容錯(cuò)機(jī)制何以有效運(yùn)轉(zhuǎn) ？
——基于“主體—內(nèi)容—程序”三重維度的分析

陳 朋

一、問題的提出

促進(jìn)政治系統(tǒng)規(guī)范、高效運(yùn)行，是一個(gè)成熟型執(zhí)政黨的鮮明特征。作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治系統(tǒng)的規(guī)范運(yùn)行有著特殊期待，并通過設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制和問責(zé)機(jī)制以引導(dǎo)政治系統(tǒng)的規(guī)范運(yùn)行。強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制和嚴(yán)明的監(jiān)督制約機(jī)制釋放出了較強(qiáng)的約束作用，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行程度明顯增強(qiáng)。然而，對(duì)問責(zé)的理解偏差特別是問責(zé)異化等問題，使一些干部出現(xiàn)了“不敢為”“不愿為”以及“廉而不能”等惰政問題，有的甚至開始從積極求功向消極避責(zé)轉(zhuǎn)變。這些問題雖然尚未大面積顯現(xiàn)，但是一定程度上映射出部分官員試圖采取非常規(guī)路徑來(lái)敷衍應(yīng)付?；诖?，近年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨站在提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的戰(zhàn)略高度，提出要將容錯(cuò)機(jī)制作為激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的重要抓手。

最早提出容錯(cuò)機(jī)制議題是2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)。這次會(huì)議提出“寬容改革失誤，加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為全面深化改革營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境”[1]。自此，容錯(cuò)機(jī)制以正面激勵(lì)的設(shè)計(jì)初衷與激勵(lì)官員擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)在邏輯浮出水面。隨后，黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵2]這可以看作是對(duì)新時(shí)代地方官員激勵(lì)機(jī)制的總體性指導(dǎo)意見。在此基礎(chǔ)上，2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》和2019年9月中共中央新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對(duì)容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。這些政策文本的相繼出臺(tái)充分說明，執(zhí)政黨對(duì)容錯(cuò)機(jī)制作出了漸次明晰的研判和設(shè)計(jì)。

隨后，不少研究者從不同角度對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的基本內(nèi)涵、內(nèi)在邏輯、運(yùn)行過程、存在的突出問題及優(yōu)化路徑等進(jìn)行了多層面探討。比如，在論述容錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)背景時(shí)，谷志軍認(rèn)為“在改革開放再出發(fā)的新時(shí)代背景下，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是為了解決干部改革創(chuàng)新的動(dòng)力問題”[3]。王炳權(quán)等認(rèn)為，“出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制最直接的動(dòng)因或者說根本目的就是要醫(yī)治干部擔(dān)心干事者出事的心病，解決黨員干部因顧慮出錯(cuò)而不敢作為及不愿擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}”[4]。梅立潤(rùn)則作出了邏輯鏈條更為完整的論證。他認(rèn)為，“在我國(guó)面臨諸多重大艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)的現(xiàn)狀下，需要干部積極作為。而破解官員不敢為的行動(dòng)難題正是容錯(cuò)機(jī)制的核心關(guān)懷”[5]。 也就是說，在這些學(xué)者看來(lái)，容錯(cuò)機(jī)制之所以被需要，一個(gè)重要原因就是為了破解為官不為問題及掩映其背后的復(fù)雜心態(tài)。在討論容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)在邏輯時(shí)，大多數(shù)學(xué)者重點(diǎn)討論了問責(zé)與容錯(cuò)之間的辯證關(guān)系。陳朋認(rèn)為“容錯(cuò)與問責(zé)在根本上是一致的，二者都著眼于權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，只是問責(zé)強(qiáng)調(diào)約束、容錯(cuò)強(qiáng)調(diào)激勵(lì)”[6]。吳春寶則運(yùn)用避責(zé)理論分析了容錯(cuò)與避責(zé)之間的關(guān)系。他認(rèn)為，“避責(zé)與容錯(cuò)的交互機(jī)理是，容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)低效的消極性后果使基層干部滋生避責(zé)行為，同時(shí)基層干部避責(zé)行為又加劇容錯(cuò)機(jī)制的困境”[7]。與此相對(duì)應(yīng)，也有研究者分析了容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)際應(yīng)用情況。比如，陳朋等人運(yùn)用案例研究方法對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行情況作出了檢視，并分析了影響其低效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要因素。應(yīng)該說，這些研究為容錯(cuò)機(jī)制研究提供了較為豐富的素材、資源和借鑒。但是，總體上看已有研究過多關(guān)注容錯(cuò)機(jī)制的理論建構(gòu)，而忽略了其實(shí)踐效度問題。實(shí)際上，作為一項(xiàng)公共政策，無(wú)論是政策制定者還是其受眾，人們更為關(guān)注的問題乃是其實(shí)際運(yùn)行情況，以及針對(duì)實(shí)際運(yùn)行中存在問題而作出的策略優(yōu)化。容錯(cuò)機(jī)制亦是如此，當(dāng)前研究不僅應(yīng)該關(guān)注其理論建構(gòu)，更應(yīng)關(guān)注其實(shí)踐應(yīng)用和效能提升等現(xiàn)實(shí)議題。

