構(gòu)建應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的城市韌性民生保障機(jī)制

容 志 陳志宇

一、問題的提出

近年來，隨著極端氣候事件、公共衛(wèi)生事件等重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的頻繁發(fā)生，城市公共安全的脆弱性問題逐漸引發(fā)全球性關(guān)注。龐大的人口規(guī)模、快速的社會(huì)流動(dòng)、極高的居住密度，都在不斷增加城市巨系統(tǒng)的內(nèi)在復(fù)雜性，給這一系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來諸多挑戰(zhàn)。所謂重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的，足以對(duì)社會(huì)全部或者較大區(qū)域造成重要影響、危害重大戰(zhàn)略利益的風(fēng)險(xiǎn)事件。[1]民以食為天，在重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊擾動(dòng)下，城市核心功能運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生保障不僅涉及人民群眾的生命安全，也直接影響著社會(huì)穩(wěn)定大局。特別是在新冠肺炎疫情防控中，社交距離政策往往對(duì)日常生活的物資流動(dòng)、供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)和個(gè)體采購行動(dòng)產(chǎn)生約束與限制，能否保持疫情防控與基本民生保障的平衡，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理與正常生活的“雙確保”，已經(jīng)成為衡量城市治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

事實(shí)上，應(yīng)急狀態(tài)下的物資供應(yīng)問題已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，現(xiàn)有研究主要集中在三個(gè)方面：一是應(yīng)急物流問題。應(yīng)急物流(Emergency Logistics)是指為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件以及軍事沖突等突發(fā)事件而對(duì)物資、人員、資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)。[2]這方面的文獻(xiàn)主要集中在應(yīng)急物流基本理論和模型研究[3]、應(yīng)急物流資源配置和調(diào)度研究[4][5]、應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)及路徑研究[6]、應(yīng)急物流選址研究[7]等維度，往往采用區(qū)塊鏈、算法、模擬仿真等技術(shù)提升應(yīng)急狀態(tài)下物流的時(shí)效性和穩(wěn)定性。二是應(yīng)急供應(yīng)鏈管理問題。關(guān)于應(yīng)急供應(yīng)鏈的研究彌補(bǔ)了應(yīng)急物流視角下僅僅關(guān)注物資供應(yīng)體系運(yùn)輸環(huán)節(jié)的不足[8]，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過引入現(xiàn)代企業(yè)供應(yīng)鏈管理的理念，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)整個(gè)應(yīng)急供應(yīng)鏈進(jìn)行系統(tǒng)管理[9]，進(jìn)而提升民生物資供應(yīng)能力。既往研究有從宏觀層面探討應(yīng)急供應(yīng)鏈的改進(jìn)策略，強(qiáng)調(diào)對(duì)于原有應(yīng)急供應(yīng)鏈進(jìn)行重構(gòu)整合[10]、加強(qiáng)應(yīng)急供應(yīng)鏈內(nèi)部的協(xié)同管理[11]、建立透明化的應(yīng)急保障信息平臺(tái)[12]以及貫徹公平效率兼顧的價(jià)值導(dǎo)向[13]等內(nèi)容。也有從微觀層面研究應(yīng)急供應(yīng)鏈的細(xì)節(jié)優(yōu)化，通過構(gòu)建數(shù)學(xué)模型對(duì)應(yīng)急供應(yīng)鏈中的物流中心選址[14]、運(yùn)輸車輛最佳路徑選擇[15]、物資配送公平性[16]以及提升應(yīng)急供應(yīng)鏈穩(wěn)定性[17]等細(xì)節(jié)性問題進(jìn)行研究。三是社區(qū)物資“最后一公里”的問題。主要針對(duì)信息安全、配送布局、配送效率、配送效益等展開，討論電商和技術(shù)如何促進(jìn)“最后一公里”配送。近年來，社會(huì)力量如何影響社區(qū)配送的問題引起了不少關(guān)注。主要討論以團(tuán)長(zhǎng)為中心的社區(qū)團(tuán)購將流通鏈路變成“消費(fèi)者—團(tuán)長(zhǎng)—團(tuán)購平臺(tái)—品牌商”，依托熟人經(jīng)濟(jì)，精準(zhǔn)了解客戶需求，不斷縮短與用戶的距離，提高效率。[18]除此之外，也有直接將消費(fèi)者納入鏈條，通過懸賞和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)方式，將產(chǎn)品或服務(wù)研發(fā)設(shè)計(jì)要求線上發(fā)布出來，讓大眾群體自主參與，并與供應(yīng)鏈其他各個(gè)環(huán)節(jié)互聯(lián)互通，共同解決“最后一公里”問題。[19]

這些研究對(duì)于分析重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中的民生保障問題具有重要啟發(fā)，但也有不足之處：第一，目前多是籠統(tǒng)研究應(yīng)急狀態(tài)下的物流和運(yùn)輸問題，缺乏針對(duì)社區(qū)民生基本保障的研究，更缺乏如何打通社區(qū)“最后一公里”甚至“最后一百米”的討論。第二，目前的研究以企業(yè)為對(duì)象，著眼于行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新，目的是保證行業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)和穩(wěn)定，對(duì)于民生保障討論不多。第三，缺乏對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方面合作的討論，更缺乏對(duì)緊急狀態(tài)下多方合作機(jī)制、合作框架的研究。事實(shí)上，在新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中，普通居民受限的行動(dòng)能力也會(huì)影響到資源的分配和發(fā)放過程。特大城市民生保障已經(jīng)不僅僅是物流和供應(yīng)鏈管理的問題，也不僅僅是政府與市場(chǎng)的二元選擇問題，而是一個(gè)在約束性條件下多方協(xié)作、合作共治的公共治理過程。

因此，本文立足于城市治理，從資源配置的視角討論應(yīng)急情景下的民生保障方式及其政策選擇。為了方便討論，本文以新冠肺炎疫情防控作為重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)的具體場(chǎng)景。首先提出一個(gè)簡(jiǎn)約的分析框架，從理想狀態(tài)上闡述資源配置方式的影響因素、主要特征、優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)等問題；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合案例對(duì)新冠肺炎疫情中有代表性的四種城市民生保障模式進(jìn)行比較，分析應(yīng)急動(dòng)態(tài)情境中的資源配置方式選擇動(dòng)因、條件、效率及其風(fēng)險(xiǎn)管理。最后從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角提出構(gòu)建韌性化的城市民生保障機(jī)制，從而系統(tǒng)提升城市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)能力的政策性建議。

二、重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中的民生資源配置：一個(gè)簡(jiǎn)約的分析框架

