英國中央政府機構(gòu)編制管理概覽

●陳多威

英國的中央政府制度為議會內(nèi)閣政體制，首相領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣辦公廳在中央政府組織結(jié)構(gòu)中處于樞紐地位。作為機構(gòu)編制管理的主體，內(nèi)閣辦公廳與財政部共同統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理各類機構(gòu)所承擔(dān)的職能以及人員編制。在人員編制管理方面，主要依靠財政預(yù)算手段控制人員編制。在機構(gòu)管理方面，建立了比較完善的組織機構(gòu)法規(guī)體系，各類行政機構(gòu)的設(shè)置、職能調(diào)整受到眾多法律規(guī)范約束。

一、英國中央政府人員編制管控的主要方法

英國中央政府公務(wù)員總體規(guī)模較小，2020年的編制總數(shù)為42.4萬，占公共部門（包括公務(wù)員和職員）總就業(yè)人口10%左右，被牛津大學(xué)評為全球公務(wù)員效率最高的國家。在英國，公務(wù)員是指保持政治中立，經(jīng)過公開考試選拔錄用，可以長期任職的政府工作人員。中央政府中，公務(wù)員編制的使用范圍包括：（1）內(nèi)閣部門；（2）執(zhí)行局；（3）非內(nèi)閣部門。這些機構(gòu)的人員經(jīng)費由財政撥款中的行政管理費開支。

內(nèi)閣辦公廳和財政部是英國中央政府中最重要的核心部門，共同承擔(dān)協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理中央政府的人事工作。其中財政部負(fù)責(zé)審核公務(wù)員人事費預(yù)算，制定公務(wù)員薪酬政策。內(nèi)閣辦公廳負(fù)責(zé)制定公務(wù)員錄用、退休政策，編制公務(wù)員培訓(xùn)計劃，指導(dǎo)各部門制定人事計劃，統(tǒng)計各部門人事數(shù)據(jù)，會同財政部制定公務(wù)員薪酬政策等。

一般情況下，各部門內(nèi)設(shè)公務(wù)員管理機構(gòu)，即“人事局（司）”和“財務(wù)局（司）”，根據(jù)中央政府的各項人事規(guī)定，負(fù)責(zé)管理本級機關(guān)的公務(wù)員招錄、激勵、調(diào)動、晉升、退休事項，制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計人事數(shù)據(jù)，編制人事計劃和人事費預(yù)算等。

英國主要采取經(jīng)濟手段管理人員編制，即通過經(jīng)費預(yù)算來管控人員編制，對人員編制從宏觀上進行控制和調(diào)節(jié)。也就是說，將經(jīng)費開支與人員編制聯(lián)系在一起，彼此制約，互為前提、互為依據(jù)。

圖1 英國中央政府人事管理組織結(jié)構(gòu)圖

英國各內(nèi)閣部門核定人員編制的主要依據(jù)是部門支出限額（Departmental expenditure limit）。英國從1992年起采用自上而下的預(yù)算制度，在控制政府支出總額的同時，核定各內(nèi)閣部門的支出限額。具體做法是：財政部依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、各部門履行職能需要、宏觀經(jīng)濟形勢以及財政支付能力，核定各部門年度支出限額。在部門支出限額范圍內(nèi)，各部門有分配預(yù)算資源的自主權(quán)，可根據(jù)工作需要調(diào)整支出方向，包括調(diào)整人事費的規(guī)模。在編制人事預(yù)算時，各部門依據(jù)工作需要程度、工作量大小以及公務(wù)員品級結(jié)構(gòu)，核定全工時等量數(shù)（FTE）總量。需要注意的是，在統(tǒng)計人員規(guī)模時，英國官方數(shù)據(jù)中往往會同時使用FTE和在崗人數(shù)兩個指標(biāo)。FTE是指干滿一個財政年度正常工作時間的全職人員數(shù)量，而在崗人數(shù)涵蓋了全職公務(wù)員和兼職公務(wù)員數(shù)量，因此各類統(tǒng)計中的實際在崗人數(shù)往往大于FTE總量。比如，2020年英國中央政府公務(wù)員FTE總量為42.4萬，實際在崗人數(shù)為45.6萬。

英國FTE具有法律效力。各部門提交部門預(yù)算申請后，經(jīng)財政部匯總、審核，提交議會審議批準(zhǔn)后形成年度政府預(yù)算法案。部門預(yù)算對社會公開，接受議會審計署和社會監(jiān)督。