基于此，聚焦容錯(cuò)機(jī)制的效能發(fā)揮這一核心議題便成為當(dāng)下研究理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題?？陀^而言，當(dāng)前研究針對(duì)容錯(cuò)機(jī)制效能發(fā)揮問題提出了諸多對(duì)策建議。但是深入分析發(fā)現(xiàn)，這些分析較為分散，缺乏清晰的邏輯理路。實(shí)際上，容錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)主要維系于容錯(cuò)主體、容錯(cuò)內(nèi)容和容錯(cuò)程序三大要素。為此，本文從主體、內(nèi)容和程序三重維度來(lái)討論容錯(cuò)機(jī)制效能發(fā)揮問題。

二、主體維度：推動(dòng)多元主體協(xié)同發(fā)力

在政治學(xué)的分析框架下，制度結(jié)構(gòu)和行為主體既是相互促進(jìn)的辯證統(tǒng)一體，也是影響行動(dòng)過程能否順利作出的兩大重要因素。如果說制度結(jié)構(gòu)是多方互動(dòng)而成的結(jié)果，那么相關(guān)利益主體的行動(dòng)取向和價(jià)值觀念則是影響這些互動(dòng)行為能否產(chǎn)生的關(guān)鍵性變量。因此，在政治制度和公共政策的研究過程中，將行動(dòng)主體納入進(jìn)來(lái)并準(zhǔn)確研判其行為偏好是一個(gè)不可或缺的重要內(nèi)容。

對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制而言，其政策制定過程與執(zhí)行落實(shí)部門、當(dāng)事人及公眾等主體的互動(dòng)關(guān)系是重要分析支點(diǎn)，進(jìn)而成為能否撬動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵要素。具體而言，執(zhí)行落實(shí)部門是容錯(cuò)機(jī)制的具體組織實(shí)施者，它對(duì)政策的認(rèn)知水平和拿捏程度直接決定著容錯(cuò)機(jī)制能否順利啟動(dòng)；當(dāng)事人既是容錯(cuò)機(jī)制的直接受眾，也是帶有個(gè)人利益訴求和價(jià)值取向的能動(dòng)主體；公眾貌似沒有直接關(guān)系，但是，也會(huì)受容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施效度的間接性影響。因此，這三大主體都是影響容錯(cuò)機(jī)制能否順利實(shí)施的重要力量。從這個(gè)角度講，當(dāng)前推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制的有效落地就是要推動(dòng)這三大主體積極行動(dòng)起來(lái)并形成合力。

(一)明確執(zhí)行落實(shí)部門，明晰容錯(cuò)的主責(zé)者

這是影響容錯(cuò)機(jī)制能否順利啟動(dòng)的重中之重。在組織行為學(xué)看來(lái)，任何一個(gè)行為的有效形成都依賴于一定組織的在場(chǎng)和推動(dòng)。組織的缺失或不作為，是行動(dòng)失敗的重要原因。對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制而言，具體執(zhí)行落實(shí)部門尤為重要。在容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施過程中，它起著承上啟下的作用。一方面它履行公共政策制定者的“代言人”角色，負(fù)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制的啟動(dòng)、調(diào)查研判、提出意見建議等；另一方面它又充當(dāng)著當(dāng)事人的“娘家人”角色，將當(dāng)事人所犯之“錯(cuò)”的相關(guān)信息完整準(zhǔn)確地反饋給容錯(cuò)機(jī)制決策機(jī)構(gòu)。從這個(gè)角度講，亟需明確具體執(zhí)行落實(shí)部門，以明晰誰(shuí)來(lái)具體推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制。

