四川省鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境基層治理的現(xiàn)狀、問題與對策
——基于86 例村規(guī)民約的實證分析

李 昶 徐嘉鑫

（四川師范大學法學院，四川 成都 610066）

0 引言

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》以單章的形式列出生態(tài)保護相關內(nèi)容，強調(diào)“加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護和環(huán)境治理”，彰顯鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護的重要性，以法律的形式對鄉(xiāng)村環(huán)境保護提出了新的要求。村民自治是鄉(xiāng)村治理的重要方式，制定并完善村規(guī)民約能夠有效實現(xiàn)政府行政治理與村民自治的銜接。2017年，我國農(nóng)村垃圾總量約為1.8 億t，1/4 的生活垃圾存在清運和處理問題，部分垃圾的處理不當甚至造成“垃圾圍城”等現(xiàn)象，對村民生活造成了顯著的負面影響?？梢?，村民同樣具有改善環(huán)境的迫切現(xiàn)實需求。在法律與現(xiàn)實的雙重要求之下，在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境基層治理層面急需予以回應。筆者擬基于四川省村規(guī)民約樣本，以法制視角審視現(xiàn)有村規(guī)民約中環(huán)境保護的內(nèi)容及作用發(fā)揮機制，結合現(xiàn)行法律法規(guī)內(nèi)容提出針對性建議。

1 生態(tài)環(huán)境治理是村規(guī)民約的應有之義

1.1 有效的村規(guī)民約是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境善治的必要條件

2018 年，我國民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7 部門聯(lián)合出臺《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》，提出“到2020 年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代基層社會治理機制”，明確村規(guī)民約中應當包括“節(jié)約資源、保護環(huán)境”內(nèi)容。這對村規(guī)民約中的環(huán)境保護內(nèi)容及其針對性、可操作性做出了明確的新要求。村規(guī)民約與法律都是構建“法治、德治、自治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分。目前，國家法律難以在經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展不均衡的鄉(xiāng)村有效供給普適性強、實施效力高的基層社會治理規(guī)范，這為村規(guī)民約的產(chǎn)生與發(fā)展提供了特殊環(huán)境。在社會關系的規(guī)范和調(diào)整方面，“硬法”擅長的領域一般恰恰是“軟法”缺陷所在，而反過來，“軟法”的擅長所在正是“硬法”所不能及之處?！坝卜ā背３１憩F(xiàn)為具有很強的穩(wěn)定性，可同時又缺乏靈活性，而“軟法”正好相反，因此二者往往能夠形成互補。環(huán)境保護是關于公共利益和村民切身利益的大事，村規(guī)民約由村民根據(jù)切身利益制定，是依法行使民主權利最主要的方式之一。村民自治的基礎即是基于共識訂立的村規(guī)民約，它起著凝聚人心、統(tǒng)一規(guī)范的“軟法”作用，是村基層治理的“定海神針”。

1.2 村規(guī)民約在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的獨特作用

與法律相較，村規(guī)民約在環(huán)境治理中有其獨特的性質(zhì)與使命。鄉(xiāng)村背景下，正式制度主要指依靠權力機構實施，供給鄉(xiāng)村的法律、法規(guī)與政策。非正式制度多為社會漫長歷史演進中的社會文化傳統(tǒng)與文化規(guī)范，村規(guī)民約即屬此列。非正式制度固然具有約束性、廣泛性等制度的共同特征，但仍然具備一些特性，如主體限于本村村民、制訂程序較簡易、修訂間隔短、遵守難度低等。作為扎根鄉(xiāng)村的非正式制度，以上特性是村規(guī)民約內(nèi)在構成、作用機制尤其是作用機制之間的相互關系的具體體現(xiàn)。

W·理查德·斯科特在充分考察分析各類要素的基礎上提出制度內(nèi)含以下3 種基礎要素：規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化-認識性要素，即制度三大基礎要素理論。規(guī)制性要素是指通過懲罰、威脅等形式確保被約束人的遵從，規(guī)范性要素多為通過價值觀引導他人自覺遵從規(guī)則，文化-認識性要素聚焦于特定文化如何被認識和強化。

1.2.1 規(guī)制性要素與規(guī)范性要素層面。村規(guī)民約借鄉(xiāng)村精英權威、村莊輿論壓力等手段調(diào)解糾紛，顯著增強鄉(xiāng)村內(nèi)部性治理力量。筆者認為，規(guī)制性與規(guī)范性要素在村規(guī)民約中共同體現(xiàn)為道德約束。村規(guī)民約的價值導向與村民的價值觀近乎一致，能夠將村民的思想、行為規(guī)范通過環(huán)境的影響和他人的宣傳統(tǒng)一到正確的方向，使村莊在生態(tài)保護上具有幾乎相通的道德意識和行為規(guī)范。村莊共有的道德意識能夠對違反人施加輿論壓力與道德譴責，減緩司法資源緊缺壓力。