(一)民生資源的市場(chǎng)配置及其失靈

“民生”是指人民群眾基本生存和生活的事項(xiàng)與狀態(tài)，包括衣食住行等諸多方面。民生保障有兩層基本含義：一是“有沒有”，即物資是否充裕；二是“貴不貴”，即是否能以合理的價(jià)格購買。這兩方面缺一不可。(1)民生保障通常有兩種含義：一是泛指與人民群眾衣食住行密切相關(guān)的物資保障；二是指包括教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等的公共服務(wù)。這里討論的主要是第一層含義。經(jīng)過四十多年的改革發(fā)展，我國(guó)日常民生的物資供應(yīng)已經(jīng)高度市場(chǎng)化了，97%的商品與服務(wù)已由市場(chǎng)自主定價(jià)，形成了政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)配置資源體系。從內(nèi)在運(yùn)行看，價(jià)格機(jī)制居于該體系的核心地位，供求關(guān)系通過價(jià)格這個(gè)“看不見的手”影響資源的流動(dòng)和配置，并最終實(shí)現(xiàn)供求的均衡狀態(tài)。從外在形態(tài)看，線下和線上相結(jié)合的成熟的生鮮產(chǎn)品供應(yīng)鏈已經(jīng)形成并變得日益便捷高效。其中，線下流程主要表現(xiàn)為“生產(chǎn)基地(后端)—中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)(中端)—菜場(chǎng)超市(前端)”，線上流程主要表現(xiàn)為“生產(chǎn)基地(后端)—中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)(中端)—前置倉(前端)”(見圖1)。雖然近年來線上流程的市場(chǎng)占有率不斷提高，但以農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市為主的線下銷售依然是我國(guó)居民采購生鮮產(chǎn)品的主要渠道。[20]

重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和緊迫性，可以在短時(shí)間內(nèi)改變甚至摧毀常態(tài)下的生活物資供應(yīng)鏈，導(dǎo)致某一區(qū)域的基本生活物資供應(yīng)陷入緊張甚至癱瘓狀態(tài)。這種影響主要針對(duì)三個(gè)方面：第一是資源總量。這包括可以獲得的糧食、蔬菜、禽肉、瓜果等基本生活物資的總數(shù)，以及開放的公共衛(wèi)生醫(yī)療資源的總體規(guī)模。如果這個(gè)總量不足以滿足城市全部實(shí)有人口的基本生活需求，那么這些資源在整個(gè)人群中的分配必然要受到限制并表現(xiàn)出明顯差異化，且會(huì)直接導(dǎo)致基本食品價(jià)格的上漲。第二是供應(yīng)鏈條。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，嚴(yán)格的管控措施會(huì)明顯限制跨域物流，從生產(chǎn)基地到銷地中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)再到前端社區(qū)店、商超、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的物流環(huán)節(jié)物流速度放緩。同時(shí)，如果從業(yè)人員因疫情處于醫(yī)學(xué)隔離觀察中，基本生活物資保障體系運(yùn)轉(zhuǎn)所需的人力資本將面臨短缺，將直接導(dǎo)致物資分揀緩慢和運(yùn)力不足。如果倉儲(chǔ)、社區(qū)門店、前置倉以及農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等節(jié)點(diǎn)空間被封閉，則圖1所示的生活物資供應(yīng)體系就會(huì)出現(xiàn)災(zāi)難性的級(jí)聯(lián)失效。第三是購買行為。嚴(yán)格的靜態(tài)管理政策通常會(huì)限制包括出門購物在內(nèi)的各種社交活動(dòng)，甚至出現(xiàn)物資到達(dá)社區(qū)后的“最后一百米”問題，這就必然會(huì)制約個(gè)體性的市場(chǎng)交易行為并造成市場(chǎng)失靈。

(二)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)情境下民生資源配置的四種模式

那么如何解決重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的這些民生保障問題呢？事實(shí)上，隨著應(yīng)急形勢(shì)的變化，常態(tài)情境中的資源配置方式通常會(huì)發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整和變化。我們可以根據(jù)需求和供給兩個(gè)維度對(duì)這些配置方式進(jìn)行類型劃分。其中，需求可分為個(gè)體需求和集體需求，前者是指?jìng)€(gè)人的偏好與選擇，后者是指眾人所表現(xiàn)出的偏好與選擇。供給可分為市場(chǎng)分散供應(yīng)和政府集中供應(yīng)。通過兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃分與組合，就會(huì)有四種基本的民生資源配置方式(如表1)。

表1 四種民生資源配置模式

第一種是市場(chǎng)化配置模式，特點(diǎn)是個(gè)體需求由市場(chǎng)分散供應(yīng)予以滿足。這其實(shí)就是常態(tài)情境下的資源配置方式。在資源充足、運(yùn)力充足、節(jié)點(diǎn)通暢和居民出行的前提下，市場(chǎng)供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制決定資源配置，并且可以根據(jù)供給和需求的變化，在供給渠道、商品類別和服務(wù)上不斷精細(xì)化和個(gè)性化。如圖1所示，這里有線上和線下兩種方式，個(gè)體消費(fèi)者和商家是主要互動(dòng)主體，政府則發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的作用。

第二種是社區(qū)化配置模式，特點(diǎn)是集體需求由市場(chǎng)分散供應(yīng)予以滿足，主要是指以社區(qū)、企業(yè)為單元的集體性、團(tuán)體性購買(團(tuán)購)。與市場(chǎng)化模式相比，此時(shí)物資供應(yīng)的主要渠道還是市場(chǎng)；不同之處在于，由于資源總量不足，節(jié)點(diǎn)受限、運(yùn)力下降和購買行動(dòng)受限，無法滿足個(gè)體性、多樣化的需求，因而通過團(tuán)體購買的方式提高資源配置效率。這時(shí)，企業(yè)的動(dòng)員能力、社區(qū)能人骨干(團(tuán)購團(tuán)長(zhǎng)或居委社工)和社區(qū)志愿者都是社區(qū)化配置有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件和要素。

第三種是統(tǒng)一化配置模式，特點(diǎn)是集體需求由政府集中供應(yīng)予以滿足。在資源總量匱乏、運(yùn)力不足、節(jié)點(diǎn)斷裂和居民行動(dòng)受限的情況下，市場(chǎng)機(jī)制基本失靈，個(gè)性化選擇也受到限制。資源配置面臨阻滯和失序，政府不僅要配置公共資源，還要負(fù)責(zé)非公共資源的配置。在緊急狀態(tài)甚至極限狀態(tài)情況下，個(gè)體的偏好和選擇受到限制，個(gè)體選擇轉(zhuǎn)換為集體選擇，以社區(qū)甚至以城市為單位，集中區(qū)域性力量，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、責(zé)任等，維持最基本的生活物資保障。

