整體智治：我國超大城市治理的目標選擇和體系構建

蔣俊杰

近年來，大數據、人工智能、物聯網等新興信息技術在我國的城市治理數字化轉型中得到廣泛應用并不斷向縱深拓展。2020年3月31日，習近平在考察杭州時明確指出，“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊”[1]。如何運用新興信息技術賦能超大城市治理，探索一條符合超大城市特點和規(guī)律的新路已經成為學術界必須回答的一個時代命題。融合公共管理理論和現代信息技術工具，構建橫向互動、縱向貫通、數據共享、流程優(yōu)化的新體系，探索形成智能化、精準化和全周期的整體智治新模式，是我國超大城市治理數字化轉型的一項重要內容，也是推動超大城市治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

一、我國超大城市治理面臨的新挑戰(zhàn)和新問題

超大城市是我國城市規(guī)模劃分標準的分類之一。根據國務院2014年下發(fā)的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。超大城市是一個龐大的復雜系統(tǒng)，人口密度高、管理要素多、民生服務需求總量大、社會的多元性和流動性強，城市運行的潛在安全風險極高，這些都對超大城市的體制機制、治理能力和治理方式等方面構成極大的挑戰(zhàn)。

(一)龐大的城市治理要素與治理能力不足之間的矛盾

我國的超大城市治理要素龐大，呈現車輛多、高樓多、企業(yè)多、管道多和電線多等特點，各個治理要素之間縱橫交錯，流動性強，形成一個“你中有我、我中有你”的復雜體系。超大城市的特點決定了其風險點多，且各種風險相互交織，極易形成風險的集聚效應、蝴蝶效應和多米諾骨牌效應。在信息化時代，超大城市這樣一個巨型系統(tǒng)的治理難度前所未有。面對體量龐大的城市治理要素，一些職能部門仍習慣于沿用拉網式巡查、人工發(fā)現處置的傳統(tǒng)模式，城市治理能力不足的問題顯得尤為突出，已經難以確保城市高效精準施策、安全有序運行，這也倒逼超大城市進行數字化轉型，提升治理體系和治理能力現代化水平。

(二)超大城市治理場景的變動性與治理模式變革滯后之間的矛盾

隨著互聯網技術日新月異，新技術、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)和新模式層出不窮，催生了大量新的消費和生活場景，快遞、外賣、網約車、共享單車、移動支付、直播帶貨和無接觸消費等新興生活方式和生活場景不斷涌現出來，并有力地推動社會的變革，引發(fā)了一系列全新的城市治理問題。面對快速增長的城市治理新問題，有些干部對管理對象的高速動態(tài)變化不敏感，理念陳舊、方法落后，[2]城市治理者的經驗和能力都難以適應新時代的要求。建立治理主體和客體之間的互動機制，并應用新的理念和技術工具構建全新的治理流程成為擺在超大城市治理者面前不可回避的一道難題。

(三)超大城市社會形態(tài)的異質性與治理模式單一之間的矛盾

異質性是刻畫社會整體性特征的重要概念，強調的是一個社會或社區(qū)的結構性特征。[3]社會結構的劇烈變遷導致社會的異質性大大增加，這將對超大城市治理產生深刻影響。超大城市社會結構多樣復雜，治理的目標群體呈現明顯的不平衡性和差異性。從城市化狀況看，既有深度城市化、快速城市化地區(qū)，也有城郊接合部和農村地區(qū)；從區(qū)域功能特征看，既有產業(yè)功能區(qū)域，也有城市功能區(qū)域；從社區(qū)類型來看，國際社區(qū)、高檔社區(qū)、普通社區(qū)、“老小舊遠”小區(qū)、保障房社區(qū)和農民住房等多種社區(qū)形態(tài)并存；從社會群體特征看，城市與農村人口、戶籍與非戶籍人口呈現雙重二元的狀態(tài)。我國的超大城市市域范圍廣，各區(qū)域工業(yè)化進程和城鎮(zhèn)化進程并不一致，不同社會形態(tài)中人口結構、居住形態(tài)和價值理念的異質性特點非常明顯，而且居民的利益訴求和民生需求日益多樣化，單一的城市管理手段已經難以適應社會結構和形態(tài)異質性強的新要求，這就要求超大城市針對不同社會形態(tài)的社會服務、社會治理和資源配置采取不同的治理方式。

