從不可移動文物角度淺談我國文物保護的法制化進程

張劍璽

（河北省文物與古建筑保護研究院）

一、“文物”由來

文物是人類在社會活動中遺留下來的具有歷史、藝術、科學價值的遺物和遺跡?！拔奈铩币辉~最早出自《左傳》，指當時的禮樂典章制度，與現代所指文物含義不同，唐代“文物”指前代遺物，接近現代文物的涵義，北宋時期，金石學興起，此時多稱“古物”或“古器物”，明代、清初稱“古董”“骨董”，清乾隆年間稱“古玩”，這些稱謂基本指書畫、碑帖以外的古器物。民國時期，隨著現代文物保護意識興起，古物的概念有所擴展，二十世紀三十年代使用的“文物”一詞已包括了不可移動文物。

中華人民共和國成立后，頒行的相關法規(guī)均沿用了“文物”一詞，但其涵蓋范圍在不同時期、不同文件中有所差異，1982年《中華人民共和國文物保護法》將“文物”的類型、年代等以法律形式予以界定，在隨后三十年中文物法不斷完善，當前“文物”范圍包括一切歷史文化遺存，全面包含可移動和不可移動文物，其年代包括古代、近代、現代及當代。

二、從古至今的律令條例

（一）古代

商周時期，時人即保護尊重王室貴族宗廟，禮器設專人管理，漢代帝陵管理權直屬中央，盜掘者處以棄市之刑，北魏孝明帝熙平元年（516年）規(guī)定“帝王墳陵四面各五十步勿聽耕稼”。《唐律疏議》將毀壞宗廟山林及宮闕的行為定謀逆之罪，處以死刑。北宋元祐五年（1090年），為保存唐開成石經及石臺孝經，宋哲宋創(chuàng)立了長安碑林，存儲漢魏以來歷代碑石。明洪武年間，對36位功德昭著的帝王陵寢朝廷繪圖造冊，采取“百步之內不行樵牧”“設守陵戶二人”等措施加以保護，并要求地方官員督促陵墓附近百姓按時封培已損毀陵墓。清朝設置內務府管理宮殿陵寢，多次下詔促令各省修志，是地方志的全盛時期，不但種類全、數量多，在體例和內容方面也更加充實完備，有山水寺廟以及園林勝跡的專志。地方官員多有嗜好考古金石之士，他們或出于個人愛好，或為彰顯政績，做了一些保護工作，如陜西巡撫畢沅，對關中名勝古跡登記建檔，還主持修整西安碑林，筑昭陵陵墻、建碑亭，公告民眾保護陵園，編印了《關中金石記》《中州金石記》《三楚金石志》《關中勝跡圖志》等志書，記錄文物古跡的概況及歷代保護維修情況。古代的古物保護包含較強的政治意義，其律令主要出于維護皇權，確保統治地位的目的，與現代文物保護有較大差異。

十九世紀中葉中國淪為半殖民地半封建社會，清王朝中華民族飽受軍事侵略、經濟掠奪，文化遺產更是遭受到廣泛的劫掠破壞，一些國家利用掠奪的文物歪曲中國歷史，實現文化侵略的目的。西學東漸使國人的歷史認知發(fā)生重大改變，東西方文化碰撞催生了中國近代文物事業(yè)萌芽和迅速發(fā)展，即向西方學習借鑒又體現一定民族特色的中國文物保護法規(guī)理念在歷史實踐中形成發(fā)展起來。清末變法維新，推行憲政，發(fā)布數條律令，涉及文物保護，如：光緒三十二年（1906年）清政府民政部擬訂《保存古跡推廣辦法》，要求以州縣為單位，對轄區(qū)內的文物古跡進行調查，首開文物普查先河，并提出各類文物的保護辦法。光緒三十四年（1908年）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，涉及教育文化、公共事業(yè)等多個方面，其中包含保護古跡的規(guī)定條款，但由于當時清朝國勢衰微，政權不穩(wěn)，且中國主權不完整，這些法律幾乎沒能執(zhí)行。