第四種是兜底化配置模式，特點(diǎn)是個(gè)體需求由政府集中供應(yīng)予以滿足。這類需求主要是指包括老年人、殘疾人、慢性病患者、孕婦等在內(nèi)的特殊人群在應(yīng)急狀態(tài)下的生活和就醫(yī)需求。社區(qū)化和統(tǒng)一化配置主要解決基本面上的物資供給問題，但難以覆蓋這些特殊群體的特殊需求。這就需要政府、公共部門和社區(qū)開通綠色通道進(jìn)行兜底保障，通過政府統(tǒng)一保供或委托社會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行飲食、醫(yī)療、照護(hù)等特殊配置。

(三)對(duì)四種配置模式的情境性分析

民生保障關(guān)乎人民群眾的基本生存和發(fā)展，應(yīng)急狀態(tài)下民生資源配置的效率和公平問題更加重要。從效率標(biāo)準(zhǔn)來說，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)化配置模式無疑是最高效的。一方面，由于分工明確、專業(yè)化程度高、市場(chǎng)供應(yīng)鏈能夠快速完成“產(chǎn)地對(duì)接—物流運(yùn)輸—集散中轉(zhuǎn)—分揀—快遞到家”這一系列供應(yīng)流程，能夠在較短時(shí)間內(nèi)滿足超大規(guī)模城市人群的生活物資需求。另一方面，充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能抑制價(jià)格壟斷，提供越來越多的價(jià)廉物美的產(chǎn)品，在滿足個(gè)體的偏好的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體效用的最大化。但由于鏈條較長(zhǎng)、環(huán)節(jié)過多、行業(yè)人員眾多，市場(chǎng)供應(yīng)鏈也具有明顯的脆弱性，特別是在重大公共衛(wèi)生事件中，一旦物流、分揀、快遞和銷售人員群體中發(fā)生疫情傳播，整個(gè)供給端中人力、運(yùn)力與相關(guān)資源會(huì)急劇下降，甚至導(dǎo)致供應(yīng)鏈體系內(nèi)部各類資源的枯竭。如果大量的商超、倉儲(chǔ)、便利店、社區(qū)店等供應(yīng)體系中的“毛細(xì)血管”關(guān)閉，居民與供給端之間的聯(lián)系就會(huì)被阻斷。當(dāng)線下購物仍然是人們采購日常生活物資的主要方式時(shí)，僅靠“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的快遞服務(wù)根本無法續(xù)接和維持這種“斷鏈”。(2)以2500萬常住人口的城市為例，假設(shè)每人每天生存平均消耗2千克物資，按照5千克一個(gè)包裹計(jì)算，平均每天就會(huì)有500萬個(gè)民生包裹，按每個(gè)快遞員每天送100單來計(jì)算，全城就需要5萬個(gè)快遞員同時(shí)工作。如果同時(shí)在快遞員群體中發(fā)生疫情傳播，“減員”情況就更為嚴(yán)重，供應(yīng)鏈條就會(huì)受損直至斷裂。當(dāng)物資供應(yīng)減少時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)上升，而食物及日用品的彈性系數(shù)較低，價(jià)格上漲必然直接影響到社會(huì)民生。

社區(qū)化配置和統(tǒng)一化配置的共同特點(diǎn)是將個(gè)體性選擇改變?yōu)榧w性選擇，將個(gè)體配送升級(jí)為集體性配送，只是涉及的尺度和層次不同而已。這種改變是在市場(chǎng)供應(yīng)體系嚴(yán)重受損情境下為保障基本民生的一種調(diào)整，本質(zhì)上是暫時(shí)限制多元化、個(gè)性化的需求滿足，通過集約化的需求表達(dá)和物資遞送來提高應(yīng)急狀態(tài)下的資源配置效率，實(shí)現(xiàn)基本的底線保障。不同之處在于，社區(qū)化配置依然是在市場(chǎng)供應(yīng)鏈體系基礎(chǔ)上進(jìn)行的物資配置，所改變的只有供應(yīng)鏈后端至消費(fèi)者這一環(huán)節(jié)；而統(tǒng)一化配置則是通過政府和公共部門(如公共企業(yè))計(jì)劃統(tǒng)籌的方式進(jìn)行普惠性、保底性的物資發(fā)放，防止市場(chǎng)主體對(duì)有限資源的無序爭(zhēng)奪、壟斷和其他投機(jī)主義行為。例如，政府統(tǒng)一發(fā)放的生活“套餐”往往由少數(shù)品種的物資組成，無法滿足每個(gè)人的多樣化需求，但由于品種單一，便于快速包裝、分揀和規(guī)?；\(yùn)輸，能夠在城市運(yùn)輸能力受限的情境下提升配置效率；同時(shí)，嚴(yán)格的價(jià)格管制又能平穩(wěn)基本生活物資的價(jià)格，保持社會(huì)面的基本穩(wěn)定。

但這兩種集約化配置模式也有風(fēng)險(xiǎn)和不足。本質(zhì)上說，“團(tuán)購”其實(shí)是建立在個(gè)人(所謂“團(tuán)長(zhǎng)”)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)交易行為，雖然有助于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)活力，但也會(huì)形成資源配置不均衡、年齡鴻溝(老年人難以參加)、質(zhì)量監(jiān)管缺失，以及其他道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。公共部門的統(tǒng)一化配置有利于解決上述這些問題，但受制于專業(yè)化程度不足、科層結(jié)構(gòu)復(fù)雜等客觀因素，其效率必然不高。

另外，這兩種配置方式的不足之處在于難以兼顧非常態(tài)下的特殊性個(gè)體性需求，如老年人、殘疾人、孕婦、急性病患者、長(zhǎng)期慢性病患者等的生活和醫(yī)療需求。在重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中，這類需求往往無法通過個(gè)體行動(dòng)來解決，因此需要通過“兜底”的方式，由政府和社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一性、精準(zhǔn)化對(duì)接和服務(wù)，保障每位城市居民的生命安全。從資源配置的公平性而言，統(tǒng)一化配置與兜底化配置具有比市場(chǎng)化配置和社區(qū)化配置更大的公平性優(yōu)勢(shì)。

總之，在非常態(tài)情境下，四種資源配置方式各有其特征、產(chǎn)生條件、基本優(yōu)勢(shì)和可能風(fēng)險(xiǎn)(見表2)。任何單一的資源配置方式都不可能完全解決非常態(tài)情境中的民生保障問題。從政策角度來看，必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況綜合考量，因時(shí)就勢(shì)動(dòng)態(tài)選擇“組合拳”“政策包”，揚(yáng)長(zhǎng)避短，相互配合，保障城市居民的基本生活需要。

表2 民生資源配置四種形式的比較

三、重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中民生資源配置的四種城市民生保障模式

為分析重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中城市民生資源配置方式和民生保障機(jī)制運(yùn)作情況，本文對(duì)曾遭受不同程度疫情影響的A、B、C三個(gè)大城市進(jìn)行案例分析，歸納出在疫情中較為典型的四種城市民生保障模式。