(四)超大城市社會問題的跨界性與條塊分割之間的矛盾

近年來，超大城市社會問題的治理越來越呈現跨部門、跨區(qū)域和跨層級的特征。在原有的城市管理中，由于條塊分割、職能分散、各管一攤，政府職能部門的職責相互交叉，面對大量城市社會問題部門間相互推諉扯皮，形成“九龍治水”的格局。我國的政府管理體制是按照科層制原則設置的，即通過設立橫向職能部門和縱向層級政府的方式將各種職能、職位和部門按權力等級組織起來，形成一個統(tǒng)一的垂直指揮系統(tǒng)。[4]在大數據時代，這種傳統(tǒng)的科層制管理模式已經難以適應對超大城市跨界社會問題的治理。各個部門間缺乏協(xié)調中樞，導致“看得見的部門管不著，管得了的部門看不見”，城市管理中出現大量的“死角”和“盲區(qū)”，以至于出現“牛皮癬式”的頑癥痼疾。地方政府動用大量資源力求解決這些“頑癥”，卻進入到一個“整治—反彈—再整治”的惡性循環(huán)中。進入新時代，人民群眾對城市生態(tài)、城市文明和城市秩序等各方面都提出了更高的要求。超大城市的各相關職能部門因部門權力界限，對跨部門、跨區(qū)域和跨層級問題難以統(tǒng)籌協(xié)調，治理效能不能有效發(fā)揮出來。

(五)超大城市治理的精細化要求與傳統(tǒng)管理的模糊性之間的矛盾

進入新時代以來，人民群眾對美好生活向往的需求對城市治理的精細化提出了新要求。如何將城市善治的理念精準地變成政策并加以執(zhí)行，并在此過程中實現對于社會各主體的民心治理，提升治理韌性，這是新時代超大城市精細化治理提出的現實背景。[5]我國超大城市的城市網格化管理體系已經運行多年，但原有城市網格主要是對城市運行部件的管理，管理的范圍和管理的精細化程度遠遠不能滿足對超大城市社區(qū)公共安全、城市公共服務等進行綜合管理的新要求。運用新技術對城市治理數據進行精準分析，實現公共資源精準聯動，為城市居民提供高品質的城市公共服務，創(chuàng)建優(yōu)美宜居的城市環(huán)境成為超大城市治理者迫切需要解決的一個問題。

二、整體智治在我國超大城市治理中應用的理論維度

從技術變革與公共治理模式關系的視角來看，公共治理模式變革一般遵循“技術(工具)發(fā)展—社會分工越來越復雜—社會復雜性增加—治理超載嚴重(知識和能力彌散化) —新技術的應用—新的治理理念”的演化路徑。[6]整體智治正是在現代社會復雜性增加和治理超載的背景下，公共治理與現代信息技術革命進行的一次深度融合。整體智治將技術邏輯深度嵌入到政府與社會的制度結構，通過治理主體之間的有效互動，以及權力轉移、數據共享、流程優(yōu)化、場景設置和資源配置等方面的系統(tǒng)性重塑，提升公共治理的有效性。作為一種新的治理模式，整體智治不是整體治理和智慧治理的簡單疊加，而是兩者的有機融合，并能夠減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱，部分替代對治理主體的能力要求。[7]本文從以下三個維度解釋整體智治模式的理論意蘊和實踐價值。

