定委托人清晰識別和模糊識別兩種情況下社會組織合規(guī)行為的期

望收益均為（R-C1）;

（7）收益矩陣中各參數(shù)的數(shù)值均為正值。

（二）模型分析

社會組織規(guī)范行為的期望收益與社會組織失范行為的期望收益分別如下：

社會組織規(guī)范行為的期望收益：ER1=R-C1

社會組織失范行為的期望收益：ER2=-P （C2+C3）+ （1-P）（R-C2）=R （1-P）-PC3-C2

要想在制度上激勵社會組織選擇規(guī)范行為方式，實現(xiàn)激勵兼容，就要使得社會組織規(guī)范行為的期望收益大于其失范行為的期望收益，即ER1>ER2。

由ER1-ER2>0整理可得：

P （C3+R）+ （C2-C1）>0 （1）。

對于（1）式，又可以分為兩種情況進(jìn)行討論：

1. 監(jiān)督管理主體模糊識別下的社會組織行為選擇

當(dāng)作為委托人的監(jiān)督管理主體不能清晰識別社會組織行為，對社會組織行為識別率過低時，即P取值趨向于0 （P→0）時，（1）式即可轉(zhuǎn)化為C2-C1>0。這表明，當(dāng)政府無法對社會組織的行為進(jìn)行清晰辨識，而又希望社會組織能夠遵循自身委托意愿，且在相關(guān)法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行代理活動，這就要使得社會組織失范行為選擇所需成本大于社會組織規(guī)范行為選擇所需成本，即C2>C1。

事實上，造假和注水的成本，總是高于規(guī)范行為的成本。一旦監(jiān)督管理主體對社會組織行為的識別率過低，成為徹頭徹尾的“模糊識別”，作為代理人的社會組織為了自身的期望收益最大化，將會利用信息不對稱的優(yōu)勢，對監(jiān)督管理主體進(jìn)行欺瞞、消極應(yīng)付，甚至突破法規(guī)政策的約束，做出違法違規(guī)的失范行為。例如，隱瞞活動的真實信息，欺騙性地獲取公益資源;利用社會組織的名義獲得的社會聲譽獲取資源，但不盡責(zé)于社會價值目標(biāo)實現(xiàn);等等。

2. 監(jiān)督管理主體清晰識別下的社會組織行為選擇

當(dāng)委托人能夠有效識別社會組織行為時，即P取值趨向于1 （P→1）時，（1）式即可轉(zhuǎn)化為R+C2+C3-C1>0，即（2）式：R+C2+C3>C1。這說明，即便監(jiān)督管理主體能夠?qū)ι鐣M織的行為明察秋毫，也不能確保社會組織一定會循規(guī)蹈矩。根據(jù)（2）式進(jìn)一步分析，要規(guī)避社會組織失范行為傾向，引導(dǎo)社會組織做出規(guī)范的行為選擇，就要做到，社會組織規(guī)范行為選擇的整體收益（R）、失范行為選擇所需成本（C2）、失范行為被監(jiān)督管理主體識別后面臨的處罰成本（C3）三者之和，大于社會組織合規(guī)行為選擇所需成本（C1）。

在此種情況下，采取有效措施引導(dǎo)社會組織選擇規(guī)范行為，可以采取兩條行動路徑：一方面，提升社會組織規(guī)范行為的整體收益，對于規(guī)范行為的社會組織予以額外獎勵;另一方面，施行有效的成本控制，降低社會組織規(guī)范行為成本（C1），提升失范行為選擇成本（C2）、失范行為被識別后面臨的處罰成本（C3）。由于委托人能夠有效識別社會組織行為，因而社會組織失范行為選擇成本相對穩(wěn)定，所以成本控制的路徑可以簡化為降低社會組織規(guī)范行為成本（C1）、提升失范行為被識別后面臨的處罰成本（C3）兩個方面。