(一)賦能市場(chǎng)型

賦能市場(chǎng)型是指城市在整個(gè)疫情防控中主要通過穩(wěn)市場(chǎng)來促進(jìn)民生保障，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的民生保障模式。一是力保供應(yīng)鏈。從生產(chǎn)基地、中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)、門店倉儲(chǔ)到消費(fèi)者的鏈條完備，線上線下流通順暢。比如，A市各大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)批農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、各大商場(chǎng)超市、電商平臺(tái)提前備足生活物資貨源并進(jìn)行閉環(huán)管理；保供企業(yè)與物流企業(yè)簽訂突發(fā)情況運(yùn)輸合作協(xié)議開展區(qū)域聯(lián)動(dòng)；配送人員、志愿者全力服務(wù)，解決物資供應(yīng)。生活超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、藥店、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲類企業(yè)照常運(yùn)作，出租車、網(wǎng)約車和私家車保持運(yùn)轉(zhuǎn)。從基地源頭到“最后一百米”都進(jìn)行了整體梳理規(guī)范。二是服務(wù)企業(yè)。加強(qiáng)健康管理，為保供從業(yè)人員提供專屬健康檢測(cè)通道和愛心酒店，做好應(yīng)急服務(wù)；對(duì)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称穱?yán)格驗(yàn)證“四證一碼”(入境檢驗(yàn)檢疫證明、集中監(jiān)管倉出庫證明、核酸陰性報(bào)告、消毒證明、追溯碼)。實(shí)施積極的財(cái)稅政策，加大物流補(bǔ)貼力度，減免房屋租金，補(bǔ)貼企業(yè)防疫消殺支出，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大貸款投放力度等。三是加強(qiáng)監(jiān)管。嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，A市制定了科學(xué)的抽檢計(jì)劃，對(duì)重要節(jié)點(diǎn)的批次、品種，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督抽檢，確保產(chǎn)品質(zhì)量。嚴(yán)把價(jià)格關(guān)，通過資源調(diào)配、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、市民監(jiān)督等方式穩(wěn)定物價(jià)。但不能否認(rèn)的是，賦能市場(chǎng)的前提是市場(chǎng)運(yùn)作體系在疫情沖擊下基本保持完備，并且需要政府在疫情早期進(jìn)行干預(yù)賦能，一旦疫情大面積暴發(fā)或者損害了市場(chǎng)供應(yīng)鏈，賦能市場(chǎng)的模式則難以發(fā)揮實(shí)效。

(二)規(guī)范團(tuán)購型

規(guī)范團(tuán)購型是指城市為緩解物資從基地到中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)再到社區(qū)以及家庭餐桌的各個(gè)節(jié)點(diǎn)和鏈條出現(xiàn)“斷點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，而采取以小區(qū)或社區(qū)集體為消費(fèi)端，直接與經(jīng)銷商或者供貨商交接，縮短供應(yīng)鏈，減少環(huán)節(jié)和運(yùn)輸人力的民生保障模式。其特征一是參與廣泛；二是社會(huì)屬性強(qiáng)，廣泛依托個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)能人骨干成為團(tuán)購的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，動(dòng)員社會(huì)資源；三是量大面廣，團(tuán)購組織者出單，提供糧油米面、生鮮果蔬、乳藥品等基本生活保障物資，社區(qū)居民跟團(tuán)下單，供貨商直送社區(qū)，居民貨架自取或由志愿者配送上門。

政府則通過市場(chǎng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控進(jìn)行規(guī)范服務(wù)。一是規(guī)范市場(chǎng)。比如B市，市場(chǎng)監(jiān)督管理局通過發(fā)布規(guī)范疫情防控期間“社區(qū)團(tuán)購”價(jià)格行為的提示函等形式將社區(qū)團(tuán)購的責(zé)任主體、費(fèi)用價(jià)格、質(zhì)量數(shù)量、消費(fèi)者權(quán)益等規(guī)范化。綜合運(yùn)用提醒告誡、誠(chéng)信自律、政策指導(dǎo)、行政處罰等手段，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)團(tuán)購價(jià)格行為監(jiān)管。二是控制風(fēng)險(xiǎn)。通過規(guī)范責(zé)任主體，實(shí)行團(tuán)購報(bào)備、團(tuán)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，做到有跡可循、問責(zé)可追；制定審核制度，通過居委會(huì)審核的社區(qū)團(tuán)購組織負(fù)責(zé)物資保障，做到保障有序；規(guī)范流程，指導(dǎo)團(tuán)購組織科學(xué)消殺、有序配送；對(duì)自組織團(tuán)購不規(guī)范引發(fā)感染風(fēng)險(xiǎn)的，社區(qū)可禁止團(tuán)購。

從實(shí)踐來看，社區(qū)團(tuán)購也存在不少問題。一是公平問題。人口少的社區(qū)無法達(dá)到組織團(tuán)購所要求的最少份數(shù)以及老年失能群體參與受限。二是質(zhì)量問題。團(tuán)購模式依賴社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威性，生鮮類物資易損耗，質(zhì)量和售后難以保障。三是價(jià)格問題。經(jīng)調(diào)查，B市41.7%的居民認(rèn)為大部分生鮮產(chǎn)品價(jià)格上漲了40%以上，16.7%的居民認(rèn)為價(jià)格比平時(shí)上漲了一倍以上，只有12.5%的居民認(rèn)為價(jià)格與平時(shí)相當(dāng)。四是疲勞問題。45.8%的居民平均擁有6—10個(gè)團(tuán)購群，2%的居民甚至擁有20個(gè)以上，極大增加了識(shí)別難度和溝通時(shí)間成本。

(三)統(tǒng)一保供型

統(tǒng)一保供型是指由政府通過一系列措施保證城市民生物資統(tǒng)一供應(yīng)的民生保障模式。以C市為例，首先是確保物資供應(yīng)充足。通過政府相關(guān)部門牽頭，一方面，充分整合省內(nèi)資源，保證城市大米、面粉、食用油、豬肉等基本生活物資的供應(yīng)。另一方面，由商務(wù)部協(xié)調(diào)建立“九省聯(lián)保聯(lián)供協(xié)作機(jī)制”，協(xié)調(diào)各省物資，優(yōu)化運(yùn)輸環(huán)節(jié)，開通綠色通道，保障民生物資供應(yīng)充足。其次是保障運(yùn)輸環(huán)節(jié)通暢。一方面提升運(yùn)輸總量。整合轄區(qū)內(nèi)已有的運(yùn)輸車輛，如公交車、軍用運(yùn)輸車、郵政車輛、物流車輛以及社會(huì)車輛等，進(jìn)行民生保障物資的配送。另一方面保護(hù)現(xiàn)有運(yùn)力。C市在城郊設(shè)立多個(gè)“中轉(zhuǎn)調(diào)運(yùn)站”，外地保供車輛卸貨后立刻返回，不進(jìn)入市區(qū)，由本土物流企業(yè)將物資轉(zhuǎn)運(yùn)至城區(qū)各處，實(shí)現(xiàn)民生物資運(yùn)輸?shù)臒o接觸銜接。最后是提升配送供給能力。一方面，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的作用，由政府引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)直接與街道、社區(qū)對(duì)接，開展保供工作。另一方面，組織社區(qū)下沉干部和志愿者深入到網(wǎng)格之中，對(duì)到達(dá)社區(qū)物資進(jìn)行分揀配送，解決民生物資供應(yīng)的“最后一百米”問題。

