基于SNA-PMC模型的PPP項(xiàng)目國(guó)家政策量化評(píng)價(jià)*

沈俊鑫 盧雨鑫 張經(jīng)陽

(1.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650093；2.北部灣大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 欽州 535001)

0 引言

PPP項(xiàng)目國(guó)家政策是保證PPP項(xiàng)目適應(yīng)我國(guó)國(guó)情、發(fā)揮其應(yīng)有優(yōu)勢(shì)的政府管理手段，也是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一[1]。目前，PPP模式在我國(guó)處于向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。由于地方政府存在違規(guī)融資、隱性債務(wù)等問題，PPP模式的發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，“兩新一重”建設(shè)被寫入《2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，標(biāo)志著PPP模式迎來了發(fā)展新機(jī)遇。因此，政策干預(yù)對(duì)于PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

現(xiàn)階段，大部分學(xué)者主要使用定性或定量的單一方法探究PPP項(xiàng)目國(guó)家政策演化。定性方法主要有政策工具、文本挖掘等。陳琤等[2]通過研究我國(guó)1980—2017年P(guān)PP項(xiàng)目國(guó)家政策的變遷及學(xué)習(xí)模式，發(fā)現(xiàn)我國(guó)PPP項(xiàng)目國(guó)家政策的學(xué)習(xí)模式為吸取教訓(xùn)型；柯洪等[3]、胡春艷等[4]使用政策工具研究PPP項(xiàng)目國(guó)家政策，發(fā)現(xiàn)需求型、供給型、環(huán)境型三種政策工具在PPP項(xiàng)目中存在失衡現(xiàn)象；方俊智等[5]運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析模型，研究PPP項(xiàng)目國(guó)家政策與文獻(xiàn)的主題變化特征，驗(yàn)證文獻(xiàn)與政策的互動(dòng)關(guān)系。

公共政策評(píng)價(jià)應(yīng)兼顧主觀和客觀視角，通過定性和定量相結(jié)合的方法，保證評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)、全面[6]。政策一致性指數(shù)模型(Policy Modeling Consistency，PMC)能夠有效避免評(píng)價(jià)的主觀性，提高評(píng)價(jià)的精確度[7]，已被證明具有較強(qiáng)的科學(xué)性和合理性，且可以從多個(gè)維度對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，是目前國(guó)內(nèi)新興的政策評(píng)價(jià)方法?；谥笖?shù)結(jié)果得到的PMC曲面圖可以直觀展現(xiàn)政策優(yōu)劣，為政策優(yōu)化提供參考。繼張永安等[8]將該模型應(yīng)用于創(chuàng)新政策量化評(píng)價(jià)、新能源汽車補(bǔ)貼政策評(píng)價(jià)等之后，PMC被廣泛應(yīng)用于大數(shù)據(jù)[9]、養(yǎng)老服務(wù)[10]、人工智能[11]等領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)。

綜上所述，本文運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析模型(Social Network Analysis，SNA)探究PPP項(xiàng)目國(guó)家政策主題脈絡(luò)，對(duì)不同發(fā)展階段的國(guó)家政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，并選取2014年以后不同演化階段的國(guó)家政策構(gòu)建PMC指數(shù)模型，橫向和縱向?qū)Ρ葒?guó)家政策在PPP項(xiàng)目發(fā)展過程中的作用，分析PPP項(xiàng)目國(guó)家政策優(yōu)化路徑，為PPP項(xiàng)目政策研究提供參考。

1 PPP項(xiàng)目國(guó)家政策主題演化分析

采用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)，以PPP、政府和社會(huì)資本、社會(huì)資本、項(xiàng)目融資、績(jī)效管理等作為關(guān)鍵詞，搜索到國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的PPP項(xiàng)目國(guó)家政策172項(xiàng)。根據(jù)政策發(fā)布數(shù)量趨勢(shì)、發(fā)布主題、以往學(xué)者研究成果以及專家觀點(diǎn)，總結(jié)節(jié)點(diǎn)事件，劃分PPP項(xiàng)目國(guó)家政策4個(gè)發(fā)展階段(表1)。將相關(guān)國(guó)家政策進(jìn)行編碼，通過Ucinet 6.0軟件處理政策文本，得到各階段主題詞網(wǎng)絡(luò)，據(jù)此分析PPP項(xiàng)目國(guó)家政策演變規(guī)律。

表1 PPP項(xiàng)目國(guó)家政策階段劃分

1.1 起步探索階段(1994—2009年)

1994年，我國(guó)政府開始鼓勵(lì)地方融資引進(jìn)外資，并針對(duì)外資投資項(xiàng)目出臺(tái)了規(guī)范性文件。該階段的PPP模式主要是通過吸引外資，以緩解地方政府資金壓力。此時(shí)，PPP模式處于探索階段，還不能適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，因此國(guó)家政策主題集中于鼓勵(lì)吸引外資和創(chuàng)新固定資產(chǎn)投資體系。由此，繪制1994—2007年P(guān)PP項(xiàng)目國(guó)家政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖1所示。由圖1可以看出，“項(xiàng)目”“投資”“特許經(jīng)營(yíng)”中心度較高，節(jié)點(diǎn)連接最多。