除采取經(jīng)濟手段控制人員編制外，英國還通過制定公布法律法規(guī)文件加強對人員編制的管理。英國的人員編制法律并不是某一部法律文件，而是包括由國家權(quán)力機關(guān)制定發(fā)布的法律、政府各部門制定發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或指導(dǎo)文件，比如，《大臣法》《大臣薪酬法》《政府部門組織機構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)文件》等。英國人員編制法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容主要涉及編制定額：（1）規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)?！洞蟪夹匠攴ā芬?guī)定由財政供養(yǎng)的大臣員額不得超過109名。（2）特定人員編制類型的限額?！短貏e顧問行為規(guī)范》規(guī)定，特別顧問是臨時任制的公務(wù)員，每名大臣可配備最多2名特別顧問。

二、英國中央政府機構(gòu)類型、管理機構(gòu)和方式

（一）中央政府機構(gòu)分類

英國中央政府現(xiàn)行的機構(gòu)設(shè)置是2020年（約翰遜政府）機構(gòu)改革后確定的，主要包括內(nèi)閣部門、非內(nèi)閣部門、執(zhí)行局、非部級公共機構(gòu)4種類型。

1.內(nèi)閣部門是根據(jù)首相領(lǐng)導(dǎo)和管理國家事務(wù)的需要而相應(yīng)設(shè)置的職能機構(gòu)，在各部部長（內(nèi)閣大臣）領(lǐng)導(dǎo)下工作。各內(nèi)閣部門是英國中央政府的組成部門，各部部長是內(nèi)閣的組成成員。各內(nèi)閣部門在首相的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作，各部設(shè)部長（內(nèi)閣大臣）一人，副部長（副大臣）無定額，一般情況下三至五人。

2.非內(nèi)閣部門是依據(jù)法律和政治中立原則設(shè)立的主管各項專門業(yè)務(wù)的機構(gòu)。非內(nèi)閣部門的級別比內(nèi)閣部門略低，使用公務(wù)員編制。其負(fù)責(zé)人不是內(nèi)閣大臣，由首相任命。非內(nèi)閣部門擔(dān)負(fù)的工作專業(yè)性較強，其工作不適合受到直接的政治干預(yù)。

3.執(zhí)行局是由內(nèi)閣部門管理的貫徹執(zhí)行決策的機構(gòu)。執(zhí)行局具有較大的獨立性和自主性，但不具備獨立法人資格，使用公務(wù)員編制。內(nèi)閣部門對執(zhí)行局的管理，主要體現(xiàn)在部長（內(nèi)閣大臣）有權(quán)任免其負(fù)責(zé)人，控制執(zhí)行局預(yù)算，指揮其工作方向，代表其對議會負(fù)責(zé)。

4.非部級公共機構(gòu)是依據(jù)法律設(shè)立的承擔(dān)執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督職能的機構(gòu)。非部級公共機構(gòu)具有獨立性，是獨立法人，不使用公務(wù)員編制。內(nèi)閣部門對非部級公共機構(gòu)的管理，主要體現(xiàn)在部長有權(quán)任免其負(fù)責(zé)人，指導(dǎo)其工作方向，代表其對議會負(fù)責(zé)。

圖2 英國中央政府機構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)圖

（二）機構(gòu)管理部門

英國中央政府不設(shè)專門管理機構(gòu)的部門，機構(gòu)改革、機構(gòu)管理、職能調(diào)整的具體工作由內(nèi)閣辦公廳承擔(dān)。從管理對象角度看，英國將中央一級機構(gòu)劃分為內(nèi)閣部門和公共機構(gòu)（包括非內(nèi)閣部門、執(zhí)行局和非部級公共機構(gòu)）兩個系統(tǒng)，分別由內(nèi)閣辦公廳經(jīng)濟與國內(nèi)事務(wù)秘書處、公共機構(gòu)改革局兩個內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理工作（見圖3）。

需要說明的是，英國內(nèi)閣辦公廳設(shè)置的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的靈活性較大，會隨政府更迭發(fā)生調(diào)整，以適應(yīng)政治經(jīng)濟形勢發(fā)展和政府優(yōu)先事項變化的需要。因此，歷屆政府內(nèi)閣辦公廳負(fù)責(zé)機構(gòu)管理的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、辦事機構(gòu)的設(shè)置都不盡相同。圖3顯示的是卡梅倫政府（2010年—2016年）的機構(gòu)管理組織結(jié)構(gòu)。