同時(shí)加強(qiáng)居民生活保障。一是面向全體市民免費(fèi)發(fā)放基本生活物資。通過調(diào)配政府庫存儲(chǔ)備、周邊資源與外省市捐贈(zèng)資源，向居民免費(fèi)發(fā)放大米、蔬菜、肉類等基本生活物資。二是發(fā)放資金補(bǔ)助。通過消費(fèi)券、價(jià)格補(bǔ)貼等形式，平穩(wěn)物價(jià)。同時(shí)，通過政府與相關(guān)國(guó)有企業(yè)聯(lián)動(dòng)，保證在疫情期間欠費(fèi)“不停機(jī)、不停氣、不停電”。 三是發(fā)放平價(jià)物資。依托轄區(qū)內(nèi)大型連鎖超市，設(shè)立專門的平價(jià)蔬菜銷售區(qū)，向市民供給特價(jià)蔬菜包、政府儲(chǔ)備肉等物資。四是設(shè)立集中安置點(diǎn)。通過設(shè)立的集中安置點(diǎn)，為滯留市內(nèi)的人員提供食宿保障。

(四)兜底保障型

兜底保障型是指針對(duì)部分市民可能存在的緊急特殊需求，城市采取特殊措施以保證其需求滿足的民生保障模式。比如A市為滿足封控區(qū)中城市居民的緊急特殊需要，主要采取以下措施：一是各區(qū)設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部。從政府、社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)中抽調(diào)志愿者、醫(yī)務(wù)人員組成工作小組，專門負(fù)責(zé)對(duì)接封控區(qū)居民的緊急特殊需求，工作內(nèi)容涵蓋物資保障、醫(yī)療救助、心理疏導(dǎo)等多個(gè)方面。二是線上線下結(jié)合。依托已有的電子政務(wù)平臺(tái)、微信公眾號(hào)、服務(wù)熱線供封控區(qū)中的民眾反映緊急特殊需要。同時(shí)安排專人在封控區(qū)24小時(shí)值班待命，做到線上線下24小時(shí)在線。三是劃定重點(diǎn)特殊人群。在封控區(qū)的保障工作中，孕婦、嬰幼兒、獨(dú)居老人等弱勢(shì)群體被列為重點(diǎn)人群，要求響應(yīng)迅速、特事特辦，如開展醫(yī)療上門服務(wù)、開辟專用綠色通道、核酸檢測(cè)結(jié)果快速查詢、所需物資迅速調(diào)配等。

B市為滿足封控區(qū)域中城市居民的緊急特殊需要，主要采取了以下措施：一是開通線上反饋渠道。居民可通過B市原有的電子政務(wù)平臺(tái)、“12345”熱線以及電商平臺(tái)反饋?zhàn)陨淼木o急特殊需求。 二是抽調(diào)政府工作人員如機(jī)關(guān)干部、公安民警下沉至街道、社區(qū)，及時(shí)了解封控區(qū)域民眾需求，并予以解決。三是制定重點(diǎn)保供物品清單。針對(duì)民眾緊急需求的相關(guān)物品，匯總制定重點(diǎn)保供清單，對(duì)清單上的物品特事特辦、優(yōu)先供給。如將嬰幼兒奶粉列為重點(diǎn)保供產(chǎn)品，允許在緊急情況下從已封控的倉庫、商店中調(diào)貨，經(jīng)消殺程序后交付消費(fèi)者。

C市主要采取以下措施保障居民的緊急特殊需要：一是由市商務(wù)局牽頭成立城市生活物資保障專班，統(tǒng)籌發(fā)布各類信息，保證居民的緊急特殊需要。二是建立針對(duì)藥品的緊急保障機(jī)制。將處方藥量從原來的7天放寬至最多3個(gè)月，保障相關(guān)人群的用藥需求。三是開通線上診療服務(wù)。對(duì)重癥慢病患者開通線上診療服務(wù)，建立“線上咨詢—在線預(yù)約—線上復(fù)診—在線處方—藥品配送”的線上診療模式，保障居民正常用藥。四是針對(duì)急性患者開放專門的醫(yī)院。對(duì)于急性病患者等特殊病患，開辟專門的醫(yī)院以供專門治療，涉及急性心腦血管、外傷、透析、孕產(chǎn)婦、新生兒等多種問診類型。

(五)模式分析的啟示

通過對(duì)四種民生保障模式的比較分析，發(fā)現(xiàn)不同的資源配置方式和政策模式都是特定條件下的產(chǎn)物，既有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，也有一定風(fēng)險(xiǎn)和不足。由此帶來三點(diǎn)啟示：第一，政策選擇具有情境約束。政策都是在特定時(shí)間、空間，即特定的情境下所做出的選擇，所以現(xiàn)代應(yīng)急管理需要超強(qiáng)的前瞻研判、常備不懈、因地制宜和因時(shí)而動(dòng)。第二，政策工具需要發(fā)揮組合效應(yīng)。重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)造成市場(chǎng)、政府和社會(huì)三維資源配置失靈，任何單一的保障體系都無法在約束情況下滿足海量的日常生活需求，因此，應(yīng)急管理需要同時(shí)實(shí)現(xiàn)頂層統(tǒng)籌與多元共治。第三，政府治理或顯或隱，無處不在。市場(chǎng)和社會(huì)應(yīng)急民生保障功能最大限度的發(fā)揮，離不開以政府為核心的公共部門的支持。

四、構(gòu)建韌性化的城市民生保障系統(tǒng)