1.2 思考整頓階段(2010—2013年)

該階段，PPP模式在國(guó)內(nèi)的試行取得了一定成效。為了盤活國(guó)內(nèi)存量資產(chǎn)，提高資金效率，PPP項(xiàng)目國(guó)家政策開始從鼓勵(lì)吸引外資轉(zhuǎn)向吸引民間投資，以發(fā)揮社會(huì)資本的作用。該階段，國(guó)家政策開始關(guān)注“建設(shè)”“民間”“服務(wù)”“資本”等領(lǐng)域，主要鼓勵(lì)吸引民間資本參與市政服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。2010—2013年P(guān)PP項(xiàng)目國(guó)家政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜如圖2所示。

1.3 高速發(fā)展階段(2014—2016年)

2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用PPP融資模式，形成相關(guān)制度體系以推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布政策再次強(qiáng)調(diào)PPP模式的意義，認(rèn)為PPP模式可以打造新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。隨后，在國(guó)家發(fā)布的教育、環(huán)保、文化、科技、醫(yī)療等多個(gè)行業(yè)政策中，在融資環(huán)節(jié)均提到PPP模式。該階段，國(guó)家開始密集發(fā)文，全面推廣PPP模式。國(guó)家政策主要關(guān)注“社會(huì)資本”“投資”“建設(shè)”等領(lǐng)域。2014—2016年P(guān)PP項(xiàng)目國(guó)家政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜如圖3所示。

1.4 全面規(guī)范階段(2017—2021年)

為了防止部分PPP項(xiàng)目濫化，解決地方政府隱性債務(wù)問題，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，加大PPP項(xiàng)目監(jiān)管力度。2017—2021年P(guān)PP項(xiàng)目國(guó)家政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜如圖4所示。由圖4可以看出，該階段，國(guó)家政策主要圍繞“項(xiàng)目”“績(jī)效”“評(píng)價(jià)”“管理”“擔(dān)?！钡葻狳c(diǎn)詞匯，說明PPP項(xiàng)目進(jìn)入全面規(guī)范階段，政府開始探索績(jī)效、預(yù)算管理制度，以保障PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

綜上所述，PPP項(xiàng)目國(guó)家政策演變具有階段性特征，伴隨著較強(qiáng)的時(shí)代性和導(dǎo)向性。政策客體、政策目標(biāo)和監(jiān)管視角等方面有明顯的主題變遷，其中，政策客體的變化源于市場(chǎng)化體制改革；政策目標(biāo)由全面推廣過渡到監(jiān)管，且監(jiān)管視角從宏觀演變至微觀；對(duì)PPP模式有直接指導(dǎo)的政策多為財(cái)政部、發(fā)改委等部委依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)發(fā)布。鑒于PPP項(xiàng)目國(guó)家政策在發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策主題和政策客體上均有較大差異，下面結(jié)合單項(xiàng)政策量化評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。

2 PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型

2.1 模型構(gòu)建

通過對(duì)不同階段政策演變進(jìn)行分析，得到各階段國(guó)家政策高頻詞匯和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜，選取排名前70的高頻詞建立政策樣本關(guān)鍵詞詞庫(kù)?；谡?、社會(huì)資本、投資、建設(shè)、管理等關(guān)鍵詞，從PPP模式的參與主體、政策制定主題等方面確定文本的核心狀態(tài)與輻射結(jié)構(gòu)，作為確定 PMC 二級(jí)變量的重要依據(jù)。

結(jié)合以往學(xué)者相關(guān)研究結(jié)果和詞頻分析結(jié)果，得到 9 個(gè)一級(jí)變量和 43個(gè)二級(jí)變量。一級(jí)變量為:政策性質(zhì)X1，激勵(lì)措施X2，約束管制X3，政策類型X4，政策視角X5，政策客體X6，政策內(nèi)容X7，實(shí)施效果X8，政策干預(yù)X9。一級(jí)和二級(jí)變量設(shè)置見表2。

表2 一級(jí)和二級(jí)變量設(shè)置

(續(xù))

(續(xù))

2.2 PMC指數(shù)計(jì)算

根據(jù)Estrada軟件構(gòu)建PMC指數(shù)模型，步驟如下[7]：①輸入投入產(chǎn)出表；②根據(jù)式(2)計(jì)算二級(jí)變量數(shù)值；③根據(jù)式(3)計(jì)算一級(jí)變量數(shù)值；④根據(jù)式(4)計(jì)算PMC指數(shù)。

計(jì)算公式如下

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]

(2)

(3)

(4)

基于單項(xiàng)PPP政策的一級(jí)變量值構(gòu)建矩陣，得到PMC曲面圖，可以更加直觀地展現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果。PMC曲面計(jì)算公式如下

(5)