其一，明確具體實(shí)施部門。從理論上看，目前諸多地方制定的容錯(cuò)機(jī)制政策文本都提出“容錯(cuò)機(jī)制組織實(shí)施部門要認(rèn)真對(duì)待這項(xiàng)工作”，但是，到底何為組織實(shí)施部門并不清晰。梳理全國(guó)大多數(shù)地方的政策文本可見，有的地方將組織部作為容錯(cuò)機(jī)制的組織實(shí)施部門，有的地方將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為具體落實(shí)者，還有地方則將黨委辦公室作為依托部門?？陀^而言，將這三大部門作為容錯(cuò)機(jī)制的組織實(shí)施部門體現(xiàn)了各地的多重考慮，而且各有側(cè)重，但是，從實(shí)踐看，不同部門的最終落實(shí)效度并不盡一致?？傮w上看，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為容錯(cuò)機(jī)制的組織實(shí)施部門更為合適。因?yàn)椋诼氊?zé)權(quán)限層面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就承擔(dān)著監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職責(zé)，容錯(cuò)糾錯(cuò)問題很大程度上屬于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的范疇。于相關(guān)經(jīng)驗(yàn)層面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更具識(shí)別錯(cuò)誤、啟動(dòng)調(diào)查、認(rèn)定錯(cuò)誤等方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。因此，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為容錯(cuò)機(jī)制的組織實(shí)施部門更具合理性和可行性。

其二，彰顯應(yīng)有的人文關(guān)懷。在明晰紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為容錯(cuò)機(jī)制的具體組織實(shí)施部門以后，還要引導(dǎo)其樹立應(yīng)有的人文關(guān)懷。這個(gè)關(guān)懷主要包括：當(dāng)適用容錯(cuò)機(jī)制的情形出現(xiàn)后，要盡快啟動(dòng)核查程序，以最快速度和最周全的方式幫助當(dāng)事人啟動(dòng)容錯(cuò)程序。特別是當(dāng)事人出現(xiàn)難為情心態(tài)時(shí)，要主動(dòng)積極引導(dǎo)其解除心理障礙，放下思想包袱申請(qǐng)容錯(cuò)免責(zé)。同時(shí)，還要真心實(shí)意地為善為者、敢為者保駕護(hù)航，幫助其克服刻意避錯(cuò)、避責(zé)的心態(tài)，為勇于擔(dān)當(dāng)者撐腰鼓勁，營(yíng)造銳意創(chuàng)業(yè)、勇于創(chuàng)新的政治生態(tài)。

其三，強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。容錯(cuò)機(jī)制的有效實(shí)施雖然離不開政策文本的規(guī)范化和制度化，但是，也要轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人及具體實(shí)施部門的行動(dòng)共識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?；诖耍旬?dāng)事人所在單位及具體實(shí)施部門的“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)擺在重要位置。筆者近年來(lái)的諸多調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“一把手”對(duì)容錯(cuò)機(jī)制政策文本的理解認(rèn)知水平、對(duì)政策的準(zhǔn)確拿捏程度，往往發(fā)揮著“臨門一腳”的作用。換句話說，“一把手”是否心存疑慮、是否存在理解偏差等都直接影響著容錯(cuò)機(jī)制能否順利啟動(dòng)。因此，要把“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)作為重要能動(dòng)因素。比如，可以通過修訂完善政策文本、營(yíng)造良好輿論氛圍、開設(shè)專題培訓(xùn)班、談心談話甚至約談等方式，引導(dǎo)或倒逼地區(qū)或部門“一把手”推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制有效落地。對(duì)于明顯缺乏擔(dān)當(dāng)精神、不愿意推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制的“一把手”，要加強(qiáng)警示教育甚至問責(zé)，以此對(duì)具體實(shí)施部門形成有力支持。