韌性具有多穩(wěn)定態(tài)、適應(yīng)性和生態(tài)耦合性等屬性，構(gòu)建具有韌性的民生保障體系對(duì)應(yīng)急管理和保障國(guó)家安全具有重要意義。從現(xiàn)有文獻(xiàn)可知，韌性理論經(jīng)歷了從“工程韌性”“靜態(tài)韌性”到“演進(jìn)韌性”“動(dòng)態(tài)韌性”的轉(zhuǎn)變。前者是指物體在外力沖擊下，其基本結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能不發(fā)生根本改變，或者改變后能夠快速恢復(fù)，并且保持原狀的能力越強(qiáng)，功能恢復(fù)得越快，系統(tǒng)的韌性越好。[21]后者是指系統(tǒng)遭受擾動(dòng)后不可能完全回到過去，而是達(dá)到一種新的穩(wěn)定形態(tài)，此時(shí)韌性就指吸收干擾、結(jié)構(gòu)重組以保持其基本結(jié)構(gòu)、功能、關(guān)鍵識(shí)別特征以及反饋機(jī)制不發(fā)生根本性變化的能力。[22]城市生活保障體系是個(gè)綜合性的、復(fù)合性的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。面對(duì)外部擾動(dòng)時(shí)，一方面要具有“工程韌性”“靜態(tài)韌性”，防止系統(tǒng)迅速坍塌、斷裂、失效；另一方面是要具有“演進(jìn)韌性”“動(dòng)態(tài)韌性”，使系統(tǒng)能夠及時(shí)調(diào)整，不同環(huán)節(jié)要素可以快速補(bǔ)位，保證城市生活保障系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

具體來說，城市生活保障系統(tǒng)的韌性表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是魯棒性，是指堅(jiān)固穩(wěn)定，受到外在沖擊時(shí)不改變狀態(tài)和功能，保證物流和市場(chǎng)體系的完整性，強(qiáng)調(diào)能夠避免供應(yīng)鏈關(guān)系的停頓或崩潰，維持相對(duì)穩(wěn)定供應(yīng)的能力；[23]二是調(diào)適性，是指系統(tǒng)能夠適應(yīng)環(huán)境變化并不發(fā)生顛覆性改變，強(qiáng)調(diào)民生保障系統(tǒng)在部分受損的情況下，能夠及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)位、再生，市場(chǎng)、政府、社會(huì)優(yōu)勢(shì)可以相互補(bǔ)充支撐；三是演進(jìn)性，是指以外部干擾為起點(diǎn)進(jìn)行適應(yīng)性重組，最后演進(jìn)為更高級(jí)的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)民生保障系統(tǒng)根據(jù)城市生活的變化、災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷優(yōu)化。城市生活保障系統(tǒng)從主體上來看，包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)。這一系統(tǒng)的韌性必然是三元主體要素綜合的、互動(dòng)的和協(xié)同的產(chǎn)物。因此，我們可以這從三個(gè)方面來構(gòu)建城市生活保障系統(tǒng)的韌性。

(一)建設(shè)韌性市場(chǎng)供應(yīng)鏈

市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，在大部分情境下，城市生活物資供應(yīng)均由市場(chǎng)來完成。要構(gòu)建城市生活保障系統(tǒng)的韌性，首先要加強(qiáng)市場(chǎng)供應(yīng)鏈的韌性，建立抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、多主體合作的供應(yīng)鏈系統(tǒng)。

第一，建立生活物資短鏈供應(yīng)機(jī)制。供應(yīng)鏈涉及環(huán)節(jié)越多，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越差，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的斷裂都可能造成城市中物資的供應(yīng)短缺。因此，要實(shí)現(xiàn)生活物資短鏈供應(yīng)，一是保證城市郊區(qū)糧食、蔬菜、肉類等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。一方面，可通過補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)控保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與銷售活動(dòng)的正常開展，避免大量農(nóng)業(yè)人口因經(jīng)濟(jì)效益不佳而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。另一方面，鼓勵(lì)城市內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，提升質(zhì)量和產(chǎn)量。二是探索新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。特大城市用地緊張，通過鼓勵(lì)垂直農(nóng)場(chǎng)、城市農(nóng)園等新技術(shù)的運(yùn)用，緩解農(nóng)業(yè)用地的短缺，提升農(nóng)產(chǎn)品的單位產(chǎn)量。三是優(yōu)化物流中轉(zhuǎn)規(guī)劃。一方面，城市各個(gè)區(qū)域建立一定數(shù)量的、分散的保供倉庫，儲(chǔ)備應(yīng)急物資；另一方面，中心城區(qū)需要規(guī)劃在非常態(tài)下可轉(zhuǎn)換的物流園(站)，節(jié)省中轉(zhuǎn)，以確保大規(guī)模疫情暴發(fā)下的生活物資短鏈供應(yīng)。

第二，強(qiáng)化供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理。基本生活物資供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，是提高城市生活保障系統(tǒng)韌性的關(guān)鍵能力。一是強(qiáng)化供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的衛(wèi)生安全管理。疫情存在人傳人，也存在物傳人。加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)鏈人員進(jìn)行安全保護(hù)管理服務(wù)、及時(shí)對(duì)貨物和相關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行消殺，可有效避免疫情在供應(yīng)鏈中大面積暴發(fā)。二是制定應(yīng)急保供預(yù)案。建立多元互補(bǔ)的生活保障應(yīng)急機(jī)制，將供應(yīng)能力強(qiáng)、供應(yīng)規(guī)模大的相關(guān)企業(yè)納入預(yù)案之中；建立應(yīng)急保供的統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，由政府牽頭指揮，保證應(yīng)急保供過程中的效率與公平。三是提升供應(yīng)鏈系統(tǒng)技術(shù)水平。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等在供應(yīng)鏈中的應(yīng)用。一方面，建立完善的信息管理系統(tǒng)，對(duì)全市的生活物資配送進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。將每份物資的生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、物流等關(guān)鍵信息錄入系統(tǒng)，確保整體運(yùn)輸?shù)男屎褪称钒踩?。另一方面，?gòu)建多主體的物資與需求協(xié)同計(jì)劃(Material Requirement Planning)，實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)主體信息、物資、運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目資源共享、協(xié)同控制，最大限度保障基本生活物資的有效供應(yīng)。

第三，完善物流運(yùn)輸管理?？缬蚴俏锪鞯囊淮筇卣鳎锢砀綦x是應(yīng)對(duì)疫情的科學(xué)方式。要在疫情防控與物資供應(yīng)之間取得均衡，需要進(jìn)一步完善物流管理。一是推動(dòng)區(qū)域一體化建設(shè)。一方面，整合區(qū)域內(nèi)運(yùn)輸資源，當(dāng)特大城市暴發(fā)疫情時(shí)，快速調(diào)配周邊地區(qū)運(yùn)輸資源進(jìn)行援助。另一方面，實(shí)行區(qū)域內(nèi)閉環(huán)管理，減少物流運(yùn)輸人員感染風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，避免因隔離造成的運(yùn)力損耗。二是完善物流中轉(zhuǎn)機(jī)制。在城市外圍劃定相應(yīng)區(qū)域供跨域運(yùn)輸車輛中轉(zhuǎn)，再由域內(nèi)車輛轉(zhuǎn)運(yùn)物資，避免接觸，減少疫情在供應(yīng)鏈暴發(fā)的可能。三是提升物流配送人員的公共服務(wù)水平。一方面，為城市內(nèi)部的物流配送人員提供廉租房、公租房等服務(wù)，避免因居住聚集而交叉感染導(dǎo)致運(yùn)力驟降。與此同時(shí)，封控管理期間給予其工作補(bǔ)助。另一方面，在封控區(qū)域，為外省市物流運(yùn)輸人員提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、物資供給和安全保障，保證城市生活保障系統(tǒng)運(yùn)力充足。