三、問題聚焦：治理社會組織失范行為的應(yīng)然與實然

通過委托代理模型分析社會組織失范行為，不僅在于發(fā)現(xiàn)這一行為的發(fā)生機理，而且在于找到治理這一行為的應(yīng)然路徑。以這一應(yīng)然路徑為標(biāo)桿，對比社會組織監(jiān)督管理中所采取的各種實然層面的“應(yīng)對之策”，就能夠聚焦“應(yīng)對之策”的真正問題之所在。

（一）治理社會組織失范行為的應(yīng)然之路

基于委托代理模型，可以發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)社會組織選擇規(guī)范行為，防止利用信息優(yōu)勢謀取自身利益，發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險，就必須建立有效的激勵約束機制。

首先，清晰識別社會組織行為，是治理社會組織失范行為的條件機制。雖然行為被清晰識別，并不必然引致社會組織的規(guī)范行為，但行為不能被清晰識別，必然會導(dǎo)致社會組織的行為失范。監(jiān)督管理權(quán)力與相應(yīng)的信息是共生的，監(jiān)督管理權(quán)力獲取、加工社會組織行為信息，這些信息則構(gòu)成了主體行使監(jiān)督管理權(quán)力的依據(jù)。在有限理性條件下，監(jiān)督管理主體不可能獲得社會組織全部社會事實的全部信息。為了實現(xiàn)清晰識別社會組織行為，監(jiān)督管理主體必須建立靈敏的社會傳感器，有效地吸納、感知關(guān)于社會組織行為是否合乎規(guī)范的關(guān)鍵信息變量。

其次，提升社會組織規(guī)范行為的整體收益，是治理社會組織失范行為的收益機制。社會組織規(guī)范行為的整體收益包括組織資源獲取、從業(yè)人員職業(yè)回報等。通過資源供給手段，將監(jiān)督管理主體期望、支持和排除何種行為的意向明確地表達(dá)出來，通過資源提供、激勵和監(jiān)管實現(xiàn)對社會組織行為的有效約束。非營利性是社會組織價值規(guī)范的基本要求，但理性的社會組織負(fù)責(zé)人及其工作人員總是會追求個人效用的最大化，例如，經(jīng)濟收入、職業(yè)榮譽、社會聲望等。社會組織負(fù)責(zé)人和工作人員總是在不同程度地遵守著價值規(guī)范的同時，保持著進(jìn)行個人效用最大化的選擇空間。所以，在遵守行為規(guī)范的前提下，適度提升社會組織負(fù)責(zé)人及其工作人員的經(jīng)濟收入、職業(yè)榮譽、社會聲望等，有利于預(yù)防社會組織失范行為。

最后，有效的成本控制，降低社會組織規(guī)范行為成本、提升社會組織失范行為面臨的處罰成本，是治理社會組織失范行為的成本機制。降低社會組織規(guī)范行為成本，可以通過簡化管理程序、放松規(guī)制等方式，降低社會組織規(guī)范行為的管理成本;以更加公開、透明、公平的契約來鏈接社會組織，降低社會組織規(guī)范行為的契約成本;以更加明確、更加穩(wěn)定的制度方式來監(jiān)督管理社會組織，降低社會組織規(guī)范行為的風(fēng)險成本。所以，提升社會組織失范行為所面臨的處罰成本，就是要使得社會組織預(yù)期法律責(zé)任的數(shù)額大于其實施失范行為的潛在收益，從而使得追求自身效用最大化的社會組織實施規(guī)范化的行為方式。

（二）治理社會組織失范行為的實然之困

委托代理模型分析，清晰地反映了社會組織失范行為的發(fā)生機理，深刻地揭示了治理社會組織失范行為的應(yīng)然路徑。比照這一應(yīng)然路徑，現(xiàn)實中監(jiān)督管理主體所采取的各種“應(yīng)對之策”，雖然在一定程度上保障了社會組織發(fā)展和行動的秩序，控制了社會組織治理的風(fēng)險，但在識別行為、提升收益、控制成本等方面存在著諸多不足，因而從更廣泛的范圍、更長的時間段來看，卻又在制造著風(fēng)險，這就是社會組織失范行為的實然之困。

