政府投資項(xiàng)目概算模擬審批應(yīng)用研究

李淑萍 江洪平

(寧波市奉化區(qū)政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心，浙江 寧波 315500)

0 引言

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，政府投資項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)、穩(wěn)定現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率、拉動(dòng)現(xiàn)有社會(huì)投資水平、改善社會(huì)生產(chǎn)生活環(huán)境方面具有十分重要的作用。當(dāng)前，如何進(jìn)一步改善政府投資項(xiàng)目概算審批模式，探索概算審批改革舉措，解決政府投資項(xiàng)目存在的審批時(shí)間長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、效率低等問(wèn)題，已成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。

1 政府投資項(xiàng)目審批現(xiàn)狀及現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 審批現(xiàn)狀

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào))指出，要簡(jiǎn)化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序，合理劃分審批權(quán)限[1]。2015年5月，國(guó)務(wù)院為不斷提高政府效能，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，正式提出“放管服”改革。

北京作為我國(guó)首都，在持續(xù)推進(jìn)政府投資項(xiàng)目行政審批改革方面成果顯著。2016年5月，北京市政府在城市副中心開(kāi)展公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革試點(diǎn)，對(duì)城市副中心道路、停車設(shè)施、垃圾和污水處理設(shè)施及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新性地實(shí)施“一會(huì)三函”審批模式，即項(xiàng)目只要有市政府會(huì)議集體審議決策、前期工作函、設(shè)計(jì)方案審查意見(jiàn)、施工意見(jiàn)登記書即可開(kāi)工建設(shè)，其他各項(xiàng)法定審批手續(xù)在竣工驗(yàn)收前完成即可[2]。此后，北京市政府將“一會(huì)三函”的適用范圍逐步擴(kuò)大，如棚戶區(qū)改造、2019年北京世園會(huì)、2022年冬奧會(huì)等項(xiàng)目均采用該審批模式，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度大幅提升[3]。

廣東省政府于2019年5月對(duì)房屋建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)項(xiàng)目(特殊工程和交通、水利、能源等領(lǐng)域的重大工程除外)審批制度實(shí)行全流程、全覆蓋改革，綜合采取精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和條件、下放審批權(quán)限、合并審批事項(xiàng)、轉(zhuǎn)變管理方式、調(diào)整審批時(shí)序、推行告知承諾等措施[4]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，廣東省政府投資項(xiàng)目審批時(shí)間壓縮至100個(gè)工作日以內(nèi)。

深圳市政府提出了“深圳90”的改革目標(biāo)，即政府投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到施工許可辦理完成，審批時(shí)間不超過(guò)90天。其中，房建類項(xiàng)目審批時(shí)間控制在85個(gè)工作日以內(nèi)，市政線性項(xiàng)目審批時(shí)間控制在90個(gè)工作日以內(nèi)[5]。

為了加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，各地政府對(duì)概算審批時(shí)限均有不同程度的壓縮，如2020年7月1日起實(shí)行的《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》指出，概算批復(fù)應(yīng)在8個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)(不含技術(shù)審查)[6]。同時(shí)，不斷創(chuàng)新概算審批方式，如小項(xiàng)目以計(jì)劃代替立項(xiàng)，不再進(jìn)行概算批復(fù)，或者采用建設(shè)單位申報(bào)表形式簡(jiǎn)易批復(fù)；緊急項(xiàng)目采用專家會(huì)議評(píng)審法等。

1.2 現(xiàn)存問(wèn)題

1.2.1 概算編制流于形式

目前，由于建設(shè)單位重視程度不夠、前期工作準(zhǔn)備不充分，政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理普遍存在重視施工階段及竣工結(jié)算階段的造價(jià)控制，忽視設(shè)計(jì)階段造價(jià)管控的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目概算價(jià)值未得到充分發(fā)揮，概算編制在一定程度上流于形式。