1.2.2 文化-認識性要素層面。村規(guī)民約的針對性強化了村民的認同。對于法律而言，部分村民缺少法治意識和思維，在自身利益受到侵害后，不排斥卻也不主動使用法律。村規(guī)民約不具備適用的普適性，卻具有對單一村落的針對性。村民對其有著高度認同，所處環(huán)境受到污染后，往往能夠自覺運用立足鄉(xiāng)村實情的村規(guī)民約維護自身合法權益。

綜上所述，村規(guī)民約立足于各村莊不同的地理環(huán)境和鄉(xiāng)土人情，反映亦促成了村民共同的倫理道德意識。該倫理道德觀念區(qū)別于法律以國家強制力為后盾，它傳承悠久，影響久遠，村民普遍認同，從而可以使村民實現(xiàn)自我約束。若個別村民違反村規(guī)民約，村莊共有的道德意識會對違法個體形成輿論壓力。若村民利益受到侵害，村規(guī)民約將會是其維護權益的有效途徑。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村內(nèi)部性治理方式，針對性強，成本較低，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中具有顯著優(yōu)勢。

2 四川省村規(guī)民約生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容約定現(xiàn)狀與問題

2018 年，四川省人大提出“鼓勵和引導基層群眾性自治組織在村規(guī)民約、居民公約等制度中規(guī)定環(huán)境保護相關內(nèi)容”，并在2019 年由四川省文明辦開展“三個一百”評選活動，從全省范圍內(nèi)遴選出了100佳村規(guī)民約。其中，有14 例為社區(qū)公約或居民公約，不屬于村規(guī)民約范疇，實際有效樣本為86 例。筆者試圖從村規(guī)民約中環(huán)境保護內(nèi)容的視角，通過定量分析的手段一窺四川省鄉(xiāng)村環(huán)境保護現(xiàn)狀。

2.1 基于樣本的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

從定量分析法出發(fā)，對村規(guī)民約樣本中規(guī)定的環(huán)境資源保護相關內(nèi)容進行類型化處理，通過分析各類型內(nèi)容在整體樣本中的占比，可以透視出村規(guī)民約中環(huán)境保護內(nèi)容的傾向，詳見表1。

首先，超過95%的村莊在村規(guī)民約中提到了環(huán)保相關的內(nèi)容，僅有4 個樣本中沒有任何相關規(guī)定（分別為內(nèi)江市羅泉鎮(zhèn)、攀枝花市熱水村、南充市大益灣村和成都市龔家村）。但是，有大量村莊并沒有將其細化落實，只是停留在簡單的喊口號層面，如樂山市凡山村僅提出“講究衛(wèi)生、清除四害、綠化家園、美化環(huán)境”。此外，各村對于環(huán)境保護的內(nèi)容基本規(guī)范不全。僅有不到42%的村規(guī)民約中提到垃圾處理這樣相當基本的規(guī)范。

其次，部分村規(guī)民約中存在地域性特征。以阿壩藏族羌族自治州為例，其村規(guī)民約中對草原、動物資源保護格外重視，如阿壩藏族羌族自治州榴桐村規(guī)定“不得破壞各種草原保護措施，不得在草畜平衡區(qū)放牧，打擊各種破壞草原的行為”，阿壩藏族羌族自治州羊茸村提出“嚴禁偷獵盜獵行為”。這是因為阿壩藏族羌族自治州截至2017 年底共有牧草地 369.94 萬hm，占全州土地面積的44.57%，草原畜牧業(yè)是其重要產(chǎn)業(yè)；阿壩藏族羌族自治州境內(nèi)有國家一、二級保護動物76 種，占四川省重點保護的51.4%，出現(xiàn)違法動物交易的可能性相對較高。筆者在崇州市的實地調(diào)研結果同樣體現(xiàn)這一特點。

表1 村規(guī)民約分析

最后，部分村規(guī)民約規(guī)定了懲罰措施，與法律似有交叉之處。例如，綿陽市劉家坪村規(guī)定“砍伐林木的要補栽砍伐數(shù)的兩倍以上”，瀘州市走馬村規(guī)定“責令其整改并參加兩天的村級道路的清理的義務勞動”，是村民自行決議產(chǎn)生的責任承擔方式。也有直接導向法律的，如巴中市南江縣南鷹村明確“誰燒山，誰負法律責任”。