1. 對社會組織行為識別方面的不足

從登記管理機關(guān)來看，主要基于評估、年檢等常規(guī)檢查監(jiān)督環(huán)節(jié)來監(jiān)測社會組織的行為，所獲得行為過程中的信息十分有限。從年檢來看，報告書的一些欄目內(nèi)容比較模糊，不夠標(biāo)準(zhǔn)化，因而其所獲得的關(guān)鍵性信息十分有限。例如，社會團(tuán)體提交年檢報告書的“本年度工作總結(jié)和下年度工作計劃”由社會組織自主填寫，短則三五行，長則千字文，呈現(xiàn)出來的信息往往令登記管理機關(guān)的一線操作人員“看不見、看不清、看不懂”。從評估來看，由于其指標(biāo)體系側(cè)重于對社會組織的硬件條件予以等級評定，而不是基于社會組織行為的社會滿意度予以評價，因而所獲取的關(guān)于社會組織行為的信息仍然是十分有限的。

從業(yè)務(wù)主管單位來看，雖然可以通過加強指導(dǎo)管理，采取事前備案審查、事中現(xiàn)場指導(dǎo)、事后總結(jié)評價來獲得關(guān)于社會組織行為的相對較為全面的信息，但由于其與登記管理部門之間缺乏相對便捷的信息溝通渠道，因而其所具有的關(guān)于社會組織行為的信息，往往沒有被利用起來，作為激勵或懲罰社會組織的信息依據(jù)。而且，當(dāng)社會組織違法違規(guī)等失范行為發(fā)生以后，業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)管理人員往往需要承擔(dān)管理責(zé)任而面臨追責(zé)，其主動向登記管理機構(gòu)告知相關(guān)信息的意愿往往受到避責(zé)動機的抑制，因而其所掌握的關(guān)鍵性信息存在著人為遮蔽的風(fēng)險。

更為重要的是，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對于社會組織行為信息的獲取，缺乏敏感、便捷的社會傳感器。一方面，與社會公眾之間缺乏暢通的信息渠道，作為直接利益相關(guān)者的社會公眾無法便利地反映問題、表達(dá)訴求、舉報違法違規(guī)行為。另一方面，媒體、網(wǎng)絡(luò)對于社會組織違法違規(guī)的報道和質(zhì)疑往往得不到監(jiān)督管理主體的及時回應(yīng)，政府監(jiān)管與輿論監(jiān)督難以形成合力。在靈敏的社會傳感器缺失的情況下，監(jiān)督管理主體對于社會組織失范行為的識別大多是依據(jù)“人盯人”的人海戰(zhàn)術(shù)所獲得的有限而且被人為遮蔽的信息。

2. 提升社會組織規(guī)范行為整體收益方面的不足

為提升社會組織規(guī)范行為的收益，監(jiān)督管理主體采取直接資源供給為主、間接政策激勵為輔的行動策略。當(dāng)前，直接供給主要采取提供場地、物資、補貼、購買服務(wù)等形式。然而，監(jiān)督管理主體確定是否提供資源、提供何種資源、提供多少資源，并不是依據(jù)社會組織行為規(guī)范性程度的“行為性”標(biāo)準(zhǔn)，而是主要依據(jù)社會組織評估的等級“身份性”標(biāo)準(zhǔn)，因而試圖通過直接供給方式來提升社會組織規(guī)范行為的收益進(jìn)而引導(dǎo)其行為選擇，作用十分有限。而且，由于監(jiān)督管理主體提供資源的對象，往往是依據(jù)社會組織與資源提供者關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近，例如購買公共服務(wù)中的“內(nèi)部化”購買，往往會在一定程度上導(dǎo)致監(jiān)督管理主體與監(jiān)督管理對象之間關(guān)系的失范。