1.2.2 概算編制質(zhì)量不高

目前，政府相關(guān)部門對(duì)設(shè)計(jì)單位的監(jiān)管力度不夠，對(duì)設(shè)計(jì)單位不按規(guī)定進(jìn)行概算編制、編制質(zhì)量不高(如錯(cuò)項(xiàng)、漏項(xiàng)較多)等問(wèn)題沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位重方案、輕造價(jià)的現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，設(shè)計(jì)費(fèi)計(jì)算與概算投資密切相關(guān)，設(shè)計(jì)單位為追求自身利益，設(shè)計(jì)方案往往存在過(guò)度設(shè)計(jì)或保守設(shè)計(jì)的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和概算編制質(zhì)量較低，未實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的目標(biāo)，未達(dá)到技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的效果。

1.2.3 概算執(zhí)行效果不佳

目前，對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管仍屬于粗放型模式，缺乏對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程、全方位的監(jiān)管，項(xiàng)目監(jiān)管水平和效率還有待提高。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，概算投資額得不到有效控制、設(shè)計(jì)變更頻繁、施工過(guò)程中簽證較多、隨意調(diào)整設(shè)計(jì)方案等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

2 概算模擬審批模式概述

2.1 概算模擬審批的概念

原初步設(shè)計(jì)審批包含初步設(shè)計(jì)方案審核和設(shè)計(jì)概算審核，如圖1所示。實(shí)行概算模擬審批后，設(shè)計(jì)概算審核從初步設(shè)計(jì)審批中脫離，如圖2所示。概算模擬審批是指在政府部門未出具概算審核報(bào)告的情況下，以建設(shè)單位報(bào)送的概算為依據(jù)出具概算模擬審批意見(jiàn)，作為發(fā)改批復(fù)初步設(shè)計(jì)的依據(jù)。換言之，在初步設(shè)計(jì)方案經(jīng)發(fā)改初審后，由建設(shè)單位提交概算評(píng)審資料、模擬審批申請(qǐng)表及模擬審批承諾書至政府概算審核部門，政府概算審核部門出具概算模擬審批意見(jiàn)作為發(fā)改批復(fù)初步設(shè)計(jì)的依據(jù)之一。與此同時(shí)，政府概算審核部門按規(guī)定程序?qū)Ω潘氵M(jìn)行審核，出具概算審核報(bào)告，作為項(xiàng)目投資控制的最高限價(jià)。

2.2 適用范圍

概算模擬審批適用于房建、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施類政府投資或國(guó)有企業(yè)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。需要注意的是，事后審核概算難以控制的項(xiàng)目除外，具體由政府概算審核部門認(rèn)定。

2.3 基本原則

2.3.1 自愿申請(qǐng)?jiān)瓌t

項(xiàng)目建設(shè)單位自愿向政府概算審核部門提出申請(qǐng)，承諾對(duì)報(bào)送資料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，同時(shí)保證在出具概算審核報(bào)告后，及時(shí)將審核結(jié)果用于項(xiàng)目投資控制。

2.3.2 高效運(yùn)行原則

政府有關(guān)部門應(yīng)以項(xiàng)目審批簡(jiǎn)化、優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)化為原則，按照“最多跑一次”“最多跑一地”的要求，進(jìn)一步完善概算受理運(yùn)行機(jī)制，為項(xiàng)目建設(shè)單位提供便捷、高效的服務(wù)。

2.3.3 內(nèi)部運(yùn)作原則

概算模擬審批出具的意見(jiàn)僅作為初步設(shè)計(jì)批復(fù)的啟動(dòng)依據(jù)，不作為項(xiàng)目投資控制的最終依據(jù)。

2.4 操作流程

概算模擬審批流程如圖3所示，主要有以下4個(gè)步驟。

2.4.1 單位申請(qǐng)

在初步設(shè)計(jì)方案初審?fù)ㄟ^(guò)后，項(xiàng)目建設(shè)單位向政府概算審核部門提交《政府投資項(xiàng)目概算模擬審批申請(qǐng)表》，簽訂《政府投資項(xiàng)目概算模擬審批承諾書》，同時(shí)上報(bào)概算審核所需全部資料。

2.4.2 模擬審批

政府概算審核部門根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)同意列入概算模擬審批的項(xiàng)目進(jìn)行蓋章確認(rèn)，并出具概算模擬審批意見(jiàn)書，發(fā)改部門以此作為初步設(shè)計(jì)批復(fù)的依據(jù)之一。