(一)整體性治理

整體性治理是一種整體主義的思維方式，為跨界社會問題提供了更加有效的治理工具和治理模式。[8]碎片化導致分散化，導致部門機構間協(xié)調困難。整體性理論著眼于政府內部機構和部門的整體性運作。[9]整體性治理就是通過協(xié)同、整合和聯動等機制，破解治理權限、治理職能和信息系統(tǒng)的碎片化問題，促進各部門和各層級從分散走向集中，從部分走向整體，從分割走向整合，形成管理和運行的無縫銜接。針對超大城市治理中治理碎片化和各自為政等問題，整體性治理要求以“高效處置一件事”為核心，整合各類治理要素，集成各種治理場景，打破經濟、社會、城市治理之間的界限，推動跨層級、跨地域、跨部門的協(xié)同管理。整體性治理為超大城市管理者提供了一種新的治理思維，并為打破部門信息壁壘，破除部門利益藩籬，再造運行流程，構建協(xié)同聯動的運行體系提供了理論支撐。

(二)智能化治理

運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等前沿技術推動城市治理手段、模式和理念的創(chuàng)新，實現智能化治理是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。智能化治理的前提是推進城市數字治理，其戰(zhàn)略目標是為所有治理主體——政府、市民和企業(yè)提供技術支持、簡化治理過程，通過在線服務互動滿足公眾的需求和期望。[10]近年來，我國的一些超大城市運用新興信息技術賦能城市治理，建立“城市大腦”運行中樞，對城市運行體征、城市管理問題和群眾需求進行實時感知，增強對城市運行趨勢和規(guī)律的分析能力，提升對城市問題的預警、研判和協(xié)同處置能力，實現對超大城市全覆蓋、全天候、全時段的治理。新的信息技術為城市治理提供了有力支撐，但僅僅依靠技術驅動難以實現城市治理智能化。簡單地整合城市治理要素和匯集治理數據，應用相關的算力和算法構建模型，并不能有效提升城市治理能力，甚至會造成“城市大腦”的建設與使用脫節(jié)。新的信息技術必須有效嵌入到超大城市治理的制度結構、運行流程和管理細節(jié)中才能確保智能化治理的有效運轉。因此，超大城市的智能化治理必須以問題和需求為導向，以管理思維驅動技術層面應用，通過城市治理主體、治理對象、技術專家和公共政策專家之間的有效互動，不斷拓展充滿活力和創(chuàng)造力的治理場景。

(三)全周期治理

超大城市的治理就如同一個生命體，它不是固定的，而是在“技術—制度—文化”的治理生態(tài)中不斷演進、動態(tài)調適，形成周期性的循環(huán)。2020年3月10日，習近平在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作時強調：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子?！盵11]2020年11月12日，在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上，習近平再次強調：“要把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程各環(huán)節(jié)?！盵12]“全周期”蘊含了系統(tǒng)治理的理念，把全周期治理引入到超大城市治理中，就是要將城市視為一個動態(tài)、開放、生長的生命體，在城市發(fā)展的各個階段實現從源頭到末梢的全流程治理，構建城市規(guī)劃建設、風險前期預警、問題研判、資源動員、問題處置、監(jiān)督反饋、后期復盤和提升優(yōu)化等各個環(huán)節(jié)間的有效循環(huán)和閉環(huán)管理體系。

三、整體智治與我國超大城市治理的目標選擇

在傳統(tǒng)的城市治理模式中，受到體制機制、技術能力和思維模式的影響，面對復雜多樣的社會訴求，超大城市治理者的手段缺乏、力量不足、流程不暢，難以深入挖掘城市治理的深層次和規(guī)律性問題，呈現被動應對的狀態(tài)，極大地制約了城市的發(fā)展和穩(wěn)定，影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。構建整體智治模式，形成智能治理、精準治理、主動治理、協(xié)同治理和科學治理的新格局是超大城市治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