圖3 英國機構(gòu)管理組織結(jié)構(gòu)示意圖（卡梅倫政府）

（三）機構(gòu)管理的方法

為科學(xué)合理設(shè)置機構(gòu)，提高機構(gòu)的工作效率，英國機構(gòu)管理部門采取多種手段和途徑進行機構(gòu)管理。從管理方法的內(nèi)容特征看，有行政方法和法律方法；從管理對象看，則有內(nèi)閣部門的管理方法和公共機構(gòu)的管理方法。

一是制定機構(gòu)設(shè)置調(diào)整的總體方案。根據(jù)政治經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展變化，英國政府定期對中央一級公共機構(gòu)的設(shè)置進行總體規(guī)劃和集中調(diào)整?？傮w方案內(nèi)容一般包括機構(gòu)設(shè)置調(diào)整原則、具體建議、主要理由，以及方案實施步驟程序。例如，根據(jù)對中央一級904個公共機構(gòu)進行的職能審查結(jié)果，英國內(nèi)閣辦公廳于2010年制定了《公共機構(gòu)改革總體方案（2010年—2015年）》，計劃撤銷公共機構(gòu)199個，合并176個，精簡機構(gòu)總數(shù)不少于250個。

二是制定機構(gòu)管理法律法規(guī)文件。為規(guī)范機構(gòu)管理，英國在管理內(nèi)閣部門和公共機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整方面制定了一系列法律法規(guī)和指導(dǎo)文件。（1）《職能轉(zhuǎn)移令》是關(guān)于內(nèi)閣部門設(shè)置調(diào)整的規(guī)范性文件，規(guī)定了內(nèi)閣部門的任務(wù)、職能、職權(quán)范圍、分工等事項；（2）《政府部門組織機構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)文件》規(guī)定了內(nèi)閣部門的設(shè)立、撤銷或者合并以及職能調(diào)整程序；（3）《公共機構(gòu)法》規(guī)定了公共機構(gòu)的撤銷、合并以及職能調(diào)整程序；（4）《設(shè)立公共機構(gòu)審批程序的指導(dǎo)文件》規(guī)定了公共機構(gòu)的設(shè)立程序?？傮w看，英國中央政府中各系統(tǒng)、各類型機構(gòu)的設(shè)置、合并或者撤銷均受法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)范約束。

三是按照權(quán)限實行分類管理。依據(jù)機構(gòu)性質(zhì)和管理權(quán)限，英國對內(nèi)閣部門和公共機構(gòu)實行分類管理，分別由內(nèi)閣辦公廳的2個內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔(dān)日常工作。各類機構(gòu)設(shè)置調(diào)整的程序、步驟不盡相同：各內(nèi)閣部門的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)首相提出，由內(nèi)閣集體決策決定；公共機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)其歸口管理的內(nèi)閣部門部長（內(nèi)閣大臣）提出，由內(nèi)閣集體決策決定。

四是建立公共機構(gòu)職能審查機制。為強化對公共機構(gòu)的管理，英國政府建立了兩個職能審查機制，即“三年職能審查機制”和“定向職能審查機構(gòu)”，要求各內(nèi)閣部門對其管理的執(zhí)行局、非內(nèi)閣部門和非部級公共機構(gòu)定期進行職能審查，旨在評估各公共機構(gòu)的職能配置的合理性、存續(xù)的必要性、機制運行的有效性等。依據(jù)審查結(jié)果對有關(guān)機構(gòu)進行合并或者撤銷。

（四）設(shè)置機構(gòu)的程序

英國內(nèi)閣部門的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)首相提出，由內(nèi)閣集體決策決定，不需要經(jīng)議會審批。決定后，內(nèi)閣辦公廳制定“職能調(diào)整令”規(guī)定，說明調(diào)整原因，確定調(diào)整后的機構(gòu)設(shè)置和職能配置。需要注意的是，英國內(nèi)閣部門不是依據(jù)法律設(shè)置的，其設(shè)置調(diào)整主要是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要以及首相對各部部長（內(nèi)閣大臣）的職責(zé)劃分進行的。依據(jù)《大臣守則》，首相負(fù)責(zé)中央政府行政機構(gòu)的整體組織結(jié)構(gòu)，劃分部長之間的職責(zé)分工，審批職責(zé)調(diào)整動議，裁決職責(zé)歸屬爭議。也就是說，各內(nèi)閣部門的職責(zé)劃分反應(yīng)的是部長之間的職責(zé)分工，內(nèi)閣部門的設(shè)置調(diào)整實質(zhì)上是部長之間職責(zé)劃分調(diào)整的表現(xiàn)形式。