2.4.3 工程推進(jìn)

發(fā)改部門批復(fù)初步設(shè)計(jì)后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位即可進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)。同時(shí)，政府概算審核部門按照規(guī)定進(jìn)行概算審核，出具概算審核報(bào)告，并抄送發(fā)改部門。

2.4.4 結(jié)果應(yīng)用

項(xiàng)目建設(shè)單位收到概算審核報(bào)告后，應(yīng)及時(shí)對(duì)接施工圖設(shè)計(jì)單位和預(yù)算編制單位。概算模擬審批意見(jiàn)書與概算審核報(bào)告批復(fù)的項(xiàng)目概算按照就低原則，作為內(nèi)部控制的項(xiàng)目批復(fù)概算。如有超支，應(yīng)按超概程序執(zhí)行。同時(shí)，政府相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

3 概算模擬審批適用性分析

3.1 宏觀形勢(shì)分析

3.1.1 符合概算審批的政策要求

實(shí)行概算模擬審批，并沒(méi)有對(duì)原概算審批體系進(jìn)行系統(tǒng)性變革，沒(méi)有改變?cè)械母潘阍u(píng)審范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限等，政府部門出具的概算審核報(bào)告仍運(yùn)用于項(xiàng)目投資控制，為建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額，不得無(wú)故任意突破。

3.1.2 符合行政審批制度改革的要求

實(shí)行模擬概算模擬審批，符合國(guó)家推進(jìn)“放管服”改革和深化行政審批制度改革的方向，將原先初步設(shè)計(jì)方案與概算環(huán)節(jié)的串聯(lián)審批變?yōu)椴⒙?lián)審批，大大縮短了審核時(shí)間。

3.1.3 符合行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的要求

以往項(xiàng)目概算經(jīng)政府部門審批后再實(shí)施建設(shè)，降低了建設(shè)單位進(jìn)行概算控制的積極性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，政府投資項(xiàng)目管理水平的提升、政府投資項(xiàng)目效益的提高、行業(yè)整體水平的提升，關(guān)鍵在于項(xiàng)目建設(shè)單位和項(xiàng)目各參與方管理能力的提升。因此，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，加快相關(guān)制度建設(shè)，完善監(jiān)管機(jī)制。實(shí)行概算模擬審批，在一定程度上能夠調(diào)動(dòng)建設(shè)單位概算管理的積極性。

3.2 優(yōu)勢(shì)分析

3.2.1 提高項(xiàng)目各方概算管理意識(shí)

相關(guān)研究數(shù)據(jù)表明，設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目投資成本的影響約占70%～80%[7]。在模擬審批模式下，以建設(shè)單位上報(bào)的概算作為投資控制的依據(jù)，且最終項(xiàng)目概算按就低原則應(yīng)用，將會(huì)增加建設(shè)單位概算管理的壓力。同時(shí)，模擬審批與正式審核后產(chǎn)生的工程投資差額不能轉(zhuǎn)入正式概算審批的風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)方承擔(dān),這樣有利于壓實(shí)項(xiàng)目建設(shè)單位主體責(zé)任，在設(shè)計(jì)招標(biāo)、合同簽訂等環(huán)節(jié)強(qiáng)化管理，促使設(shè)計(jì)單位及相關(guān)人員提高責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)實(shí)施科學(xué)的概算管理，提升設(shè)計(jì)方案價(jià)值，進(jìn)而提高政府投資項(xiàng)目效益。

3.2.2 加快項(xiàng)目推進(jìn)速度

目前，概算金額調(diào)整大多是因?yàn)楣こ塘坑?jì)算錯(cuò)誤、材料價(jià)格波動(dòng)、定額套用錯(cuò)誤、取費(fèi)基數(shù)調(diào)整、內(nèi)容漏項(xiàng)等。由此可見(jiàn)，在初步設(shè)計(jì)方案通過(guò)的情況下，概算審核對(duì)先行施工圖設(shè)計(jì)的影響較小。此外，按常規(guī)程序進(jìn)行的項(xiàng)目，概算審核結(jié)果完全可以在施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算編制過(guò)程中得以應(yīng)用。采用概算模擬審批模式，能夠節(jié)約概算審核時(shí)間，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。以某政府投資項(xiàng)目為例，其實(shí)行模擬審批前的概算審批流程和實(shí)行模擬審批后的概算審批流程如圖4和圖5所示。