（二）民國時期

1912年，北京政府根據優(yōu)待皇室條件相關條款，發(fā)布《保護皇室宗廟陵寢令》對宗廟陵寢“由中華民國酌設衛(wèi)兵妥慎保護……”。1916年，內務部頒布《為切實保存前代古物古跡致各省民政訓令》，提出保護一切前代古物，對盜取轉賣及任意毀壞的從嚴查辦；同年頒行《保存古物暫行辦法》，辦法例舉了五類“古物”，并對不同類屬做出規(guī)定，其中：歷代帝王陵寢由地方官府保護，可植樹建墻，立標設碑；古代城廓關塞壁壘巖洞樓宇祠觀臺榭亭塔堤堰橋梁湖池井泉等在當地成為名勝的，由地方官或公共團體籌資修葺；歷代碑版造像，畫壁摩崖由鄉(xiāng)紳社團或寺廟保存，嚴禁私自買賣，殘斷散佚的由地方政府征集拓印造冊。另外，1921年《著名寺廟特別保護通則》《修正管理寺廟條例令》對宗教建筑管理加以約束。上述法規(guī)法令條文簡單，對文物無明確定義，以舉例呈現，管理方面以地方官或公共團體保護、修葺為主，在實踐中缺乏操作性，加之當時時局動蕩，因而收效甚微。

1928年，南京國民政府公布《名勝古跡古物保存條例》，其名勝古跡包括“湖山類”“建筑類”“遺跡類”三大類，主要指不可移動文物，條例規(guī)定了調查和保護要求，明確了地方管理責任和懲戒規(guī)定，如：日常管理方面，由各省民政廳主管，市縣政府對轄區(qū)內的名勝古跡古物進行調查，填寫制式表格上報，古代陵寢墳墓周邊種植樹株，環(huán)繞周廓或建立標志，禁止樵牧，名勝古跡、古代建筑由地方團體隨時籌資修葺，可供歷史考證的遺址則樹碑立記，以備查考；管理職責方面，由市縣政府根據當地實際情況組織名勝古跡古物保存會，轄區(qū)內名勝古跡古物如因保護疏忽致毀損或消滅時，對該市縣負責人員進行懲戒處分。1930年國民政府頒布《古物保存法》，對“古物”做出了概括性、原則性規(guī)定，其范圍涵蓋與考古學、歷史學、古生物學及其他文化有關之一切古物，明顯區(qū)別于以前對文物舉例式表述；對“古物”權屬也有所規(guī)定，規(guī)定“埋藏地下及由地下暴露地面之古物”概歸國有。次年發(fā)布《古物保存法實施細則》，細則提出名勝古跡古物應永遠保存，采掘古物不得損毀古代建筑物雕刻、塑像碑文及其他附屬地面上之古物遺物，或減少其價值，可見此規(guī)定已開始關注文物的價值保護；《古物保存法》是中國近代第一部關于文物保護的法律，對后期文物保護法有借鑒意義。針對不可移動文物的《保存城垣辦法》規(guī)定對現有的城垣、城壕及邊界、關塞一律進行保存，因市政發(fā)展或重要建設拆除“實有妨礙或已失其效用者”需地方政府呈請相關部門審核批準；《監(jiān)督寺廟條例》規(guī)定有歷史價值的寺廟宮觀的保護管理適用于《名勝古跡古物保存條例》，加強了對宗教類文物的保護管理；《北平特別市古跡古物保存規(guī)則》規(guī)定北平市區(qū)內的名勝古跡由公安局調查登記，報市政府備案。1931年《中華民國訓政時期約法》規(guī)定國家對“有關歷史文化及藝術之古跡古物”予以保護或保存，是在國家根本法層面對文物保護做出的規(guī)定。1935年《暫定之古物之范圍及種類大綱》給出了古物判定需滿足三個標準，即：時代久遠、數量罕少、有科學的歷史的或藝術的價值，其中有關文物三大價值的表述一直沿用至今。二十世紀三十年代關于文物的古跡定義已接近當代的文化遺產概念，立法理念相對先進，門類較為齊全，囿于時代背景，這些律法條令在現實中并未得到充分落實，但在一定程度上保障和促進了全國文物保護管理工作的開展。