(一)超大城市治理實現從人工巡查到智能識別的轉變

針對城市治理頑癥痼疾和城市運行安全問題，在傳統(tǒng)的城市管理中，執(zhí)法部門通常采取蹲點固守、定期巡查、人海戰(zhàn)術等方式來應對，這不僅消耗了大量的行政資源，管理效果也不明顯。由于數據搜集滯后，信息流轉梗阻和部門協(xié)同困難，一些城市運行安全隱患在暴露甚至暴發(fā)后才能得到處置，這加大了超大城市運行的風險。以群租房為例，近年來一些超大城市的群租房現象屢禁不止，不僅在消防安全、鄰里糾紛、噪音擾民、環(huán)境衛(wèi)生等方面帶來了諸多問題，而且造成了嚴重的隱患，危及居民的生命財產安全。由于居委會、物業(yè)管理人員敲門入戶難，人工排查無法快速發(fā)現并準確判定哪一戶存在群租現象，這就需要對群租房進行智能識別。以整體智治為引導，構建群租房算法模型，通過搜集用水、用電、用氣和外賣數量等多源異構數據，對一戶內水電氣用量增長過快、外賣送餐活躍度過高的賬戶進行智能識別和排查，及時協(xié)調城管、物業(yè)、社區(qū)共同上門，依法開展綜合整治，有助于群租房治理實現從人工巡查到智能識別的轉變。

(二)超大城市治理實現從粗放管理到精準治理的轉變

在超大城市治理中，由于管理標準不統(tǒng)一、管理規(guī)則松散、約束性不強，極易造成管理過程混亂、大而化之和效益不高。運用大數據精準識別社會訴求，科學配置公共資源，實現對城市社會問題的精準治理是超大城市治理的題中應有之義。以共享單車的管理為例，共享單車在解決市民出行“最后一公里”上發(fā)揮著積極作用，但相關企業(yè)普遍“重投放、輕管理”，造成維護不及時、無序投放、超量投放和擠占道路資源等嚴重問題。在整體智治模式下，建立共享單車治理算法模型，對共享單車的需求和資源配置進行精準匹配，每一個街鎮(zhèn)的共享單車數量和泊位數都能在共享單車協(xié)同治理平臺上以熱力圖的形式實時動態(tài)呈現，實現共享單車在區(qū)域內的動態(tài)調配，達到供需平衡和有序停放。當某個區(qū)域的共享單車供給超出或低于居民日常出行需求時，系統(tǒng)自動報警，并實時推送給相應的共享單車公司和街鎮(zhèn)“城市大腦”分中心，由網格管理員進行搬運和整理，實現共享單車的合理投放和有序管理?！俺鞘写竽X”建立在海量數據和強大算力之上，它會思考并進行深度學習。例如，在治理交通擁堵方面，針對上下班高峰時間必堵車的路段，通過物聯網智能設備實時掌握干線道路上機動車、非機動車和行人的流量，通過人工智能模型算法進行后臺優(yōu)化，精準預判可能擁堵的時間點和擁堵的嚴重程度，并提供相應的優(yōu)化方案，提升交通出行效率。

(三)超大城市治理實現從被動處置到主動治理的轉變

在以往的城市管理中，執(zhí)法部門不是對社會問題進行主動治理，而是對已經出現的問題進行被動處置，常常造成資源浪費和疲于應對的局面。整體智治模式要求城市治理者拓展治理場景，提升城市治理的預見性和主動性，實現從被動處置到主動發(fā)現的轉變。主動治理是以大數據分析為基礎，對城市公共事務和社會問題進行前期預判，以最小成本達到最佳治理的效果。以街面治理為例，面對體量龐大的管理客體和管理需求，原有的行政資源、社會資源和治理能力顯得捉襟見肘。以整體智治模式為指引，建立覆蓋全區(qū)街面商戶的數據庫，確定高風險、中風險、低風險三種不同等級，按照不同的風險等級實施管理，最大限度地優(yōu)化并合理使用公共資源，對街面違法行為形成智能發(fā)現、智能預警、快速推送和線上線下一體處置的管理閉環(huán)，有效推動街面治理從被動處置型向主動發(fā)現型轉變。