3.2.3 推動(dòng)概算管理精細(xì)化發(fā)展

實(shí)行概算模擬審批，一方面，政府概算審核部門有更充裕的時(shí)間進(jìn)行概算審核，有利于提高項(xiàng)目概算審核質(zhì)量；另一方面，有利于完善概算審批管理流程，通過(guò)建立概算管理信息庫(kù)等措施，推動(dòng)概算管理向精細(xì)化方向發(fā)展。

3.3 具體措施

3.3.1 強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)責(zé)任

設(shè)計(jì)是項(xiàng)目投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)單位對(duì)所承攬項(xiàng)目的設(shè)計(jì)負(fù)總責(zé)，同時(shí)依照現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、設(shè)計(jì)規(guī)范和概算文件等履行概算控制責(zé)任。初步設(shè)計(jì)的建設(shè)規(guī)模和主要內(nèi)容應(yīng)符合可行性研究報(bào)告批復(fù)要求，初步設(shè)計(jì)概算應(yīng)控制在估算范圍內(nèi)，且設(shè)計(jì)深度應(yīng)達(dá)到相關(guān)質(zhì)量要求。因此，必須強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)責(zé)任，以合同管理、政府監(jiān)管等措施提高設(shè)計(jì)單位及從業(yè)人員的責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高概算管理質(zhì)量。

3.3.2 強(qiáng)化建設(shè)單位主體責(zé)任

建設(shè)單位既是建設(shè)工程的投資主體，又是建設(shè)工程的項(xiàng)目管理主體，應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目的規(guī)定嚴(yán)格管控項(xiàng)目投資。在初步設(shè)計(jì)階段，建設(shè)單位一方面要通過(guò)控制各項(xiàng)設(shè)計(jì)技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)建筑功能的最大化及建筑造價(jià)的合理化，在整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程中發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控的作用；另一方面，應(yīng)主動(dòng)實(shí)施造價(jià)控制，在合同中對(duì)概算質(zhì)量進(jìn)行約定，督促設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)人員做深、做實(shí)初步設(shè)計(jì)，真正發(fā)揮工程概算管理的優(yōu)勢(shì)。

3.3.3 強(qiáng)化政府部門監(jiān)管責(zé)任

政府相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算、決(結(jié))算評(píng)審中概算結(jié)果的應(yīng)用，按照數(shù)字化改革和高質(zhì)量發(fā)展的要求建立概算數(shù)據(jù)庫(kù)，如定額數(shù)據(jù)庫(kù)、指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)、材料價(jià)格庫(kù)及相關(guān)政策資料庫(kù)等。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)和專家?guī)斓墓芾?，開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的概算模擬審批綜合信息平臺(tái)(圖6)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。此外，進(jìn)一步健全考核體系，量化考核指標(biāo)，嚴(yán)格考評(píng)程序，真正發(fā)揮政府監(jiān)管作用。

3.3.4 完善建設(shè)項(xiàng)目考核機(jī)制

一方面，建立設(shè)計(jì)單位信用評(píng)價(jià)機(jī)制，初步設(shè)計(jì)概算編制質(zhì)量評(píng)估結(jié)果與單位信用等級(jí)關(guān)聯(lián)，對(duì)概算管理水平較低的單位按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，同時(shí)納入公共信用信息系統(tǒng)，供建設(shè)單位選擇參考；另一方面，對(duì)項(xiàng)目決策失誤、概算編制把關(guān)不嚴(yán)、概算結(jié)果執(zhí)行不力的建設(shè)單位，應(yīng)依照相關(guān)規(guī)定給予一定的處罰。

4 結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目概算審批對(duì)于提高建設(shè)項(xiàng)目投資效益、合理確定投資額度、科學(xué)有效地控制工程造價(jià)具有重要作用。實(shí)行概算模擬審批，能夠提升項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制的意識(shí)，提升初步設(shè)計(jì)單位概算編制質(zhì)量，節(jié)省概算審批時(shí)間，加快政府投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和管理水平。