從間接政策調(diào)節(jié)來看，監(jiān)督管理主體所采取的措施，包括稅收優(yōu)惠調(diào)節(jié)、從業(yè)人員激勵等，在引導(dǎo)社會組織行為規(guī)范化方面存在著明顯的不足：一方面，現(xiàn)行有關(guān)社會組織的稅收優(yōu)惠，種類少、范圍小，作用空間十分有限，而且由于部分政策表述籠統(tǒng)，操作性不強，導(dǎo)致社會組織稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定主要關(guān)注主體資格，較少以社會組織實際從事的業(yè)務(wù)和活動作為稅收優(yōu)惠的判定標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，就從業(yè)人員激勵而言，“將社會組織之中的優(yōu)秀代表人士納入黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員推選范圍”，有效地發(fā)揮了政治激勵的導(dǎo)向作用，但對于社會組織整體上的從業(yè)人員而言，職業(yè)高尚卻地位低微、角色重要卻收入微薄的困局并未獲得根本性改觀。

3. 控制社會組織行為成本方面的不足

當(dāng)前，由于監(jiān)督管理方式的不盡如人意，導(dǎo)致社會組織規(guī)范行為的管理成本、契約成本、風(fēng)險成本偏高。

首先，從管理成本來看，監(jiān)督管理主體偏重于“痕跡主義”[15]的材料審核，使得社會組織“疲于準(zhǔn)備甚至‘制造’各種材料”[16]。以政府購買服務(wù)為例，在項目開展過程中，往往伴隨著高頻次的檢查，要求社會組織提交詳細(xì)的匯報材料，致使“整理材料”成為社會組織額外的管理成本?？梢韵胂?，如果“整理材料”成了社會組織的重要工作，甚至是主要工作，即使整理的“材料”完全是真實可信的，其行為表現(xiàn)也可以認(rèn)定為消極“應(yīng)付”監(jiān)督管理，而非積極提供公共服務(wù)，因而在本質(zhì)上仍然是一種失范行為。

其次，從契約成本來看，由于監(jiān)督管理主體并未將社會組織視為合作方，往往是把它們當(dāng)成下屬單位來管理，社會組織為了訂立和履行與監(jiān)督管理主體的“契約”，追求監(jiān)督管理主體的滿意度，必然會進(jìn)一步強化與監(jiān)督管理主體之間的行政性關(guān)聯(lián)，從而越來越放棄獨立自主運作的軌道，契約成本十分高昂。進(jìn)而言之，社會組織強化與監(jiān)督管理主體之間的行政關(guān)聯(lián)，采取依附式發(fā)展策略，是政社不分、政社關(guān)系失范的具體表現(xiàn)，其緊密圍繞政府需要開展活動，以獲得更多的政府補貼、獎勵和外包項目，必然會弱化對于社會需求的回應(yīng)性。

最后，從風(fēng)險成本來看，社會組織的風(fēng)險成本主要包括生存性風(fēng)險和發(fā)展性風(fēng)險兩個方面。前者集中于準(zhǔn)入資格是否能夠獲得和延續(xù)，后者則集中于各種資源條件是否能夠在行動中不斷夯實。降低風(fēng)險成本的關(guān)鍵在于，是否具有明確而穩(wěn)定的制度形式來監(jiān)督管理社會組織，從而給社會組織以明晰穩(wěn)定的行為預(yù)期。然而，從現(xiàn)實的情況來看，在不同的時間節(jié)點，同一個監(jiān)督管理主體對于同一個社會組織的同一種行為，認(rèn)可和支持的程度往往截然不同[17]。特別是，當(dāng)問題集中爆發(fā)時，監(jiān)督管理主體習(xí)慣于采用運動式治理、專項治理模式，加劇了社會組織對于未來行為預(yù)期的不確定性。于是社會組織便有可能集中關(guān)注近期效應(yīng)、忽視長遠(yuǎn)效應(yīng)，引發(fā)機會主義行為風(fēng)險。