(二)提高韌性公共治理能力

在應(yīng)對(duì)大規(guī)模疫情時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制面臨失靈的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有韌性的城市生活保障系統(tǒng)的建設(shè)，必須充分發(fā)揮政府的作用。

第一，提升政府統(tǒng)籌能力。大規(guī)模疫情暴發(fā)會(huì)擾亂價(jià)格機(jī)制和供求關(guān)系，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)配失靈，因此需要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌的作用，以避免民生物資供應(yīng)混亂。一是設(shè)立相關(guān)部門統(tǒng)籌全局。封控管理中的民生物資供應(yīng)，涉及政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等多個(gè)主體的共同合作，要保證供應(yīng)工作的效率和秩序，必須由政府設(shè)立相關(guān)部門對(duì)全局工作進(jìn)行統(tǒng)籌，避免資源的分散或浪費(fèi)。二是加強(qiáng)對(duì)于供應(yīng)鏈的監(jiān)管。及時(shí)遏制、處罰囤積居奇的行為，避免城市內(nèi)部物資供應(yīng)短缺；強(qiáng)化商品質(zhì)量監(jiān)管，加大檢查力度，保障居民正常的維權(quán)、售后渠道暢通有效。

第二，補(bǔ)齊城市基層短板。完善城市各項(xiàng)基礎(chǔ)性建設(shè)，有利于為應(yīng)對(duì)大規(guī)模疫情提供充足的可供使用的基礎(chǔ)資源。一是完善城市“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)。在15分鐘步行范圍內(nèi)，建設(shè)具有基本服務(wù)功能的公共活動(dòng)空間，在常態(tài)情境中提供便民服務(wù)，應(yīng)急時(shí)可以迅速改造為社區(qū)物資存放供應(yīng)點(diǎn)，保障居民的生活物資供應(yīng)。二是進(jìn)一步完善城市網(wǎng)格建設(shè)。對(duì)城市轄區(qū)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格全覆蓋，依托各個(gè)網(wǎng)格，采集網(wǎng)格中的人口、交通、門店等關(guān)鍵信息，為重大疫情決策提供依據(jù)。同時(shí)，在疫情發(fā)生初期，也可通過封閉部分網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)以最小的成本控制疫情蔓延。

第三，提升應(yīng)急保障能力。堅(jiān)持“人民至上、生命至上”的理念，滿足疫情封控管理中居民的緊急需求，政府需要提升兜底保障的能力。一是制定特殊保障預(yù)案。結(jié)合城市居民的實(shí)際需要和其他城市疫情管理中的經(jīng)驗(yàn)啟示，制定特殊保障預(yù)案，明確事件和職責(zé)范圍，確保當(dāng)疫情發(fā)生時(shí)以最快的速度處理居民的“急難愁盼”。二是建立敏捷的反饋機(jī)制。封控管理中居民被限制流動(dòng)，緊急特殊需求會(huì)大量出現(xiàn)，原有的反饋渠道很可能因?yàn)榇罅康男畔⒂咳攵礄C(jī)。這就要求政府一方面開通多個(gè)線上反饋平臺(tái)和應(yīng)急服務(wù)專線，升級(jí)“12345”服務(wù)熱線，提升服務(wù)器承載量；另一方面做好應(yīng)急預(yù)案入網(wǎng)上屏，快速回應(yīng)處置應(yīng)急需求。三是建立精準(zhǔn)的兜底機(jī)制。依托大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)格力量，提前判斷特殊人群數(shù)量、特征及需求并做好相應(yīng)準(zhǔn)備。對(duì)特殊人群精準(zhǔn)定位、快速響應(yīng)，及時(shí)處理，做到件件有回應(yīng)，事事有著落。

(三)建設(shè)韌性社區(qū)共同體

民生保障與社區(qū)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力息息相關(guān)，構(gòu)建韌性社區(qū)是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。從理論上說，社區(qū)的韌性包括性別、年齡、健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位等特征的社區(qū)人口概況和包括信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等要素的社會(huì)資本概況[24]，以基層黨組織為核心，以自治組織為主導(dǎo)，以人民群眾為主體，以多元參與為方式，廣泛鏈接資源，構(gòu)建社區(qū)生活保障韌性。

第一，基層黨建下的同心圓構(gòu)建。基層黨組織是黨的“神經(jīng)末梢”，也是發(fā)揮黨的政治和組織優(yōu)勢(shì)的前沿陣地。在疫情防控期間，通過區(qū)域化黨建、黨員干部下沉和社區(qū)黨員“亮身份”等組織動(dòng)員各方力量參與，充分發(fā)揮了基層黨組織在疫情防控中的戰(zhàn)斗堡壘作用。社區(qū)整體抗御能力和調(diào)試能力的有效發(fā)揮，也離不開社區(qū)利益相關(guān)方開展多尺度、多層次的合作。一是構(gòu)建街居共同體，在黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌街鎮(zhèn)的治安、城管執(zhí)法、安全監(jiān)督、協(xié)管、醫(yī)務(wù)等各類隊(duì)伍資源促進(jìn)民生保障。二是建構(gòu)以社區(qū)黨組織為圓心，政府組織、企業(yè)組織、社會(huì)組織、自治組織和社區(qū)民眾共建共治共享的有戰(zhàn)斗力、整合力的同心圓結(jié)構(gòu)，形成跨部門、跨體系、跨組織邊界的民生保障網(wǎng)絡(luò)。

第二，社區(qū)自治下的鄰里互助模式。日本作為災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，建立了“公救—共救—自救”多元協(xié)同的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系，[25]遵循“自己的生命自己保護(hù)，自己的城市和社區(qū)自己保護(hù)”的信念，[26]依靠居民自救互救。立足本土，中國(guó)的組織動(dòng)員能力強(qiáng)，需進(jìn)一步提升自救互助能力。一是通過“三社聯(lián)動(dòng)”，加強(qiáng)政企社民多元互動(dòng)，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)、專業(yè)社會(huì)組織、居民共同參與基層應(yīng)急生活物資保障預(yù)案的制定、演練；鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)急力量深入基層社區(qū)就近就便參與應(yīng)急處置和物資保障。二是推動(dòng)建立完善社區(qū)居民家庭的自救互救和鄰里相助機(jī)制；激發(fā)鄰里日?；?dòng)來積累社會(huì)資本，[27]鼓勵(lì)發(fā)現(xiàn)身邊的人和事來找回“附近”[28]；重視社區(qū)居民危機(jī)意識(shí)和生活物資儲(chǔ)備意識(shí)的普及和自給自救、互給互救知識(shí)技能訓(xùn)練。