對(duì)計(jì)算得到的各PPP項(xiàng)目國(guó)家政策的 PMC 數(shù)值進(jìn)行劃分，[9,7)為優(yōu)秀，[7,5)為良好，[5,3)為可接受，[3,0)為不可接受。依據(jù)參數(shù)設(shè)定，建立4項(xiàng)PPP項(xiàng)目國(guó)家政策的投入產(chǎn)出表，根據(jù)式(4)～式(6)計(jì)算4項(xiàng)政策的PMC指數(shù)。政策樣本評(píng)價(jià)結(jié)果見表3。

表3 政策樣本評(píng)價(jià)結(jié)果

2.3 PMC曲面圖

繪制以上4項(xiàng)PPP項(xiàng)目國(guó)家政策PMC 曲面圖，本文僅展示得分最高的P2和得分最低的P4，如圖5所示。其中，P2得分最高，凹陷程度較低，曲面較平；P4得分最低，凹陷程度較高，曲面凹凸較為明顯。

2.4 結(jié)論分析

(1)P1的PMC得分為5.93，達(dá)到良好水平。該項(xiàng)政策為2014年財(cái)政部為推廣PPP模式發(fā)布的文件，開啟了PPP模式發(fā)展的新時(shí)代。該項(xiàng)政策同時(shí)具備社會(huì)學(xué)習(xí)型和吸取教訓(xùn)型特征，在激勵(lì)措施、實(shí)施效果和政策干預(yù)方面得分較低，說明該政策側(cè)重于對(duì)PPP項(xiàng)目的管控，推廣方面多為“鼓勵(lì)”“建議”等表述，沒有涉及具體的激勵(lì)措施，也未明確相關(guān)指標(biāo)及測(cè)算規(guī)則，且缺乏對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制的完善措施。

(2)P2得分為7.47，達(dá)到優(yōu)秀水平。該項(xiàng)政策主要對(duì)政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，內(nèi)容較為豐富，在政策類型上屬于可持續(xù)的社會(huì)學(xué)習(xí)型，但在稅收優(yōu)惠、技術(shù)支持等激勵(lì)措施上稍有欠缺，也未涉及具體指標(biāo)測(cè)算及評(píng)價(jià)體系的建立。

(3)P3得分為6.19，達(dá)到優(yōu)秀水平。在激勵(lì)措施上得分較低，僅涉及政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目示范和技術(shù)支持，對(duì)PPP模式的推廣力度稍有欠缺，建議改進(jìn)路徑為X6→X7→X4→X9。

(4)P4得分為5.90，達(dá)到優(yōu)秀水平。該項(xiàng)政策主要是對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)工作進(jìn)行部署以及發(fā)布相關(guān)評(píng)價(jià)規(guī)則，是針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期建立的評(píng)價(jià)體系。在激勵(lì)措施方面稍有欠缺，建議改進(jìn)路徑為X2→X5→X7→X4。

通過對(duì)上述單項(xiàng)政策的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，P1、P3分別由財(cái)政部、發(fā)改委同期發(fā)布，但兩項(xiàng)政策各有側(cè)重，一級(jí)變量得分也有一定差異，這是由于財(cái)政部和發(fā)改委負(fù)責(zé)不同的職能分工。

3 相關(guān)建議

(1)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律框架設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)還沒有針對(duì)PPP模式的專項(xiàng)法律。因此，應(yīng)基于法律層面明確政府各部門職能，由相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流程審批，確保PPP項(xiàng)目得到有效監(jiān)管，同時(shí)提高審批效率。

(2)建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理制度。應(yīng)在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段及移交階段明確監(jiān)管主體職能和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確保監(jiān)管落實(shí)到位。

(3)結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展日新月異，建議針對(duì)項(xiàng)目各階段關(guān)鍵指標(biāo)，建立定性、定量結(jié)合的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)在PPP項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面建立評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

(4)健全PPP項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)格交易規(guī)則。由于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)具有特殊性，無法由市場(chǎng)自主定價(jià)，對(duì)于社會(huì)資本而言，不完善的資產(chǎn)交易規(guī)則影響退出機(jī)制，增加了參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了規(guī)范PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易市場(chǎng)秩序，有必要制定有針對(duì)性的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易規(guī)則。

4 結(jié)語

本文采用定性與定量相結(jié)合的方法，在劃分我國(guó)PPP項(xiàng)目國(guó)家政策發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，基于扎根理論，通過SNA分析法對(duì)各階段政策演化進(jìn)行分析，再結(jié)合PMC指數(shù)模型對(duì)4項(xiàng)PPP項(xiàng)目國(guó)家政策進(jìn)行對(duì)比研究。研究結(jié)果表明，PPP項(xiàng)目國(guó)家政策的制定整體上較為科學(xué)合理，政策內(nèi)容較為全面，政策主題較為完備，但仍有改進(jìn)空間?；诖?，從政策優(yōu)化及項(xiàng)目監(jiān)管等方面提出建議，可為PPP項(xiàng)目政策研究提供參考。