四、“制度之治”：社會組織失范行為治理的激勵約束機制

比較治理社會組織失范行為的應(yīng)然之路與實然之困，揭示了當(dāng)前我國為防范和控制社會組織失范行為所采取的各種“應(yīng)對之策”的問題所在。要實現(xiàn)治理邏輯的轉(zhuǎn)化，就必須按照社會組織失范行為的發(fā)生機理，建立健全科學(xué)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、可操作性強的激勵約束制度，實現(xiàn)社會組織失范行為的“制度之治”。

（一）完善社會監(jiān)督，建立健全社會組織行為識別機制

作為社會組織健康發(fā)展的“安全閥”，純粹的政府監(jiān)督有著固有的局限。政府單一主體的監(jiān)督模式，往往采取現(xiàn)場監(jiān)督及“人盯人”的監(jiān)督方式，需投入大量的人力物力資源，且在監(jiān)督者和被監(jiān)督者數(shù)量相對匹配情況下，方能起到作用。然而，隨著社會組織數(shù)量的日益增長，加之機構(gòu)改革后監(jiān)管人員的不足，政府單一監(jiān)督模式面臨的成本愈發(fā)高昂且難以為繼。政府監(jiān)督主體尤其是業(yè)務(wù)主管部門，與其管轄的社會組織在特定領(lǐng)域內(nèi)存在某種程度上的利益關(guān)系，可能使其監(jiān)督行為偏離社會公共利益，催生政府監(jiān)督的權(quán)力尋租隱患，使政府監(jiān)督走向“失靈”狀態(tài)。此外，由于政府監(jiān)督存在權(quán)責(zé)不明、職責(zé)不清，監(jiān)督內(nèi)容出現(xiàn)交叉甚至留白等問題，使相關(guān)監(jiān)督部門無法對社會組織失范行為做出及時應(yīng)對，反應(yīng)趨于遲緩，弱化了政府監(jiān)督的效果。

社會監(jiān)督是社會組織行為的“傳感器”，能有效彌合政府監(jiān)督社會組織存在的不足。作為社會組織供給公共服務(wù)的直接服務(wù)對象，社會監(jiān)督主體能近距離觀察社會組織供給公共服務(wù)的行為，方便及時察覺并獲取社會組織失范行為的相關(guān)信息。“社會監(jiān)督屬于多數(shù)人的監(jiān)督”[18]。社會監(jiān)管主體來自各行各業(yè)，觸角遍布社會各個領(lǐng)域，在獲取社會組織失范行為信息上發(fā)揮著“人多力量大”的作用，使社會組織的失范行為無處可藏。此外，新聞媒介等社會監(jiān)督主體不僅在獲取社會組織失范行為信息上有優(yōu)勢，也能夠發(fā)揮其傳播信息快、形成輿論效應(yīng)等優(yōu)勢，使社會組織的失范行為能夠迅速進(jìn)入政府監(jiān)督視野，防止其失范行為危害性的進(jìn)一步擴大。