2.2 存在的問題及成因探究

基于以上數(shù)據(jù)，筆者發(fā)現(xiàn)：目前環(huán)境資源保護內(nèi)容在村規(guī)民約制定中常作為一個任務性指標被提及，而無具體細則。若村規(guī)民約中缺乏環(huán)境保護的相關條例，或是過于籠統(tǒng)寬泛，便有理由懷疑該村的環(huán)保工作難以順利開展。為此，有必要對此現(xiàn)象進行內(nèi)部成因探析，以提出針對性對策。

第一，村規(guī)民約存在主觀上的疏漏，村干部沒有對環(huán)境保護工作的全民參與加以重視，村民并未積極參與村規(guī)民約環(huán)保內(nèi)容的制定與修訂，對待環(huán)?；顒拥姆e極性也因此受挫。就4 個未規(guī)定環(huán)境保護內(nèi)容的村莊而言，其并非沒有開展環(huán)保相關的工作，但僅局限于頂層設計、活動策劃，全體村民的參與性顯然不足。例如，南充閬中市思依鎮(zhèn)大益灣村，盡管其村規(guī)民約中并沒有環(huán)境保護的相關規(guī)定，但其為全市首個智能垃圾分類回收箱落戶點。從村規(guī)民約的自治意義上看，環(huán)保工作的開展是村干部的職責，而村規(guī)民約旨在為村民提供引導、監(jiān)督，相關工作的開展并不能取代村規(guī)民約的規(guī)范價值，保護環(huán)境資源是每個村民的義務，這一點應當引起村干部的重視。

第二，村規(guī)民約的形式大于內(nèi)容。此86 例村規(guī)民約中“口號”形式樣本較多，條款形式樣本較少。在內(nèi)容方面，條款形式的村規(guī)民約顯然做得更細致，完整性更高。有的樣本在評選樣本之外另有版本，如雅安市青龍場村，相較于2018 年參與評選的村規(guī)民約，其在2016 年發(fā)布的版本顯然更具體、規(guī)范。又如自貢市全勝村，其村規(guī)民約有具體和簡略2 個版本，而在網(wǎng)上參與遴選并公布的只有簡略版。將村規(guī)民約引導向簡潔有力、便于理解的形式，一定程度上有利于村規(guī)民約在村民普遍文化程度相對較低的鄉(xiāng)村順利發(fā)揮其效用。但是，過度追求形式上的簡明會導致內(nèi)容上的將就，字數(shù)限制、格式限制顯然導致大量村規(guī)民約中的環(huán)境保護內(nèi)容過于簡單，具體指引的缺失同樣會使村規(guī)民約的作用大打折扣。

第三，村規(guī)民約與法律的責任承擔協(xié)調(diào)機制并不完善，缺乏有效的落地手段，其強制力也因此不得保障。如果村民表示并不知曉村規(guī)民約，那村規(guī)民約能否對該村民生效則存疑；如果村民不遵守村規(guī)民約，其中規(guī)定的責任承擔方式能否落實到位存疑，監(jiān)督主體不明；村規(guī)民約如果與國家法律規(guī)定相沖突，指導方向缺少。如果缺乏具體的措施保障運行，沒能解決這些棘手的問題，村規(guī)民約也不過是一紙空文。

3 優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中村規(guī)民約的對策

3.1 利用村干部帶動作用，完善村規(guī)民約

村干部應發(fā)揮模范領導作用，帶動村民集體積極參與環(huán)境保護活動。鄉(xiāng)村環(huán)境的有效治理，源于環(huán)境保護共識的有效凝聚和相關措施的貫徹落實。村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，村干部具有權威且能夠行使公共權力，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的領導作用十分顯著。村干部可通過宣傳、教育等途徑，加強對國家環(huán)保理念的宣傳，推動不同主體間社會共識的形成，最終形成契合實際的村規(guī)民約。在村規(guī)民約的落實中，村干部可以將精煉的村規(guī)民約具體化，并輔之以完善的配套措施，如以村民互評、引進第三方評定等形式，表彰完成指標的村民，適當給予物質(zhì)獎勵。同時，村干部以身作則，主動執(zhí)行村規(guī)民約規(guī)定，模范引領村民等主體積極參與，降低治理中的協(xié)調(diào)溝通成本，提升治理效果，促進治理模式的 轉變。

