城市治理的政策工具選擇研究
——以遵義市創(chuàng)建全國文明城市為例

陳加友 吳 鴛

（1.貴州省社會科學(xué)院，貴州 貴陽 550002；2.貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

1.緒論

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，處于西部內(nèi)陸地區(qū)的城市遵義經(jīng)濟發(fā)展迅速，促使遵義市城鄉(xiāng)人口流動速度加快，相鄰城市間人口流動數(shù)量劇增，人口的增多導(dǎo)致城市面臨人口劇增、住房緊張等日漸突出的問題，城市的治理面臨巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)2017年遵義市成功創(chuàng)建全國文明城市，2020年遵義市深化文明城市創(chuàng)建，本文以遵義市創(chuàng)建全國文明城市為主線，根據(jù)遵義市在創(chuàng)建全國文明城市期間采取的措施，將遵義市城市治理過程分為三個階段，分別根據(jù)每個階段城市治理采取的措施進行政策工具選擇分析。

2.相關(guān)概念

2.1 城市

城市是公共服務(wù)高度聚集的地理空間，它具有人口密集、資源密集、服務(wù)聚集等特點，在城市的有限地域空間內(nèi)，各種生產(chǎn)要素高度聚集在一起。

2.2 治理

俞可平認(rèn)為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公民需要，最大限度的增進公共利益。全球治理委員會治理是指公共機構(gòu)或私人機構(gòu)以及非營利組織共同管理公共事務(wù)的諸多方式的綜合，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)合作過程?？追北笳J(rèn)為作為一種分析性概念，治理指的是一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程。羅森奧(J.N.Rosenau)在《沒有政府治理》一書中認(rèn)為治理在實施過程中需要公眾的參與。

2.3 政策工具

國內(nèi)外不同學(xué)者對政策工具的定義也有不同，歐文·E·休斯認(rèn)為政策工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)整政府行為的機制。國內(nèi)學(xué)者張成福、黨秀云認(rèn)為政策工具是政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制。陳振民認(rèn)為政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。

不同學(xué)者對政策工具的研究具有不同分類標(biāo)準(zhǔn)，胡德提出一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具。陳振明認(rèn)為政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。

本文主要運用霍萊特和拉梅什政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具，自愿性工具主要包括家庭和社區(qū)、自愿性組織、私人市場；混合型工具主要包括信息和勸誡、補貼和產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用費；強制性工具主要包括管制、公共事業(yè)、直接提供。

3.遵義市城市治理的政策工具選擇分析

3.1 基本概況

2017年，遵義在第五屆全國文明城市評選中，被中央文明委授予“全國文明城市”稱號，這是遵義市在城市治理過程中取得成功的重要標(biāo)志。2020年，遵義市在深化全國文明城市建設(shè)中取得成功，持續(xù)保持“全國文明城市”稱號。早在2007年，遵義就提出“一建雙創(chuàng)”，即建設(shè)創(chuàng)新型城市，創(chuàng)建全國文明城市，創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市。十多年間，遵義市通過市委市政府高度重視，各區(qū)（縣）、各部門積極聯(lián)動，基層組織及群眾多方參與等在城市治理中取得顯著成果，社會文明程度大大提高。根據(jù)遵義市創(chuàng)建全國文明城市取得的顯著成果，本文對2006年至今遵義市出臺的相關(guān)文件進行梳理。

2006年以前，遵義市關(guān)于城市治理出臺的文件沒有相關(guān)數(shù)據(jù)收集，到2006年以后在國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和愛國衛(wèi)生中提到關(guān)于城市衛(wèi)生治理，但是沒有單獨出臺關(guān)于城市治理的政策。在2008年，中共遵義市委辦公室遵義市人民政府辦公室印發(fā)《遵義市創(chuàng)建全國文明城市實施方案》文件，文件對城市經(jīng)濟與城市發(fā)展，城市建設(shè)與城市保護等8個方面做出了明確要求。2017年，遵義市出臺了關(guān)于創(chuàng)建全面文明城市的各項政策，中共遵義市委遵義市人民政府印發(fā)《關(guān)于進一步推進全國文明城市創(chuàng)建工作的實施意見》文件，文件涉及城市公共服務(wù)、城市衛(wèi)生治理、城市商販規(guī)范管理、大氣污染治理等方面，2017年遵義市成功創(chuàng)建全國文明城市。

3.2 城市治理的政策工具選擇分析

從遵義市創(chuàng)建全國文明城市可以發(fā)現(xiàn)在城市治理過程中每一階段運用的政策工具不同政策效果也不同，本文主要以遵義市創(chuàng)建全國文明城市為主線，將遵義市城市治理過程分為三個階段：