中國近代長期處于反侵略反壓迫的戰(zhàn)爭中，中國共產黨及其領導下的革命根據地在艱苦的斗爭環(huán)境中，一直關注重視文物事業(yè)，為保護文物做出了積極嘗試和努力。如：抗日戰(zhàn)爭時期，根據《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》，邊區(qū)政府設教育廳負責掌理圖書館、博物館、科學館等管理工作。大生產運動時，中共中央宣傳部發(fā)出通告，指出一切歷史文獻以及各種古跡古物，均為中華民族文化遺產，具有歷史研究價值，在生產活動中如有所發(fā)現，當不使其遺失或損壞，并請送至本部保存及供人研究。1939年《陜甘寧邊區(qū)政府為調查古物、文獻及名勝古跡事給各分區(qū)專員各縣縣長的訓令》提出，古物文獻與古跡是研究社會歷史與文化發(fā)展的必要參考材料，西北一帶為祖先發(fā)祥地，陜甘寧邊區(qū)有豐富的歷代文物勝跡，對其認識保護不足，屬于文化損失，故此要對“對邊區(qū)內所有古物、文獻及古跡加以整理發(fā)揚，并妥予保存”，訓令闡述了文物調查的指導思想、重要意義，提出了具體方法及獎勵措施，具有較強的科學性和系統性；其他抗日民主根據地亦十分重視文物工作，頒行了《晉冀魯豫邊區(qū)縣政府組織條例》《漢奸財產沒收處理暫行辦法》《軍事時期城市管理綱要》等律令，這些做法體現了在抗日戰(zhàn)爭時期中國共產黨對祖國文物遺產的高度重視。解放戰(zhàn)爭時期，晉察冀中央局和邊區(qū)行政委員會設立了文物保管委員會；《華北人民政府施政方針》規(guī)定“一切工廠商店圖書文物古跡，嚴禁破壞搶掠偷盜，違者嚴懲”，同時頒布《為古玩經審查鑒別后出口令》《為禁運古物圖書出口令》等。1947年7月中共中央工委發(fā)布關于禁止毀壞古書、古跡的指示，要求必須保護古廟古跡，禁止毀壞； 9月通過《中國土地法大綱》，以實現耕者有其田為目標的土地改革運動在新老解放區(qū)蓬勃開展起來，大綱在特殊的土地及財產處理條款中規(guī)定：“名勝古跡應妥為保護”；1949年，華北人民政府發(fā)布關于保護古跡文物的訓令，指出我國名勝古跡眾多，具有歷史文化科學藝術價值，是人民文化財產，提出了古跡保護當地政府負責，古跡修葺以保護為原則，不應翻修或重建，軍隊機關禁止拆毀占用有價值的宮觀寺宇及名勝場所等規(guī)定；這些規(guī)定在新老解放區(qū)得到貫徹落實，一批珍貴文物在戰(zhàn)爭年代和土改時期得以保存。

（三）新中國成立到文物保護法實施前（1949年——1981年）

新中國成立之初，文物事業(yè)和國家其他行業(yè)一樣百廢待舉，珍貴文物流失和地方文物無人管理現象十分嚴重，歷史文化遺產損失巨大，為制止國家珍貴文物及圖書被肆意掠奪和遭受破壞的局面，國家迅速頒布法令，規(guī)定古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護辦法，指出文化遺產的保管工作，是今后文化建設工作的常態(tài)化工作之一。

1951年，針對具有歷史文物價值的寺廟，再次發(fā)布批示，對其必須妥加保護防止破壞，不輕易移作他用，確需使用的要經文化部批準，并確保寺廟具有歷史文物價值的部分能得到有效保護，不得有任何破壞和變更，這些政策對保護古代建筑發(fā)揮了重要作用。