(二)推動(dòng)當(dāng)事人積極主動(dòng)申請(qǐng)容錯(cuò)，形成容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力

任何行動(dòng)主體作出某個(gè)行為都是多重因素共同作用的結(jié)果。組織、紀(jì)檢監(jiān)察等具體實(shí)施部門的積極作為能給那些勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹刻峁┘?lì)。但是，這種動(dòng)機(jī)并不完全是這些具體實(shí)施部門獨(dú)立可控的，而要受當(dāng)事人對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的認(rèn)同和主動(dòng)申請(qǐng)容錯(cuò)的約束。這就意味著要仔細(xì)考量當(dāng)事人的心理訴求和目標(biāo)期待。一般而言，作為政治人，干部也受“理性選擇—行為偏好”的影響制約。對(duì)于是否申請(qǐng)容錯(cuò)免責(zé)，干部往往會(huì)從“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的雙重假設(shè)出發(fā)，將使用容錯(cuò)機(jī)制以后可能出現(xiàn)的結(jié)果特別是對(duì)自身日后發(fā)展的影響等因素綜合起來(lái)考慮，進(jìn)而作出相應(yīng)的行動(dòng)偏好。通常情況是，當(dāng)事干部對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的申請(qǐng)救濟(jì)大多是從底線角度考慮：不留案底，不影響個(gè)人的職業(yè)發(fā)展和職務(wù)晉升。

也就是說，容錯(cuò)機(jī)制的具體實(shí)施部門、當(dāng)事人和公眾等多方主體的行為偏好不盡一致。“一方面，三方各自的心理價(jià)值和利益目標(biāo)對(duì)各自的行為偏好影響不同， 或者說各自的行為偏好在雙重因素的推拉下存在波動(dòng)；另一方面，三方各自的心理價(jià)值和利益目標(biāo)所關(guān)注的重心不同，由此形成的三方行為偏好也會(huì)相互約束。這正是制約容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制試點(diǎn)成效的重要因素?！盵8]這說明，在重視具體實(shí)施部門積極作用的同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，讓其主動(dòng)提出容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)，以形成容錯(cuò)的內(nèi)生動(dòng)力。其一，在大致情形基本明朗、初步判斷適宜容錯(cuò)的情況下，可以讓所在單位或所在地區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與當(dāng)事人談話，消除其思想顧慮，引導(dǎo)其主動(dòng)申請(qǐng)使用容錯(cuò)機(jī)制。如果談話以后當(dāng)事人還心存疑慮，則可以嘗試由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)代替申請(qǐng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種辦法實(shí)行一段時(shí)間以后，能在當(dāng)?shù)匦纬梢欢ǔ潭鹊氖痉缎?yīng)，會(huì)激發(fā)其他當(dāng)事人主動(dòng)提出容錯(cuò)申請(qǐng)。

其二，充分發(fā)揮典型案例的示范引導(dǎo)作用。當(dāng)前，影響一些當(dāng)事人不愿主動(dòng)申請(qǐng)容錯(cuò)機(jī)制的一個(gè)重要原因是缺乏典型案例的示范參照作用。事實(shí)上，以案釋規(guī)、以案析理最具說服力，效果也最好，尤其是能給當(dāng)事人和具體實(shí)施部門提供參照，讓其能夠更好地分析問題、對(duì)照操作。因此，要想激發(fā)當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)使用容錯(cuò)機(jī)制，就應(yīng)該從搜集和推廣示范等角度做好典型案例的示范引領(lǐng)工作。就案例搜集而言，可以省級(jí)行政區(qū)為單位，由各省(自治區(qū)、直轄市)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照“對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)—主要事由—組織調(diào)查過程及決定意見—后續(xù)跟蹤管理”等格式規(guī)范，定期匯總收集具體人和事的案例，形成典型案例信息數(shù)據(jù)庫(kù)。就推廣示范而言，可根據(jù)典型案例的性質(zhì)、內(nèi)容，有計(jì)劃、有步驟地通過報(bào)、刊、網(wǎng)、臺(tái)、微等傳播渠道適時(shí)發(fā)布典型案例，以釋放激勵(lì)效能，減輕申請(qǐng)容錯(cuò)機(jī)制干部的心理壓力。對(duì)于部分不宜公開的典型案例，可以采取內(nèi)部文件方式及時(shí)反饋給市縣，由市縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)傳達(dá)至各級(jí)黨員干部。還可以通過召開工作推進(jìn)會(huì)的方式，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門牽頭，在會(huì)上發(fā)布典型案例并作經(jīng)驗(yàn)介紹?？傊?，要通過典型案例的示范引導(dǎo)，讓當(dāng)事人放松心理壓力，主動(dòng)申請(qǐng)使用容錯(cuò)機(jī)制。