第三，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)下的資源鏈接。面對(duì)疫情影響，一方面需要進(jìn)行物理隔離，另一方面需要對(duì)外協(xié)調(diào)資源。社區(qū)具有精準(zhǔn)收集需求的能力和巨大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)鏈接資源的能力。一是增強(qiáng)社會(huì)組織資源開發(fā)動(dòng)員能力，拓寬社會(huì)組織鏈接民生保障資源的渠道，實(shí)現(xiàn)公益資源的有效鏈接。二是廣泛整合志愿者、社區(qū)、社區(qū)社會(huì)工作者等服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)組織資源的有效鏈接，協(xié)同促進(jìn)民生保障工作機(jī)制有序運(yùn)轉(zhuǎn)。三是通過自治組織的溝通與回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治資源的有效鏈接；充分發(fā)揮社區(qū)能人骨干的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)鏈接外部資源，通過制度化的方式搭建起與民生保障企業(yè)的橋梁，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化資源的有效鏈接。

五、結(jié)論

正如塔勒布所言，“由于社會(huì)往往會(huì)從復(fù)雜性中受益，逐漸積累起越來越尖端的精密機(jī)制，社會(huì)的專業(yè)化程度越來越強(qiáng)，但恰恰是這樣，社會(huì)也變得更加脆弱和更易崩潰”。[29]在快速發(fā)展的現(xiàn)代城市，基本民生保障體系是一個(gè)已經(jīng)高度市場(chǎng)化、專業(yè)化但又充滿脆弱性的復(fù)雜系統(tǒng)。在重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的外在沖擊下，資源配置過程可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、政府失靈和社會(huì)失靈等多種脆弱表征，導(dǎo)致民生物資鏈條級(jí)聯(lián)失效，引發(fā)基本民生保障的低效化和非均衡化，給城市社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來巨大挑戰(zhàn)?？梢哉f，能否維持這一系統(tǒng)的完整健全、平穩(wěn)運(yùn)行是城市綜合實(shí)力、城市治理能力和社會(huì)動(dòng)員能力的集中反映和體現(xiàn)?？茖W(xué)、動(dòng)態(tài)調(diào)適資源配置方式，構(gòu)建更具有韌性的民生保障體系是建設(shè)韌性城市、加強(qiáng)特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力的必然要求。

第一，在主體上要完善“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”功能互補(bǔ)、協(xié)同治理的民生保障體系。從韌性理論來看，城市復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)作不再是單一主體和力量的支撐，而需要多元化的治理結(jié)構(gòu)和多樣化的治理方式來提升結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性和功能的穩(wěn)定性。[30]特別是在重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)情境下，自發(fā)的市場(chǎng)或者強(qiáng)勢(shì)的政府都不可能簡(jiǎn)單相互替代并獨(dú)力支撐海量規(guī)模的生活物資供應(yīng)。這就需要進(jìn)一步完善統(tǒng)籌機(jī)制(政府)、交換機(jī)制(市場(chǎng))和互益機(jī)制(社會(huì))相互配合、協(xié)同互補(bǔ)的民生保障體系。從政府來說，不僅要通過強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管來賦能市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)體系在資源配置中的專業(yè)化、主渠道作用；還要加強(qiáng)計(jì)劃和統(tǒng)籌，為市民提供基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)，守好“底線公平”；更要充分激發(fā)社會(huì)自身的力量，通過志愿服務(wù)、鄰里互助精準(zhǔn)解決“最后一百米”“急難愁盼”等問題。

第二，在空間上要構(gòu)建“社區(qū)—市區(qū)—跨區(qū)”圈層鏈接、跨域聯(lián)動(dòng)的資源動(dòng)員體系。民生保障說到底是資源的順暢流動(dòng)和均衡分配，而這個(gè)過程必然與特定的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。城市不僅是一個(gè)多生態(tài)的復(fù)雜巨系統(tǒng)，往往也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的節(jié)點(diǎn)和樞紐，因此，從資源的空間分布和動(dòng)員來看，民生保障必須建立在不同圈層之間緊密連接、高效聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)之上。在區(qū)域?qū)用妫ㄟ^“一體化機(jī)制”形成統(tǒng)一大市場(chǎng)、大物資、大交通格局，保障資源的互聯(lián)互通和充足供應(yīng)。在市區(qū)層面，特別要強(qiáng)化非常態(tài)情境下政府的統(tǒng)籌和規(guī)劃功能，防止資源緊缺時(shí)可能出現(xiàn)的無序哄搶、商業(yè)投機(jī)、質(zhì)量低劣等市場(chǎng)失靈問題，全力?；尽⒈５拙€、保暢通。在社區(qū)層面，組織管理好自發(fā)性的集體團(tuán)購行為，充分發(fā)動(dòng)志愿者力量，構(gòu)筑社會(huì)性的資源配置網(wǎng)絡(luò)和渠道，暢通民生資源進(jìn)入千家萬戶的“毛細(xì)血管”。

第三，在時(shí)間上要實(shí)現(xiàn)“常態(tài)—應(yīng)急態(tài)—極限態(tài)”之間的快速切換和敏捷治理。根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)原理，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的城市民生保障機(jī)制建設(shè)需要貫穿和統(tǒng)籌“常態(tài)—應(yīng)急態(tài)—極限態(tài)”的全過程和各環(huán)節(jié)。在常態(tài)情境下，要從規(guī)劃、儲(chǔ)備、供應(yīng)鏈、場(chǎng)所管理、公共服務(wù)等方面完善準(zhǔn)備體系，健全協(xié)同機(jī)制，特別是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和情境想象制定和演練有關(guān)物資保障的預(yù)案；在應(yīng)急情境下，要快速反應(yīng)，優(yōu)先保護(hù)供應(yīng)鏈條，保護(hù)物流人員，加強(qiáng)閉環(huán)管理，支持市場(chǎng)的基礎(chǔ)性、主體性作用和功能；在極限情境下，要將保供工作列入重要政策議程，及時(shí)啟動(dòng)全方位、統(tǒng)一化、集中式的資源動(dòng)員和調(diào)度體系，充分發(fā)揮大型平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)等各方面的作用，確保最基本的民生供應(yīng)和保障。