第一階段是2006年以前，這一階段因為沒有收集到創(chuàng)建全國文明城市相關(guān)文件且遵義市是在2007年提出“一建雙創(chuàng)”，2008年才出臺具體方案，所以這一階段政府干預(yù)程度低，城市治理的政策工具選擇主要以自愿性工具、混合型工具為主，城市治理的政策工具選擇主要以市場導(dǎo)向為主。

第二階段是2007年到2017年，這一階段因為政府的參與、每年出臺相關(guān)政策文件以及連續(xù)兩屆獲得全國文明城市提名，這一階段政府主導(dǎo)全國文明城市的創(chuàng)建，政策工具選擇主要以強制性工具、混合型工具為主，城市治理的政策工具選擇主要以政府導(dǎo)向為主。

第三階段是2018年至今，遵義市創(chuàng)建全國文明城市每三年一次復(fù)評，成為遵義市的一項常態(tài)化工作，涉及城市治理的各個方面，說明在城市治理過程中不能只依靠政府或者市場一方，所以這一階段政府干預(yù)程度適中，城市治理過程中的政策工具選擇涉及自愿性工具、混合型工具、強制性工具三個方面，政策工具的選擇主要是政府與市場相結(jié)合為主（如表3-1所示）。

表1 遵義市城市治理過程政策工具選擇分析

3.2.1 第一階段（2006年以前）

根據(jù)表3-1所示，在2006年以前，在這一階段政府尚未出臺相關(guān)文件，而且在這一階段遵義市還未開展創(chuàng)建全國文明城市，所以在這一階段城市治理過程中政府干預(yù)程度低，城市治理全靠居民的自主行動，政策工具選擇主要由自愿性工具和混合型工具為主，強制性政策工具使用較少。

3.2.1.1 自愿性工具。在這一階段城市治理過程自愿性工具選擇主要體現(xiàn)在私人市場。2007前以前，遵義市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等城市治理模塊還未起步或發(fā)展還不成熟。私人市場在這一階段主要體現(xiàn)在城市治理過程中追求個人利益最大化，會選擇對自己最有利的方式進行資源的最優(yōu)配置。在第一階段，遵義市尚未開展創(chuàng)建全國文明城市，政府在城市治理過程干預(yù)較少，主要依靠城市個人和私人市場自主進行，所以在第一階段遵義市城市治理水平較低，效果不顯著，城市存在各種問題，如城市臟亂差、行人橫穿馬路等。

3.2.1.2 混合型工具。第一階段運用的混合型政策工具主要體現(xiàn)在稅收和使用費在這個階段由于政府對城市治理過程干預(yù)程度較低，政府和市場處于分離、陌生狀態(tài)，政府管理各企業(yè)和個體工商戶，采取最直接、最有效的方法是對環(huán)境造成負(fù)外部性的企業(yè)和個體工商戶進行征稅和使用費，比如對環(huán)境造成污染的企業(yè)進行罰款，減少污染物的排放。

在第一階段，遵義市在城市治理過程由于未開展創(chuàng)建全國文明城市，政府在城市治理過程中干預(yù)程度較低，強制性政策工具體現(xiàn)較弱，主要由市場進行主導(dǎo)，在城市治理過程中主要選擇偏向個人利益和私人市場利益最大化的一方。

3.2.2 第二階段（2007年-2017年）

根據(jù)表3-1所示，在這一階段遵義市出臺相關(guān)文件，從2007年遵義市開始提出“一建雙創(chuàng)”后，由政府主導(dǎo)的城市治理拉開序幕，這一階段政府城市治理主線主要由政府主導(dǎo)的創(chuàng)建全國文明城市為主，政府對城市治理干預(yù)程度高，政策工具選擇主要有強制性工具和混合性工具為主，在這一階段由于政府的主導(dǎo)城市治理進程加快，政策和方案迅速出臺，治理效果顯著。

3.2.2.1 混合型工具?；旌闲驼吖ぞ咧饕ㄐ畔⒑蛣裾]、稅收和使用費?；旌闲驼吖ぞ呤褂弥饕性?007年到2010年，在這個時間段里面，遵義市開展創(chuàng)建全國文明城市還處于蓄力階段，整個城市治理與第一階段主要差別在于城市人口的不斷增加，人地矛盾日益突出，稅收和使用費作為城市治理主要方式，已經(jīng)不能滿足創(chuàng)建全國文明城市的需求，城市治理過程中開始引入信息和勸誡。信息和勸誡主要體現(xiàn)在向全市居民傳達(dá)遵義市要創(chuàng)建全國文明城市的政策，希望各企業(yè)和個體能夠在創(chuàng)建全國文明城市過程中轉(zhuǎn)變以往以自我利益最大化的觀點。

