PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及應(yīng)對
——以X項(xiàng)目為例

丁 梅

(湖北民族大學(xué)，湖北 恩施 445000)

0 引言

隨著東部地區(qū)的投資結(jié)構(gòu)由基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)向資源開發(fā)、加工制造、技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域擴(kuò)散，西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展的機(jī)遇期。X項(xiàng)目屬于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是當(dāng)?shù)卣淮沃卮蟮膰L試，目的是進(jìn)一步強(qiáng)化城市工業(yè)實(shí)力，深入實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，加速中小型加工類企業(yè)多元化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)一方面降低了企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成本，一方面使社會(huì)資源得到了優(yōu)化配置，充分實(shí)現(xiàn)資源共享，提高資源的利用效率。但是因?yàn)镻PP項(xiàng)目是由企業(yè)與政府共同合作完成的，參與主體比較復(fù)雜，同時(shí)投資金額大、投資期限比較長，PPP項(xiàng)目也存在一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。因此，識(shí)別PPP模式下產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為重要。

1 PPP模式

PPP模式(Public-Private-Partnership)，即政府與社會(huì)資本方的合作方式，PPP模式鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共設(shè)施的建設(shè)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中一種項(xiàng)目融資模式[2]。PPP模式以政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，截至2020年12月31日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目在庫項(xiàng)目13 298個(gè)，總投資額為19.17萬億元。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)降低社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)投資主體的多元化[3]。目前我國PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)作模式有委托運(yùn)營(O&M)、管理合同(MC)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)、改建—運(yùn)營—移交(ROT)、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(B00)6種模式。

2 X項(xiàng)目概況

項(xiàng)目名稱為湖北XX縣產(chǎn)業(yè)基地(紡織產(chǎn)業(yè)園)PPP項(xiàng)目(以下簡稱X項(xiàng)目)。X項(xiàng)目建設(shè)是為了進(jìn)一步加強(qiáng)城市工業(yè)實(shí)力，加速中小型加工類企業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y源的優(yōu)化配置。X項(xiàng)目有兩個(gè)子項(xiàng)目，分別是智慧紡織基地項(xiàng)目和針紡產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，分別規(guī)劃設(shè)計(jì)為紡織產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和針紡產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。項(xiàng)目采用PPP模式中的BOT(建設(shè)—運(yùn)營維護(hù)—移交的)運(yùn)作方式，即由縣人民政府授權(quán)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用公開采購的方式選擇社會(huì)資本方，政府指定的政府出資方出資代表與社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目合作期滿后，項(xiàng)目公司向指定機(jī)構(gòu)無償移交項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)益。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營工作，通過對廠房進(jìn)行產(chǎn)業(yè)招租以及園區(qū)內(nèi)相關(guān)配套設(shè)施的出租和自營獲得一定的經(jīng)營收入，并根據(jù)運(yùn)營績效考核結(jié)果獲得政府可行性缺口補(bǔ)助。

政府出資方出資代表與社會(huì)資本方共同組建了項(xiàng)目公司A，項(xiàng)目公司A注冊資本18 000萬元，其中政府出資代表占比10%，兩個(gè)社會(huì)出資方分別占比88.2%和1.8%。投資期限為20年，其中建設(shè)期3年，回報(bào)期17年，可行性缺口補(bǔ)助17年，運(yùn)營收入來源于使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。

3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的重要性

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，全口徑PPP項(xiàng)目共成交12 730項(xiàng)，其中共有933個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)成立了項(xiàng)目公司，落地率為73.33%，也就是說其中有26.67%的項(xiàng)目會(huì)落地失敗。陳秋月等[4]整理了我國2014—2020年133個(gè)PPP項(xiàng)目失敗的原因，其中項(xiàng)目落地困難占失敗原因的24.06%，項(xiàng)目落地困難主要是由于政府政策變化和項(xiàng)目融資問題造成的。項(xiàng)目在進(jìn)入國家PPP庫之前，要花費(fèi)財(cái)力、物力進(jìn)行調(diào)研和可行性研究，占用大量的時(shí)間進(jìn)行招標(biāo)審批，辦理項(xiàng)目施工過程中需要的各種手續(xù)。一旦項(xiàng)目失敗意味著前期都無法收回，將造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

X項(xiàng)目的建設(shè)是當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展的客觀要求，有助于拉動(dòng)當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，有效增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣猩桃Y的競爭力，有利于改善園區(qū)生態(tài)環(huán)境，滿足資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展具有重要意義，對于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展建設(shè)規(guī)劃也具有舉足輕重的作用。對X項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中存在的問題，在一定程度上規(guī)避項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的良好運(yùn)行，也能為同類型的項(xiàng)目提供借鑒。