(三)引導(dǎo)公眾樹立良好心態(tài)，形成容錯(cuò)機(jī)制的外部合力

客觀而言，改革創(chuàng)新中的失誤最終都會(huì)轉(zhuǎn)移到公眾身上。從這個(gè)角度看，讓相關(guān)公眾在容錯(cuò)機(jī)制使用過程中享有一定話語(yǔ)權(quán)有其必要性、合理性。特別是在反復(fù)強(qiáng)調(diào)樹立以人民為中心理念的當(dāng)前，更需要關(guān)注公眾的態(tài)度和意愿。然而，目前對(duì)包括容錯(cuò)機(jī)制在內(nèi)的改革創(chuàng)新舉措予以寬容的社會(huì)基礎(chǔ)并不夠深厚。這種包容性心態(tài)的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏理性態(tài)度。有的片面認(rèn)為“不犯錯(cuò)誤不能下，下了就是犯錯(cuò)誤”，有的偏狹認(rèn)為干部不能出錯(cuò)，出錯(cuò)就要問責(zé)，有的甚至將干部正常調(diào)整或組織調(diào)動(dòng)等同于犯錯(cuò)誤。這種社會(huì)氛圍在不經(jīng)意中強(qiáng)化了“工作少出頭，但求無(wú)過失”的導(dǎo)向，進(jìn)而讓一些地方不敢輕易啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制，也讓很多案例不敢公之于眾。二是即使給予容錯(cuò)免責(zé)，也很難消除公眾對(duì)當(dāng)事人的偏見。而公眾一旦缺乏包容性的心態(tài)，就會(huì)使一些當(dāng)事人不愿意主動(dòng)申請(qǐng)使用容錯(cuò)機(jī)制，而傾向于采取與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)溝通或息事寧人的方式實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)免責(zé)。但是，這種非正式渠道并不是長(zhǎng)久之計(jì)，而且存在使問題變得更為嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這說明，要引導(dǎo)公眾樹立良好心態(tài)，客觀理性對(duì)待干部的失誤。

比如，可以通過輿論宣傳營(yíng)造寬松的社會(huì)氛圍，讓干部本人和公眾都能坦然面對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)和職務(wù)崗位的“升轉(zhuǎn)去留”。對(duì)此，一個(gè)重要基礎(chǔ)性工程就是要培育包容性的政治文化。“古今中外的政治實(shí)踐表明，每一種政治行為、政治生態(tài)都有一種與之相適應(yīng)的政治文化，政治生態(tài)與政治文化之間的適應(yīng)性是保證政治發(fā)展健康有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。”[9]包容性的政治文化從何而來(lái)？其中一個(gè)重要途徑就是必要的公共參與。現(xiàn)代政治學(xué)的基本理論與實(shí)踐表明，公共參與既是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政治發(fā)展的必要標(biāo)尺，也是其政治發(fā)展的重要推動(dòng)力。在推動(dòng)公眾積極參與容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的過程中，必要的公共參與能匡正公眾的一些誤區(qū)或偏見，進(jìn)而發(fā)自內(nèi)心地理解和支持當(dāng)事人使用容錯(cuò)機(jī)制。因此，要通過多種途徑拓展公共參與。比如，可以通過召開大會(huì)、線上線下學(xué)習(xí)等方式進(jìn)行公開解讀和普及，擴(kuò)大容錯(cuò)機(jī)制的普及率，加深公眾對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的正確理解和認(rèn)知，形成理性認(rèn)識(shí)，構(gòu)建良性的輿論環(huán)境，進(jìn)而紓解當(dāng)事人的畏難心理和疑慮。