1953年—1957年，我國進入發(fā)展國民經濟第一個五年計劃時期，重大基本建設全面展開，農業(yè)合作化高潮掀起，妥善處理好基本建設與文物保護的關系，成為當時急需解決的問題。1953年《中央人民政府政務院關于在基本建設工程中保護歷史及革命文物的指示》針對當時文物保護和考古工作所面臨的形勢，提出既不影響生產建設、又使文物得到保護的原則和重點保護、重點發(fā)掘的“兩重兩利”工作方針，努力探索為配合基本建筑對重要文物進行保護的措施和方法。1956年《國務院關于在農業(yè)生產建設中保護文物的通知》，強調對革命遺跡、古遺址、古墓葬、古建筑等不可移動文物的保護，并提出了文物保護單位的概念，促成了第一次全國文物普查。

1967年《中共中央關于在無產階級文化大革命中保護文物圖書的幾點意見》將《文物保護管理暫行條例》的規(guī)定進行重申。1974年國務院頒布《關于加強文物保護工作的通知》規(guī)定“保護古代建筑主要是保存古代勞動人民在建筑、工程、藝術方面的成就，作為今天的借鑒，向人民進行歷史唯物主義教育”。1979年全國人大將違反文物法規(guī)、破壞國家保護的珍貴文物等行為列入《中華人民共和國刑法》，加大了對文物犯罪的懲處力度。

自1949至1982年以前，我國與文物保護相關的法令、行政法規(guī)、部門規(guī)章近70件，內容涉及文物保護工作的各個重要方面。其中，1949至1965年間頒布和實施的27部法令，對外防止盜運，對內嚴禁破壞，基本上杜絕了珍貴文物大量外流，以及國內嚴重破壞和盜掘文物的現象，搶救和保護了大批珍貴文物，初步確立了中國特色文物保護的基本制度，具有里程碑的意義，為我國文化遺產保護法規(guī)體系奠定了基礎。

（四）文物保護法實施后（1982年至今）

1982年《中華人民共和國文物保護法》公布實施，文物保護由行政法規(guī)上升為法律，明確了文物保護工作的主管單位是國家文化行政管理部門和各級文物行政部門的權力責任，第二章針對文物保護單位具列條款，明確三級文物保護單位和歷史文化名城的確定程序，文物保護單位管理需做到“四有”，維修要遵守“不改變文物原狀”原則等要求。隨著《文物保護法》的頒布，有關部門、各地方也結合工作實際，陸續(xù)出臺了一批加強文物保護和管理的法規(guī)和規(guī)范性文件，如：《城市規(guī)劃條例》（1984年）對歷史文化名城規(guī)劃、城市規(guī)劃中的文物古跡保護等做出了明確規(guī)定，文物法制建設得以在更深更廣的層面開展；《紀念建筑、古建筑、石窟寺等修繕工程管理辦法》（1986年）是我國文物保護工程發(fā)展史上的一項重要規(guī)章，強化文物保護和管理，確立了“不改變文物原狀”的文物保護維修原則和工程分級管理制度。

《中華人民共和國文物保護法》經過1991年、2007年、2013年、2017年四次修正和2002年一次修訂，法律表述日趨嚴密，為文物保護提供了專門法律支撐，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等其他法律也對文物保護進行了相關規(guī)定，另外，諸如《陜西省文物保護管理條例》《西藏自治區(qū)文物保護管理條例》《四川省世界遺產保護條例》《甘肅敦煌莫高窟保護條例》《河南省安陽殷墟保護管理條例》《北京歷史文化名城保護條例》《蘇州園林保護和管理條例》《山西省平遙古城保護條例》《承德避暑山莊及周圍寺廟保護管理條例》等地方法規(guī)相續(xù)公布施行，中國特色文化遺產法律體系框架基本形成。