基于社會監(jiān)督社會組織得天獨厚的優(yōu)勢，應(yīng)強化其監(jiān)督社會組織的作用發(fā)揮。一是推進(jìn)宣傳引導(dǎo)工作，提升公民、新聞媒介、行業(yè)組織等社會監(jiān)督主體的監(jiān)督意識，激發(fā)社會監(jiān)督主體參與監(jiān)督社會組織的使命感、責(zé)任感，并設(shè)立社會監(jiān)督的獎勵制度，強化社會監(jiān)督主體參與監(jiān)督社會組織的積極性與主動性。二是健全法規(guī)制度，明確規(guī)定社會監(jiān)督主體參與監(jiān)督社會組織的途徑、程序、范圍等，營造社會監(jiān)督的良好制度基礎(chǔ)和社會環(huán)境。三是完善社會組織信息披露機制，重點對社會組織的資金來源、使用過程及結(jié)果進(jìn)行披露，定期公開相關(guān)收支明細(xì)情況，同時，創(chuàng)新多樣化的信息公開方式，便于社會監(jiān)督主體知曉和監(jiān)督。四是暢通社會監(jiān)督主體的表達(dá)機制及投訴舉報渠道，方便社會監(jiān)督主體進(jìn)行舉證，同時，注重對投訴舉報給予及時、正確的回應(yīng)。值得注意的是，社會監(jiān)督也不是萬能的。與政府監(jiān)督相比，社會監(jiān)督不具有國家權(quán)力的權(quán)能，對社會組織的失范行為無法起到強制約束的效果，社會監(jiān)督易流于形式甚至走向失效[19]。

社會監(jiān)督屬于間接監(jiān)督，不直接作用于社會組織，需通過權(quán)力主體做出回應(yīng)，對社會組織予以制裁，社會監(jiān)督方能發(fā)揮其效能，然而這又會導(dǎo)致社會監(jiān)督效力的滯后性，效率偏低。部分社會監(jiān)督主體的監(jiān)督意識不強，可能會對社會組織的失范行為選擇漠視，置之不理，社會監(jiān)督不可避免出現(xiàn)乏力的“癥狀”。此外，社會監(jiān)督主體很難對同一社會組織或社會組織的具體問題進(jìn)行持久的關(guān)注，從而導(dǎo)致社會監(jiān)督具有明顯的時效性特征。

基于社會組織監(jiān)督中政府監(jiān)督與社會監(jiān)督各自存在的不足與優(yōu)勢，應(yīng)推進(jìn)政府監(jiān)督與社會監(jiān)督的協(xié)同配合，實現(xiàn)監(jiān)督合力的最大化。一是強化協(xié)同監(jiān)督的法規(guī)保障。建立健全社會監(jiān)督社會組織的法規(guī)，明確社會監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法等內(nèi)容，強化社會監(jiān)督社會組織的法律地位，增強社會監(jiān)督社會組織的剛性。二是完善協(xié)同監(jiān)督的信息溝通機制。創(chuàng)設(shè)政府與社會監(jiān)督主體的社會組織監(jiān)督信息交流會議制度，完善社會組織監(jiān)管信息系統(tǒng)和服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，同時，開設(shè)面向社會監(jiān)督主體線上線下的反饋、舉報服務(wù)入口，便于社會監(jiān)督主體及時傳遞社會組織失范行為的信息，也利于政府“提高問題識別和發(fā)現(xiàn)的有效性及精準(zhǔn)性”[20]。三是建立協(xié)同監(jiān)督的聯(lián)動機制。建立社會監(jiān)督主體、政府監(jiān)督主體相互協(xié)作機制，形成行政力量、社會力量有機結(jié)合的監(jiān)督模式。同時，政府應(yīng)明確自身在協(xié)同監(jiān)督中的主體責(zé)任，制定可行的協(xié)同監(jiān)督重點和協(xié)同監(jiān)督任務(wù)，強化協(xié)同監(jiān)督的服務(wù)供給和保障，實現(xiàn)社會監(jiān)督主體“傳導(dǎo)器”與政府監(jiān)督“安全閥”作用的協(xié)同配合、互動互補。

（二）強化間接激勵，建立健全社會組織規(guī)范行為的收益提升機制

當(dāng)前，對社會組織的激勵主要采取直接激勵的方式。直接激勵屬于“事前激勵”，具有確定性、短期性等特點。誠然，直接激勵能在短期內(nèi)緩解社會組織成立初期資金及資源的約束問題，但直接激勵對于社會組織的長期發(fā)展而言無疑是杯水車薪。此外，直接激勵屬于個別性激勵，并非所有社會組織都有機會享受，加之不同地區(qū)、不同類型的社會組織享受到直接激勵的程度不一，弱化了直接激勵對社會組織整體發(fā)展及長遠(yuǎn)發(fā)展的激勵效應(yīng)。