三、內(nèi)容維度：明確劃分哪些錯(cuò)可以容

何錯(cuò)可容是容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)性問題。然而，在容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建過程中，一個(gè)不容忽視的問題是，當(dāng)前一些地方在容錯(cuò)機(jī)制的適用條件、主要標(biāo)準(zhǔn)、基本類型等方面缺乏清晰化的清單，由此造成容錯(cuò)機(jī)制極易出現(xiàn)范圍泛化內(nèi)容不明的困境。因此，亟需明確到底哪些錯(cuò)可以容?？陀^而言，當(dāng)前各地都以“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”(1)習(xí)近平在 2016 年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話中指出: “要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái); 把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái); 把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)。”為參照，列出了可容之錯(cuò)的主要范圍。但是，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人文歷史底蘊(yùn)、政策執(zhí)行空間等方面存在差異，導(dǎo)致所犯之錯(cuò)的時(shí)空背景、影響程度等具體情景各不相同，從而很難完全列出可容之錯(cuò)的清單。這說明，對(duì)于何錯(cuò)可容的問題，需要在堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步細(xì)化和區(qū)分。

(一)從錯(cuò)誤的類型來(lái)界定何錯(cuò)可容

這是目前大多數(shù)地方認(rèn)定何錯(cuò)可容的主要做法，也是對(duì)“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”要求的進(jìn)一步細(xì)化。實(shí)踐證明，這種界定較為合理，但是需要作出優(yōu)化。其一，區(qū)分維護(hù)公共利益與謀取私利之錯(cuò)。在馬克思主義經(jīng)典作家看來(lái)，“過去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵10]作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持源于人民、立基人民、服務(wù)人民的理念。公共利益就是對(duì)這種“以人民為中心”執(zhí)政理念的具體運(yùn)用。從理論層面看，公共利益是大多數(shù)社會(huì)成員的共同利益。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，這種公共利益既可能存在實(shí)質(zhì)層面的沖突也存在認(rèn)知層面的不同判斷。這就意味著，有的人便存在利用手中掌握的公共權(quán)力為個(gè)體謀取私利的潛在可能。對(duì)容錯(cuò)機(jī)制而言，就是要根據(jù)所犯之錯(cuò)是否著眼于維護(hù)公共利益來(lái)研判其動(dòng)機(jī)態(tài)度，進(jìn)而確定是否屬于可容之錯(cuò)的范疇。比如，陜西省委制定的《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》提出11種可以容錯(cuò)的范疇。其中之一就是“在落實(shí)黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個(gè)人、他人或單位謀取不正當(dāng)利益，且積極主動(dòng)消除影響或挽回?fù)p失的”[11]。

其二，區(qū)分政治之錯(cuò)、道德之錯(cuò)與行政之錯(cuò)。對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制的本質(zhì)內(nèi)涵來(lái)講，這里的錯(cuò)主要是指公共權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的行為失誤現(xiàn)象，或者說權(quán)力出錯(cuò)問題。也就是說，這里所講的可容之錯(cuò)不包括政治之錯(cuò)和道德之錯(cuò)，僅指行政之錯(cuò)。而且行政容錯(cuò)不是干部主觀故意造成的，而是出于公心、為維護(hù)公共利益在“摸著石頭過河”等改革創(chuàng)新過程中造成的意外失誤。事實(shí)上，從目前各地的容錯(cuò)機(jī)制政策文本看，幾乎所有地區(qū)劃定的可容之錯(cuò)都是限定為行政之錯(cuò)。但是，由于現(xiàn)代公共事務(wù)治理面臨的諸多不確定性，采取傳統(tǒng)正面清單的方法列舉可容之錯(cuò)的類型并不能完全周延所有可容之錯(cuò)。因此，可結(jié)合各地及部門的實(shí)際情況，采取負(fù)面清單的方法列舉不可容的行政之錯(cuò)的類型及范疇，更有助于涵蓋可容之錯(cuò)的類型，也能堵塞容錯(cuò)機(jī)制使用過程中出現(xiàn)的“搭便車”行為。