(四)超大城市治理實現從條塊分割到部門協(xié)同的轉變

維護城市基礎設施、保障公共秩序和公共安全是超大城市治理的重要內容，但這些事務都呈現跨部門、跨區(qū)域、跨層級的特征，部門間難以統(tǒng)籌協(xié)調，任何一個部門的缺位都會影響治理效果。構建超大城市整體智治模式，能有效打破各部門的壁壘和邊界，實現從部門分割、單打獨斗到部門有效協(xié)同的轉變。以渣土車治理為例，渣土車運輸環(huán)節(jié)中存在著跑冒滴漏和違法偷倒等突出問題，但管理權限分散在城市政府的各個職能部門：固廢領域的審批審核由生態(tài)環(huán)境部門管理；城管部門只對有證的渣土車運行是否符合市容規(guī)范進行管理；交警部門負責審核審查渣土車的運行是否符合交通規(guī)范；發(fā)改委負責管理企業(yè)的信用體系建設。管理部門之間的協(xié)調成本非常高，且經常出現管理漏洞和管理盲區(qū)，政府部門召開各種協(xié)調會也難以從源頭上對渣土車進行治理。在整體智治模式中，超大城市治理者將涉及渣土車治理的各部門資源和數據存儲在“城市大腦”樞紐上，讓數據流動起來，渣土車的管理數據實現跨部門共享，管理過程在后臺無縫切換，政府部門不開協(xié)調會就能進行全生命周期的協(xié)同治理。

(五)超大城市治理實現從經驗決策到科學決策的轉變

在傳統(tǒng)的城市治理中，決策主體的治理理念更新滯后，依賴長期以來形成的經驗進行公共決策，決策的科學性和時效性不足。城市治理的決策機制在數據的搜集中存在部門壁壘和信息孤島，數據分析速度難以跟上社會的需求，決策時滯問題嚴重。大數據技術的出現將極大地改變超大城市的決策響應機制，決策主體的行為方式和思維模式也將隨之變革。整體智治模式要求超大城市的治理者要改變“自上而下”的思維模式，將數據視為寶貴的決策資源，通過“自下而上”的挖掘和利用，高效配置資源，精準有效回應社會需求。以12345熱線為例，這一平臺對城管、公安和交通等方面的社會訴求進行回應，平臺上留存下來的各項數據如果不流動、不共享就會成為“死數據”。在整體智治模式下，超大城市治理者整合各項數據并進行精準分析，厘清群眾需求的優(yōu)先順序，預判城市運行風險，優(yōu)化公共資源配置，實現從經驗決策到科學決策的有效轉變。

四、整體智治與超大城市治理的體系構建

構建科學有效的運行體系是超大城市整體智治模式的基礎。超大城市治理者要適應信息技術變革和人民群眾對美好生活向往的新要求，及時轉變治理理念，破除部門利益的掣肘，搭建運行體系，打通部門壁壘，再造治理流程，實現治理要素全覆蓋、治理場景全領域、治理對象全周期的整體智治新模式。

(一)搭建運行體系

縱向上，構建層級貫通、上下聯動、無縫銜接的“市—區(qū)—街(鎮(zhèn))—村(居)”運行體系。實現整體智治需要有一個頂層的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)，超大城市設立“城市大腦”成為近年來的流行趨勢。“城市大腦”是為城市生活打造的一個數字化樞紐和界面，城市治理者通過這一數字化樞紐配置公共資源、作出科學決策、提高治理效能；市民憑借它觸摸城市脈搏、感受城市溫度、享受城市服務?！俺鞘写竽X”負責統(tǒng)籌政府、市場、社會的職責、人員、流程和數據資源等，以群眾和市場主體需求為導向，科學高效配置資源，群防群治重大風險，集成優(yōu)化公共服務。

建設“城市大腦”首先要求信息系統(tǒng)實現縱向貫通和上下聯動，從市一級的中樞延伸到各個區(qū)(縣)一級政府，在街鎮(zhèn)依托網格化管理設立“城市大腦”分中心，并將毛細血管和神經網絡滲透到最基層。超大城市的人口規(guī)模、資源要素和基礎設施更加集聚，很多“大城市病”往往下沉至社區(qū)。[13]“城市大腦”平臺要實現“縱向到底”，鏈接超大城市治理的最底層，聚焦居(村)基本單元，在居(村)一級打造微平臺，圍繞解決城市治理、民生服務等方面的痛點和難點問題，聚合各轄區(qū)內的人口、房屋、企業(yè)和部件等基礎情況，通過數據匯集、智能分析和應用，實現“主動發(fā)現—快速上報—部門協(xié)同處置—反饋監(jiān)督”的閉環(huán)管理循環(huán)體系。