對于中國社會組織的整體發(fā)展態(tài)勢而言，直接激勵不能退出，但應(yīng)強化間接激勵。較之于直接激勵，間接激勵的覆蓋范圍更廣、靈活性更大，社會組織也能獲得較強的自主性。從政策效應(yīng)來看，間接激勵能形成與直接激勵的互補政策效應(yīng)。間接激勵的政策效應(yīng)雖不能立竿見影，但能發(fā)揮長期的政策效應(yīng)，作用于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。如是，在發(fā)揮直接激勵對社會組織發(fā)展的“即時”政策效應(yīng)時，也應(yīng)注重協(xié)同發(fā)揮間接激勵的長期政策效應(yīng)。

為此，一方面，要強化稅收方面的間接激勵功能。一是構(gòu)建“寬條件”的稅收管理制度。適度放寬社會組織享受稅收優(yōu)惠條件，如放寬公益捐贈稅前扣除資格主體的認(rèn)定條件，放寬社會組織營利性收入的所得稅征稅條件等。二是推行社會組織免稅優(yōu)惠的分類管理。對公益性社會組織和互益性社會組織實施差異化的稅收優(yōu)惠待遇，并重點對公益性社會組織進(jìn)行稅收支持。三是加大社會組織稅收優(yōu)惠力度?？芍鸩教岣吖嫘跃栀浂惽翱鄢壤?，適當(dāng)擴大具有較強公益性、社會性捐贈的扣除額幅度?？稍试S實物捐贈稅前抵扣，超過抵扣限額的捐贈可采取遞延抵扣的方式[21]。此外，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分社會組織的公益性收入和營利收入，在審慎甄別收入來源基礎(chǔ)上，實行差別優(yōu)惠政策。

另一方面，應(yīng)強化對從業(yè)人員的激勵。在建立健全社會組織專業(yè)人才評價制度基礎(chǔ)上，以2016年印發(fā)的《民政部關(guān)于加強和改進(jìn)社會組織薪酬管理的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，規(guī)范社會組織薪酬管理，合理界定社會工作專業(yè)人才薪酬標(biāo)準(zhǔn)，提高薪酬待遇對于社會組織從業(yè)人員的吸引力。提升從業(yè)人員的職業(yè)榮譽及社會聲望也是關(guān)鍵所在?？蓪⒏邔哟紊鐣ぷ鲗I(yè)人才納入當(dāng)?shù)丶毙杈o缺和重點人才引進(jìn)范圍，并將優(yōu)秀社會工作專業(yè)人才列入享受政府特殊津貼人員行列[22]，提升從業(yè)人員自我價值實現(xiàn)的榮譽感及滿足感。此外，可以對社會組織從業(yè)人員實施稅收優(yōu)惠，如降低個人所得稅稅率，提高個人收入，彰顯對社會工作人才的“特殊照顧”、特殊激勵。

（三）實現(xiàn)放管結(jié)合，建立健全社會組織規(guī)范行為的成本控制機制

推進(jìn)社會組織“放管”改革，不僅是激發(fā)和釋放社會組織活力的重要抓手，也是推進(jìn)社會組織治理現(xiàn)代化的必然要求。“放”意在通過簡政放權(quán)，深化社會組織登記制度改革，為社會組織“松綁”，釋放社會組織活力。在“放”的基礎(chǔ)上，“管”的關(guān)鍵在于推進(jìn)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化監(jiān)管手段，為社會組織營造規(guī)范有序又充滿活力的發(fā)展環(huán)境。從成本控制的角度來看，“放”是為了降低社會組織規(guī)范行為成本而采取的舉措，“管”是為了提升社會組織失范行為面臨的處罰成本而采取的有效措施。