其三，區(qū)分主觀故意與救濟(jì)性或探索性失誤。從錯(cuò)的源頭來(lái)區(qū)分錯(cuò)誤的類型極具現(xiàn)實(shí)必要性。當(dāng)前，諸多地方都是據(jù)此作為可容之錯(cuò)的主要范疇。比如，江蘇省委制定的《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》明確提出 “六看”標(biāo)準(zhǔn)。其中兩條就是“看問題性質(zhì)”和“看工作依據(jù)”[12]。前者主要是指探索創(chuàng)新還是有令不行、有禁不止，分清是失誤錯(cuò)誤還是違紀(jì)違法；后者主要是指界限不明還是故意曲解、隨意變通，分清是先行先試還是肆意妄為。實(shí)踐證明，這種劃分辦法具有可行性。之所以將救濟(jì)性或探索性失誤作為重要區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，主要是源于現(xiàn)代社會(huì)客觀存在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防控理論與實(shí)踐表明，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存是現(xiàn)代社會(huì)的典型特征。因此，風(fēng)險(xiǎn)防控成為現(xiàn)代公共事務(wù)治理的必修課。既然存在風(fēng)險(xiǎn)，就意味著出現(xiàn)差錯(cuò)和失誤的可能。此時(shí)，為了保護(hù)緊急狀態(tài)下勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木窈妥黠L(fēng)，對(duì)于那些主觀善意的救濟(jì)性或探索性失誤行為就應(yīng)該予以容錯(cuò)免責(zé)。

(二)從錯(cuò)誤的尺度來(lái)界定何錯(cuò)可容

判定何錯(cuò)可容的另一個(gè)辦法是根據(jù)錯(cuò)誤的尺度來(lái)辨識(shí)錯(cuò)誤是否可容。所謂錯(cuò)誤的尺度，主要包括兩個(gè)層面：后果程度和補(bǔ)救態(tài)度及效度。

其一，就后果程度而言，可從錯(cuò)誤所導(dǎo)致重大后果及負(fù)面影響情況作出研判。一般而言，大多數(shù)地方將一般損失或一般性負(fù)面影響作為可容之錯(cuò)的范疇。反之，則將“造成嚴(yán)重后果”“重大負(fù)面影響”等嚴(yán)重情形列為不能容錯(cuò)的范疇。比如，《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》規(guī)定可容之錯(cuò)之一的情形是“法律、法規(guī)沒有明令禁止，因政策界限不明確或不可預(yù)知的因素，在創(chuàng)造性開展工作中出現(xiàn)失誤或造成影響和損失的”。[13]但是，客觀而言，“后果嚴(yán)重程度”是一個(gè)很難定量的因素。因失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失固然可以采取直接計(jì)量或者折抵的辦法來(lái)確定，但是給當(dāng)?shù)毓妿?lái)的心理創(chuàng)傷、社會(huì)負(fù)面影響等情形則難以通過定量的方法來(lái)測(cè)算。這就意味著，要構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系來(lái)界定“后果程度”。一方面要從多層次多角度了解干部于改革創(chuàng)新實(shí)踐中在哪些方面容易出錯(cuò)，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行分類匯總，構(gòu)建多元化的指標(biāo)體系；另一方面要將定性思維與定量思維結(jié)合起來(lái)，以定性的方法明確容錯(cuò)的界限，確定是屬于政治之錯(cuò)還是道德之錯(cuò)抑或是行政之錯(cuò)。對(duì)此，可參照重大突發(fā)事件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以定量的方法對(duì)可容之錯(cuò)的嚴(yán)重程度進(jìn)行分類賦值，對(duì)于未達(dá)到某一數(shù)量值的情形視為可容之錯(cuò)，超過這一數(shù)量值的情形則是不可容之錯(cuò)。