4 X項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

X項(xiàng)目的投資期為20年，投資回收期為13.78年，項(xiàng)目總投資為70 462.36萬元，其中銀行貸款為40 000萬元，主要還款來源是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的租金收入。通過對PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，結(jié)合X項(xiàng)目的具體情況，本文識(shí)別出X項(xiàng)目存在融資、投資、資金回收和成本超支四個(gè)方面的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.1 融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般投資金額都比較大，很多項(xiàng)目資金都是通過融資來實(shí)現(xiàn)的，目前各行業(yè)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)投資的最低資本金比例在20%～40%，一些重大建設(shè)項(xiàng)目可以在規(guī)定最低比例的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。并且目前企業(yè)的融資渠道比較單一，大規(guī)模的融資主要依賴于銀行貸款[5]。銀行貸款的審查程序比較嚴(yán)格，還款期限相對固定，如果不能及時(shí)還款容易引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

X項(xiàng)目總投資為70 462.36萬元，其中項(xiàng)目資本金(A公司注冊資本)18 000萬元，占總投資的25.54%；項(xiàng)目公司A自籌資金(資本公積)12 462.36萬元，占總投資的17.69%；向農(nóng)發(fā)行申請產(chǎn)業(yè)扶貧貸款40 000萬元，占總投資的56.77%。X項(xiàng)目的銀行貸款占比為56.77%，貸款期限為15年(含寬限期3年)，從第四年開始每年應(yīng)償還本息4000多萬。X項(xiàng)目的第一還款來源為項(xiàng)目的租金收入，項(xiàng)目前期投入了大量的資金，如果經(jīng)營期租金收入達(dá)不到預(yù)期，后續(xù)缺乏可靠的籌資途徑，會(huì)導(dǎo)致不能及時(shí)還清當(dāng)期的本息金額，進(jìn)一步影響項(xiàng)目的經(jīng)營情況，不僅會(huì)損害項(xiàng)目公司的信譽(yù)，也可能導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

4.2 投資風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目主要的投資風(fēng)險(xiǎn)是投資期長，不確定因素較多。PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)主體共同合作的項(xiàng)目，本項(xiàng)目中的BOT模式作為政府特許經(jīng)營的方式之一，其發(fā)展必然與國家政策和社會(huì)環(huán)境息息相關(guān)[6]。X項(xiàng)目的投資期是20年，過長的投資期可能會(huì)面臨國家政策的變化，如稅收、財(cái)政政策的變化，例如受到貨幣政策的影響造成銀行貸款利率上調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，銀行利率的上調(diào)會(huì)增加項(xiàng)目的投資成本，增加償還本息金額的難度。一些特惠政策的變化、地方政府發(fā)展規(guī)劃的變化等也會(huì)影響項(xiàng)目的未來發(fā)展。X項(xiàng)目是政府批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目，為了吸引社會(huì)資本投資，會(huì)提供一些稅收優(yōu)惠政策、資金扶持政策，如果后續(xù)政策發(fā)生了變化，會(huì)對X項(xiàng)目產(chǎn)生影響。另外還可能會(huì)面臨一些不可抗力的影響，如洪水、地震等自然災(zāi)害，這些不確定因素的存在會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營存在阻礙，影響項(xiàng)目的整體收益。

4.3 資金回收風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目的主要資金回收風(fēng)險(xiǎn)是收益不確定，收入來源單一。X項(xiàng)目的投資期限較長，對于項(xiàng)目經(jīng)營方面的估計(jì)可能由于時(shí)間的原因并不準(zhǔn)確，市場的變化會(huì)對項(xiàng)目的收益產(chǎn)生很大的影響。另外，如果在X項(xiàng)目附近出現(xiàn)了同類型項(xiàng)目的競爭，會(huì)影響項(xiàng)目的收益，導(dǎo)致收益不如預(yù)期。X項(xiàng)目的經(jīng)營收入主要為租金收入，收入來源比較單一，本項(xiàng)目租金收入的計(jì)算如下所示:租金收入=出租面積×出租單價(jià)。在項(xiàng)目運(yùn)營前兩年免租金，建筑出租率第3年暫取70%，逐年遞增5%，運(yùn)營期第8年以后95%保持至運(yùn)營期結(jié)束。在租金方面，運(yùn)營期(除免租期外)每3年增長一次，增長率為5%。如果將來建筑出租率不能達(dá)到70%或者租金收入逐年增長達(dá)不到5%，會(huì)對項(xiàng)目的收益產(chǎn)生很大的影響，導(dǎo)致延長投資回收期，項(xiàng)目的資金回收風(fēng)險(xiǎn)增大。

4.4 項(xiàng)目超支的風(fēng)險(xiǎn)