3.2.2.2 強制性工具。強制性政策工作的使用主要包括管制和直接提供。2011年開始，遵義市開始出臺各項與創(chuàng)建全國文明城市相關(guān)的文件，在這一階段遵義市城市治理還處于探索階段，最常使用的政策工具便是管制，但由于經(jīng)濟水平限制，城市治理效果不理想，城市隨處可見違法停車等現(xiàn)象。2016年，遵義市委市政府將創(chuàng)建全國文明城市寫入全市“十三五”規(guī)劃，實施創(chuàng)建文明城市“十大工程”。2017年遵義市委市政府圍繞《全國文明城市測評體系》指標(biāo)涉及的要求，加大創(chuàng)建文明城市法律、人力和財力支持，印發(fā)《中共遵義市委遵義市人民政府印發(fā)＜關(guān)于進一步推進全國文明城市創(chuàng)建工作的實施意見＞的通知》（遵委〔2017〕53號）文件，由政府主導(dǎo)、全市上下各企事業(yè)單位、基層組織和市民共同參與創(chuàng)建全國文明城市治理。在這個時間段，政府直接提供是使用范圍最廣的政策工具，政府直接履行職能，將城市治理各項措施直接分配到牽頭部門，由牽頭部門對城市問題進行針對性治理，引入企業(yè)相關(guān)技術(shù)，解決城市治理中存在的問題。

在這一階段，城市治理主要以創(chuàng)建全國文明城市為主線，政府在城市治理過程中干預(yù)程度高，由政府主導(dǎo)使用強制性政策工具，城市治理更偏向于促進城市公共利益一方。

3.2.3 第三階段（2018年至今）

2018年以后，城市治理主要以成功創(chuàng)建全國文明城市之后深化全國文明城市成果為主線，創(chuàng)建全國文明城市主要作為常態(tài)化工作（三年一復(fù)評）進行開展，政府在這一階段干預(yù)程度降低，主要是由政府和市場共同主導(dǎo)的深化全國文明城市建設(shè)為主，以便繼續(xù)保持全國文明城市稱號，政策工具選擇綜合運用自愿性工具、混合型工具、強制性工具三種。

3.2.3.1 自愿性工具。在這一階段，自愿性政策工具選擇主要是家庭和社區(qū)，在這個階段，全國文明城市成果顯著，城市治理效果顯著，家庭和社區(qū)已經(jīng)形成遵守文明城市各項指標(biāo)要求的習(xí)慣，愛護社區(qū)衛(wèi)生，贍養(yǎng)老人等，無須政府支出，家庭和社區(qū)已經(jīng)形成照顧家人和其他親屬的重大責(zé)任，居民文明程度得到顯著提高。

3.2.3.2 混合型工具。混合型政策工具的使用在這一階段主要體現(xiàn)在補貼和產(chǎn)權(quán)拍賣。城市治理在這個階段政府和個人的偏好是一致的，都追求繼續(xù)公共利益的最大化，繼續(xù)鞏固和深化全國文明城市成果。補貼是促進政府與企業(yè)關(guān)系的紐帶，有利于拉近政府與企業(yè)的距離，打破陌生的局面，能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)濟行為進行更好的規(guī)范。產(chǎn)權(quán)拍賣是政府在沒有市場的領(lǐng)域建立市場，以便繼續(xù)深化全國文明城市創(chuàng)建。

3.2.3.3 強制性工具。在這一階段強制性政策工具主要選擇的是直接提供。在第三階段，遵義市主要對全國文明城市成果進行鞏固，繼續(xù)深入推進深化全國文明城市，直接提供是結(jié)合貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展直接引進大數(shù)據(jù)，將大數(shù)據(jù)與城市各項治理進行結(jié)合，形成“大數(shù)據(jù)+政務(wù)”“大數(shù)據(jù)+醫(yī)療”“大數(shù)據(jù)+治理”等模式，打通各部門數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)橫向市級部門視頻資源的聯(lián)網(wǎng)整合、縱向市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）三級視頻指揮聯(lián)動。

在第三階段，城市治理主線是繼續(xù)深化全國文明城市創(chuàng)建，由于第二階段城市治理已經(jīng)取得階段性成果，在第三階段政府的干預(yù)程度將降低，同時市場參與程度提高，形成政府與市場協(xié)調(diào)治理模式。

4.結(jié)論

從上文結(jié)合政策工具以創(chuàng)建全國文明城市為主線對遵義市城市治理過程進行分析結(jié)果來看，遵義市創(chuàng)建全國文明城市是惠及全市人民的有益成果，不同階段政策工具的使用對城市治理具有明顯促進作用，在深化文明城市中可以根據(jù)城市發(fā)展不同情況進行調(diào)整，以便城市治理得到更好的效果。