橫向上，超大城市的整體智治要求以“城市大腦”為樞紐，打破部門壁壘，達到互聯互通。在超大城市的治理中，各項公共事務的管理權限分散在各行政部門，這就要求“城市大腦”對建設交通、社會治安、生產安全、極端天氣等各種專項管理模塊進行深度整合，把各個職能部門聯通起來，提升信息處置能力，強化社會風險研判預警，優(yōu)化社會訴求的回應和處置流程。

“城市大腦”作用的有效發(fā)揮取決于線下的指揮體系和能力，超大城市的整體智治必須明確指揮長負責、平急融合、領導輪值、聯席指揮、聯勤聯動等運行機制。在人員配備上，市、區(qū)和各街鎮(zhèn)的分中心都要配置相應的工作人員，尤其是在網格、社區(qū)、村居、樓宇里的監(jiān)督員，負責巡查和監(jiān)督，確保線上線下協(xié)同運行。

(二)實現數據共享

超大城市治理者在探索運用人工智能、大數據、云計算、區(qū)塊鏈、5G等技術的過程中形成海量數據，這些數據是一座潛力無限的富礦，但孤立的數據并不能轉化為治理效能。讓數據流動起來，實現數據共享是超大城市整體智治的前提。在整體智治的體系中，市級層面建立大數據中心，幫助各區(qū)“城市大腦”共享公安、市場監(jiān)管、建交委和生態(tài)環(huán)境等各條線部門的數據。市和各區(qū)(縣)利用數據中臺對各類數據進行歸集，采取批量化和模塊化方式進行管理與分析，為超大城市風險預警預報、城市管理科學決策以及城市問題的精準施策提供強有力的技術支撐。在數據歸集中，城市治理者要防止“大水漫灌”，把無用數據釋放到城市管理領域中，而是要根據管理需求有選擇地對政務數據、社會數據以及物聯感知數據進行集成。

在傳統(tǒng)各自為政的職責導向下，必然形成碎片化治理和“數據煙囪”。[14]超大城市整體智治模式中實現數據共享，其難點在于“數據煙囪”問題。這一問題的產生是由技術和管理等多方面的因素共同導致的。從技術層面看，各職能部門的數據標準和規(guī)范不統(tǒng)一，數據之間不兼容，難以共享；從管理層面看，有的職能部門為了規(guī)避風險而不敢共享，有的部門將數據視為資源，因部門利益而不愿共享。因此，超大城市治理者必須樹立新的數據觀，運用塊數據解決信息煙囪、數據壁壘、標準不一、結構多源異化等問題；[15]在構建整體智治模式中，超大城市要形成高位推動態(tài)勢，破除部門狹隘主義和部門利益的制約。

(三)拓展治理場景

超大城市的整體智治要求對人口分布、城市運行、交通運輸、綜合執(zhí)法、防臺防汛、消防井蓋、電力基礎設施等領域的各種治理要素進行匯集，實現覆蓋公共安全、綜合執(zhí)法、疫情防控和應急管理等各種場景的綜合運行和治理。近年來，一些超大城市建設“城市大腦”，通過分中心“AI視頻智慧感知平臺”和“神經元智慧感知平臺”建設，匯聚物聯、視聯等各類信息實時監(jiān)測城市運行體征指標，準確感知城市運行的“脈搏”和“心跳”，實現日常城市管理問題的智能發(fā)現、自動推送和線下處置。

在整體智治模式下，城市治理場景是動態(tài)變化的，城市治理主體要根據社會需求和技術變革不斷進行迭代更新，尤其要打通各項治理的邊界，推進模塊融合和功能整合。2020年11月12日，習近平出席浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會并發(fā)表重要講話，指出：“要構建經濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系?！盵16]對“三大治理”智能化場景進行系統(tǒng)整合已經成為超大城市整體智治的核心任務。例如，發(fā)展生物醫(yī)藥產業(yè)屬于經濟治理，打通體制機制堵點，營造良好的營商環(huán)境，集聚產業(yè)高端人才，對生物醫(yī)藥產業(yè)至關重要。就城市治理和社會治理而言，生物醫(yī)藥企業(yè)的人才吸引又離不開整個區(qū)域良好的公共服務、城市生態(tài)和人文環(huán)境的有效支撐。這就需要從生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)，統(tǒng)籌推進經濟、社會和城市三大治理體系，為產業(yè)發(fā)展和人才吸引提供公共政策、社會安全和服務、城市生態(tài)等全方位的支持。