X項(xiàng)目的建設(shè)期為3年，項(xiàng)目建設(shè)初期的規(guī)劃會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生改變，為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，使項(xiàng)目在建設(shè)完成后更加具有競爭力，需要不斷地調(diào)整最初的設(shè)計(jì)方案，更改項(xiàng)目布局和項(xiàng)目的功能性，這不僅會(huì)增加項(xiàng)目的成本，還會(huì)延長項(xiàng)目的建設(shè)期。建設(shè)期間由于一些不確定的因素及市場行情的波動(dòng)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超出預(yù)期，如原材料價(jià)格的上漲、人工成本的增加等引起項(xiàng)目建設(shè)成本上升，增加項(xiàng)目超支的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在疫情反復(fù)發(fā)生的當(dāng)下，工期很有可能被延誤，工期延誤也會(huì)增長項(xiàng)目原有的開支，延遲項(xiàng)目獲得收益的時(shí)間。在運(yùn)營期，如果缺少整體布局和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，可能出現(xiàn)運(yùn)營管理不當(dāng)，導(dǎo)致運(yùn)營成本增加的情況，這也會(huì)影響到后續(xù)的還款計(jì)劃和經(jīng)營計(jì)劃，影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

5 應(yīng)對措施

5.1 提高資金風(fēng)險(xiǎn)管理能力

X項(xiàng)目銀行貸款的比例比較高，預(yù)計(jì)每年實(shí)際需要還款金額與可用于還款的金額如表1所示。按照計(jì)劃每期可用于還本付息的金額可以支撐償還銀行貸款，償債備付率在1.4%～1.6%，說明公司有足夠的資金還本付息。但是考慮到貸款利率有上調(diào)的可能，且實(shí)際的租金收入不確定，項(xiàng)目公司還是應(yīng)該強(qiáng)化資金風(fēng)險(xiǎn)管理，合理利用資金，提高資金的利用效率，避免資金閑置，保證借入資金的回報(bào)率高于利息率，合理的增加項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流量，確保公司的資產(chǎn)足以償還負(fù)債。

表1 X項(xiàng)目各年份還款金額

5.2 合理規(guī)劃工程進(jìn)度，適當(dāng)縮短開發(fā)周期

在保證質(zhì)量的情況下，適當(dāng)縮短項(xiàng)目的建設(shè)周期，項(xiàng)目的建設(shè)周期越長，出現(xiàn)的不確定因素越多，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。在保證項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)的同時(shí)適當(dāng)縮減項(xiàng)目的建設(shè)周期，不僅能有效規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，而且可以提早實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的收益，更快地為項(xiàng)目帶來現(xiàn)金流入，減少投資資金占用。項(xiàng)目的建設(shè)需要經(jīng)歷很多審批程序，在項(xiàng)目開工之前應(yīng)履行相關(guān)程序。在建設(shè)過程中，選擇有相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的施工團(tuán)隊(duì)，合理有序地安排施工進(jìn)程，提高工程建設(shè)的效率，縮短項(xiàng)目的建設(shè)周期。建設(shè)工程中可進(jìn)行招商引資，以便提早進(jìn)入經(jīng)營階段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的收益。

5.3 拓寬收入途徑，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營

由于X項(xiàng)目的主要收入來源是產(chǎn)業(yè)園區(qū)出租獲得的租金，租金的高低和出租率受到市場行情及園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施完善程度的影響，收入有較大的不確定性。因此可以以市場需求為導(dǎo)向，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求，提供一些增值服務(wù)，如通過提供金融服務(wù)，在園區(qū)內(nèi)搭建金融服務(wù)平臺(tái)，以為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供金融工具的方法來拓寬自己的盈利途徑，為項(xiàng)目帶來更多的利潤，降低收益不確定帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，為了增加項(xiàng)目的競爭優(yōu)勢，完善園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，可提供一些休閑娛樂的場所，這既能提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)的市場競爭力也能為園區(qū)帶來其他途徑的收益。

5.4 合理規(guī)劃投資成本

在項(xiàng)目投資期間合理控制成本，建立完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營的全部周期實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。在項(xiàng)目建設(shè)初期要全面考慮項(xiàng)目可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，給項(xiàng)目留出一部分流動(dòng)資金用來應(yīng)對突發(fā)情況。在項(xiàng)目建設(shè)期要不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，在保證高質(zhì)量的基礎(chǔ)上兼顧低成本，實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目的現(xiàn)金流出情況，必要的時(shí)候放棄一些非必需的項(xiàng)目建設(shè)。

另外還要加強(qiáng)對項(xiàng)目經(jīng)營成本的控制，在總體成本控制的基礎(chǔ)上詳細(xì)劃分各個(gè)職能部門的責(zé)任，由各個(gè)部門負(fù)責(zé)自己部門的成本控制預(yù)算，在經(jīng)營過程中對比預(yù)算與實(shí)際的差距并及時(shí)調(diào)整，避免實(shí)際成本與預(yù)算成本產(chǎn)生較大偏差。通過對投資成本的合理規(guī)劃，降低項(xiàng)目超支的風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)語

PPP項(xiàng)目由于其特殊性，在運(yùn)營過程中可能會(huì)出現(xiàn)一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文通過對X項(xiàng)目的分析識(shí)別出X項(xiàng)目在運(yùn)營中存在融資比例高、投資期長、收益不確定和項(xiàng)目超支的風(fēng)險(xiǎn)，并針對X項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)提出建議，希望能夠?qū)項(xiàng)目的經(jīng)營管理提供幫助，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府的雙贏。