村干部亦應鼓勵村民積極參與村規(guī)民約的制定與修訂，通過法定程序，使村民在村民大會上積極表達訴求，在村規(guī)民約中增刪有關內(nèi)容。村民收到正向反饋，必然會更加積極地行使自身民主權利，村規(guī)民約更容易被認可，其潛在規(guī)范能力與約束能力也必然會有新的提升。

3.2 增補村規(guī)民約中有關生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)容

村規(guī)民約的內(nèi)容應簡潔明了，貼近村民生產(chǎn)生活的要求，否則難以在村民文化程度較低的鄉(xiāng)村發(fā)揮功效。在宣傳普及的接受度和內(nèi)容的完整上，多數(shù)村落村規(guī)民約的制定難以取得平衡，但這并非村規(guī)民約“空泛化”的充分理由。

已有村規(guī)民約應在內(nèi)容上對國家法予以回應，如巴中市南鷹村“誰燒山，誰負法律責任”，這是村規(guī)民約發(fā)展的應然方向。各村莊應參考《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等細則，在村規(guī)民約中對做好門前“三包”、防止大氣污染、牲畜養(yǎng)殖規(guī)范、水資源防護等相當重要且具備廣泛通用性的內(nèi)容進行相關規(guī)定。

3.3 協(xié)調(diào)村規(guī)民約與法律之間的執(zhí)行規(guī)則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與被指導的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接干預村莊自治范疇內(nèi)的事務。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍可對村規(guī)民約提出要求、進行備案、建議修改。此處可能存在的問題是，村規(guī)民約中有關責任追究的規(guī)定可能與法律產(chǎn)生重疊甚至沖突。本著“小法服從大法”，村委會應直接刪除村規(guī)民約中明確違反相關法律法規(guī)的內(nèi)容，但針對非對抗性的、僅僅涉及選擇問題的沖突，必須在法律和村規(guī)民約的執(zhí)行過程中建立協(xié)調(diào)機制，采取柔性的方式，以村集體這一民間群體自身的方式解決問題。

其一，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村環(huán)保治理中的突出作用。鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村治理中不可忽視的群體。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英由村干部、家族代表、富裕村民、知識分子構成。他們作為村內(nèi)較有威信的成員，通常有能力在村內(nèi)協(xié)調(diào)解決問題，而不必上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為政府降低人力、物力等治理成本。此外，截至2017年，在崗大學生村官人數(shù)已超10 萬人，本科生學歷占比80%以上。大學生村官更為理解生態(tài)保護重要性，對所處鄉(xiāng)村認識更全面，可身體力行保護環(huán)境。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境保護可以借助此項人才資源，提升治理效能。

其二，可由村集體制訂村規(guī)民約承諾書，村民自愿簽署。此舉有兩方面意義：形式上，可以將較明確的約定內(nèi)容制成合同文本，讓村民自愿簽字確認，體現(xiàn)了制訂程序上的正當性；內(nèi)容上，為相應的約束手段提供了法律上的正當性基礎。村規(guī)民約中的處罰方式法律性質(zhì)較為模糊，結合《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規(guī)定，即“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設定行政處罰”，以合同形式提供法律基礎似更為合理?！秹郯叉?zhèn)清水村村規(guī)民約（2014）》第十五條規(guī)定：“違反本村規(guī)民約，由村民委員會通過公示欄等進行公開譴責，記入村民信譽檔案；觸犯法律的，由村民委員會報告有關部門依法追究法律責任?！蹦壳?，在村規(guī)民約執(zhí)行力有待加強而又缺乏相應約束手段的情況下，將違反村規(guī)民約行為記入村民信譽檔案的做法是一種新的探索，可與合同簽署相結合，明確責任后果，實現(xiàn)與法律的彈性 協(xié)調(diào)。

4 結語

由四川省所選優(yōu)秀村規(guī)民約的內(nèi)容來看，許多村規(guī)民約盡管規(guī)定了生態(tài)環(huán)境治理的相關內(nèi)容，但其內(nèi)容尚顯不足，尤其體現(xiàn)出“任務化”“空泛化”的特點，其規(guī)范性與效力仍存在問題。當代村規(guī)民約既應順應國家法環(huán)保精神，又應立足于村莊自然人文的實際情況，嚴格遵循程序進行修訂。要注重發(fā)揮村干部的引導作用，激發(fā)村民的主人翁精神。同時，應倡導用更科學的表述、更嚴格的標準完善村規(guī)民約有關內(nèi)容，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力。對于村規(guī)民約而言，完成其內(nèi)容的建設只是開始，只有建立法律與村規(guī)民約之間的紐帶，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的基層治理才能在國家法的引導下不斷向善發(fā)展。