以“放”為核心，推進(jìn)規(guī)范社會組織行為的成本降低。一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“人盯人”戰(zhàn)術(shù)，堅持監(jiān)管社會組織的“最小限度”原則和“最簡限度”原則[23]，將監(jiān)管社會組織的重點由強調(diào)“身份監(jiān)管”轉(zhuǎn)向注重“行為監(jiān)管”，在給予社會組織發(fā)展自主性的同時，重點監(jiān)管與規(guī)范社會組織的行為和活動，以降低社會組織的管理成本。二是完善政府購買社會組織服務(wù)評估機制，積極引入第三方評估，同時，注重弱化購買服務(wù)與評估中政府與社會組織之間的行政關(guān)聯(lián)，嚴(yán)格依合同文本確定評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，綜合評價項目的實施效果[24]，以降低管理社會組織的契約成本。三是在構(gòu)筑政府監(jiān)管、社會監(jiān)管、行業(yè)自律等多元協(xié)同監(jiān)管格局基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮信息技術(shù)在社會組織監(jiān)管中的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會組織監(jiān)管中信息技術(shù)對社會“賦權(quán)”與對政府“賦能”的同步[25]，助力對社會組織行為的預(yù)判、識別，弱化社會組織行為失范的可能性，以降低管理社會組織的風(fēng)險成本。

以“管”為關(guān)鍵，提升社會組織失范行為面臨的處罰成本。一是強化處罰管理中登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)同。應(yīng)從立法上明確登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位聯(lián)合執(zhí)法的范圍及職責(zé)分工，實現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管中各司其職、協(xié)調(diào)配合。現(xiàn)有法規(guī)主要規(guī)定了登記管理機關(guān)的行政處罰權(quán)，作為業(yè)務(wù)主管單位的行政機關(guān)雖不享有對社會組織的行政處罰權(quán)，但可利用其掌握關(guān)于社會組織行為信息的優(yōu)勢，發(fā)揮建議登記管理機關(guān)做出行政處罰或獎勵的協(xié)同作用。此外，應(yīng)建立登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管的便捷信息溝通渠道，實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法中信息的及時共享、互通有無。

二是強化對于違法違規(guī)社會組織及其負(fù)責(zé)人聲譽處罰的管理。對被列入嚴(yán)重違法失信名單的社會組織，同時將其列入重點監(jiān)督管理對象，取消其承接購買服務(wù)、獲得相關(guān)榮譽稱號、稅收優(yōu)惠等資格，降低甚至取消其評估等級，并對其實施已簽署聯(lián)合懲戒備忘錄中各項懲戒措施[26]。探索建立健全對違法違規(guī)社會組織責(zé)任人的信用約束機制，推進(jìn)實施信用監(jiān)管和懲戒，在違法違規(guī)社會組織責(zé)任人獲得榮譽、生產(chǎn)經(jīng)營許可、從業(yè)任職資格等方面制定更嚴(yán)格的措施。

三是強化對滋生、助長社會組織失范行為的組織和個人處罰的管理。以民政部等多部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鏟除非法社會組織滋生土壤 凈化社會組織生態(tài)空間的通知》為遵循，對助長社會組織失范行為的組織或個人，嚴(yán)肅責(zé)任追究。首先，對為社會組織進(jìn)行失范行為提供便利的相關(guān)社會組織，應(yīng)依法從嚴(yán)從重處罰，向社會公告處罰信息，并將其納入社會組織異常名錄或社會組織嚴(yán)重違法失信名單。其次，對助長社會組織失范行為的企業(yè)，應(yīng)從嚴(yán)從重處罰，責(zé)令其立即改正，并對有關(guān)責(zé)任人依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。最后，對為社會組織違法違規(guī)行為“站臺”、提供幫助的個人，除批評教育外，還應(yīng)依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任。