(四)再造治理流程

治理流程的梳理和再造是整體智治的難點。針對體量龐大的城市治理要素和問題，城市治理者要構建“前端多渠道發(fā)現+線上線下一體化處置+事后考核監(jiān)督”的閉環(huán)管理流程。在前端，城市治理者建立多渠道的發(fā)現機制，主動識別城市管理的各種問題，確保對城市運行中的問題隱患做到“早排查、早發(fā)現、早預警、早處置”。市民通過12345市民服務等熱線反映問題，線下監(jiān)督員通過日常巡查主動發(fā)現問題。除這些傳統(tǒng)的問題發(fā)現方式外，城市治理者要利用現代物聯感知技術，建設“神經元”系統(tǒng)，通過“城市大腦”數據中臺提取城市治理核心管理要素，實時感知覆蓋城市基礎設施、環(huán)境保護、交通運輸、城市安全和城市執(zhí)法等領域的城市運行體征。

超大城市運行是一個復雜的巨系統(tǒng)，在治理結構整合、功能融合和要素集成等方面日趨精微。整體智治的“全周期管理”維度要求城市治理者站在對象的初始生成、成長演進直至終結退出的全過程、全要素的角度，統(tǒng)一理念、目標、組織以及規(guī)則，并在此基礎上建立集成化的治理系統(tǒng)和流程。[17]這就要求超大城市治理者破除部門邊界，圍繞“高效處置一件事”構建線上線下一體化的處置流程，實現從前期研判預警，到中期響應處置，后期反饋考核，以及復盤優(yōu)化等各個環(huán)節(jié)的有機銜接?！俺鞘写竽X”作為一個數據運行樞紐，對城市運行進行研判和預警，對相關問題和訴求平臺在第一時間根據各部門的權責劃分進行派單，對于需要多部門參與的事項，做到聯合處理和協(xié)同作戰(zhàn)；處置完成后，把結果反饋到“城市大腦”平臺，形成管理閉環(huán)；管理部門對各部門處置情況和各街鎮(zhèn)處置情況進行實時排名和考核；針對突發(fā)事件，相關領導運用“城市大腦”進行實時指揮，打破以往部門各自為政的分散管控模式，突發(fā)事件實時動態(tài)集中上屏，確保數據信息貫通融合，指揮通暢有力。

結 語

加快建設與超大城市功能定位相適應、與人民群眾期盼相符合的整體智治模式是破解超大城市治理困境的有效路徑，也是超大城市治理體系的一次革命性重塑。在城市數字化治理中，同樣面臨協(xié)作困境與信息孤島、技術理性與制度滯后、技術風險與治理危機、工具理性與價值迷失等許多問題，實踐中也可能陷入治理平臺繁多、數據難以整合、技術手段運用層次和水平較低等困境。[18]在我國超大城市的探索中，政府要因地制宜、量力而行，同時要加強統(tǒng)籌規(guī)劃、破解政策難題，形成多元合作和持續(xù)發(fā)展的格局。構建超大城市整體智治模式要堅持需求導向，防止智能化“城市大腦”建設一哄而上；堅持問題導向，倡導以管理驅動技術應用，圍繞問題的現實場景打造應用平臺，防止平臺建設華而不實；堅持動態(tài)更新，“城市大腦”平臺的建設不是一勞永逸的，而是要根據新問題、新需求和新的技術發(fā)展進行迭代更新，滿足城市治理者和人民群眾的雙向需求；堅持底線思維，對城市安全風險的最嚴重后果要有充分估計，城市運行要預留空間，一旦突破安全底線，要做到有能力及時彌補，防止風險擴散。