英國公共機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)其歸口內(nèi)閣部門部長提出，經(jīng)內(nèi)閣辦公廳和財政部審核，由內(nèi)閣集體決策決定。涉及需要調(diào)整現(xiàn)行法律的，由內(nèi)閣辦公廳按法定程序向議會提出相關(guān)議案，經(jīng)批準(zhǔn)后實施。

三、英國近年來機構(gòu)改革的主要內(nèi)容

回顧英國近三屆政府的機構(gòu)改革，主要內(nèi)容有合理配置機構(gòu)，精簡機構(gòu)和人員，明確各部門及其所屬機構(gòu)的任務(wù)和職責(zé)，理順關(guān)系。

（一）卡梅倫政府（2010年—2016年）

2010年起，受全球經(jīng)濟危機影響，英國經(jīng)濟下滑，財政遇到困難?？穫悎?zhí)政后，一方面大幅削減各政府部門預(yù)算支出，精簡人員編制；另一方面大力推動公共機構(gòu)的全面改革，制定機構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)，控制機構(gòu)數(shù)量。從改革結(jié)果看，卡梅倫的機構(gòu)改革實現(xiàn)了改革目標(biāo)，達(dá)到了減少行政支出、緩解財政壓力的目的。

在人員精簡方面，2010年—2016年這六年間，英國中央政府公務(wù)員總數(shù)從49.2萬精簡至38.7萬，減少約20%（見圖4），是二戰(zhàn)后的最低點。受部門支出限額約束，各內(nèi)閣部門不得不通過凍結(jié)招錄程序、凍結(jié)漲薪、自然減員、簡政放權(quán)、政務(wù)數(shù)字化、業(yè)務(wù)外包等方式減少人員經(jīng)費支出，以達(dá)到精簡編制的目的。

圖4 英國中央政府公務(wù)員規(guī)模統(tǒng)計（2010年—2020年）

在機構(gòu)改革方面，卡梅倫政府沒有對中央政府內(nèi)閣部門進行機構(gòu)和職能調(diào)整，但對公共機構(gòu)進行了大刀闊斧的改革。改革后，中央一級各類公共機構(gòu)從904個減至614個，累計削減行政支出30億英鎊。

（二）梅政府（2016年—2019年）

2016年英國全民公投的結(jié)果使“脫歐”成為梅政府的核心任務(wù)。為適應(yīng)這一政治經(jīng)濟形勢變化的需要，梅政府進行了新一輪機構(gòu)改革，組建脫歐部等3個內(nèi)閣部門，推進各項脫歐準(zhǔn)備工作。同時，明確脫歐部與外交部、國際貿(mào)易部在脫歐工作方面的職責(zé)分工：脫歐部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項脫歐談判工作；國際貿(mào)易部負(fù)責(zé)開展與脫歐相關(guān)的貿(mào)易談判工作；外交部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與脫歐相關(guān)的外事工作。

（三）約翰遜政府（2019年至今）

約翰遜政府執(zhí)政后，雖然各項脫歐準(zhǔn)備工作已臨近尾聲，但新冠肺炎疫情給約翰遜政府帶來諸多新挑戰(zhàn)。英國于2020年1月正式脫離歐盟，隨后新冠肺炎疫情在全球蔓延，英國遭遇疫情爆發(fā)、經(jīng)濟衰退、氣候變化、大國科技競爭加劇等挑戰(zhàn)。為適應(yīng)內(nèi)外形勢變化的需要，約翰遜政府對中央政府內(nèi)閣部門進行了重新調(diào)整，撤銷脫歐部1個內(nèi)閣部門，在內(nèi)閣辦公廳下增設(shè)新冠疫情戰(zhàn)略委員會、新冠疫情應(yīng)對委員會、氣候變化委員會、國家科技委員會4個決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。