其二，就補(bǔ)救態(tài)度及效度而言，可將及時(shí)補(bǔ)救作為可容之錯(cuò)的范疇。容錯(cuò)并不意味著不需要糾錯(cuò)，糾錯(cuò)也不意味著在錯(cuò)誤完全發(fā)生之后再進(jìn)行。實(shí)際上，在錯(cuò)誤顯露苗頭之際，當(dāng)事人就應(yīng)該及時(shí)采取補(bǔ)救措施。這一舉措既是緊急狀態(tài)下應(yīng)有的本能反應(yīng)，也映射出當(dāng)事人的態(tài)度和能力。因此，在錯(cuò)誤顯露之初，當(dāng)事人如果能迅速作出補(bǔ)救措施則應(yīng)該納入容錯(cuò)的范疇。比如，《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》在其“六看”標(biāo)準(zhǔn)中，就把“糾錯(cuò)態(tài)度”作為重要標(biāo)準(zhǔn)之一。它將“是及時(shí)補(bǔ)救還是消極應(yīng)對(duì)、放任損失，分清是主動(dòng)糾錯(cuò)還是坐視不管”[14]作為容錯(cuò)的重要衡量標(biāo)尺?？陀^而言，相對(duì)“后果程度”而言，補(bǔ)救態(tài)度更易于監(jiān)測(cè)和辨識(shí)。它可以從當(dāng)事人是否及時(shí)采取舉措控制事態(tài)蔓延、是否及時(shí)彌補(bǔ)損失等方面作出研判。

四、程序維度：形成科學(xué)合理的容錯(cuò)程序

實(shí)踐表明，容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行效度直接關(guān)聯(lián)于“如何做”這一層面。因此，在明確誰(shuí)來(lái)容錯(cuò)、容什么錯(cuò)之后，亟需對(duì)其程序或流程作出明確規(guī)范。從目前各地出臺(tái)的容錯(cuò)機(jī)制政策文本看，大多包含了申請(qǐng)、調(diào)查、核實(shí)、認(rèn)定、實(shí)施、善后等環(huán)節(jié)。比如，《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》劃定了容錯(cuò)免責(zé)的五大程序：提出申請(qǐng)—調(diào)查核實(shí)—認(rèn)定結(jié)論—結(jié)果反饋—資料報(bào)備[15]?！督K省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》重點(diǎn)提出了“調(diào)查核實(shí)”“科學(xué)認(rèn)定”兩大環(huán)節(jié)。其中，在“科學(xué)認(rèn)定”環(huán)節(jié)又細(xì)化出“及時(shí)組織會(huì)商—嚴(yán)格審核把關(guān)—認(rèn)真溝通反饋”[16]等步驟。應(yīng)該說，這些環(huán)節(jié)對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制的使用發(fā)揮了積極促進(jìn)作用。但是，從容錯(cuò)機(jī)制的長(zhǎng)效應(yīng)用角度看，當(dāng)前需要運(yùn)用系統(tǒng)性和整體性思維來(lái)勾畫容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行流程。具體而言，主要包括三大環(huán)節(jié)：

(一)注重錯(cuò)誤識(shí)別

如前所述，對(duì)于什么錯(cuò)可以容、什么錯(cuò)不可以容，是容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵性問題。據(jù)此，可以從動(dòng)機(jī)態(tài)度、錯(cuò)誤性質(zhì)、客觀條件、后果程度、補(bǔ)救措施等角度作出識(shí)別。就動(dòng)機(jī)態(tài)度而言，主要是看錯(cuò)誤的緣起是謀取個(gè)人私利還是維護(hù)公共利益。比如，《江蘇省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》提出“看主觀動(dòng)機(jī)，是出于公心還是假公濟(jì)私、以權(quán)謀私，分清是無(wú)心之過還是明知故犯”。[17]它所講的實(shí)際上就是主觀動(dòng)機(jī)依據(jù)。當(dāng)然，由于公共利益的代表或評(píng)價(jià)比較模糊，大的公共利益與小的公共利益經(jīng)常混合在一起。這就意味著要合理區(qū)分一個(gè)行動(dòng)邊界。實(shí)際上，這個(gè)邊界是較容易劃分的。從大的原則看，就是要符合黨的路線方針政策，契合現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)訴求；從小的原則看，就是要契合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，能促進(jìn)所在地區(qū)長(zhǎng)效發(fā)展。只要掌握好這兩個(gè)原則，就能準(zhǔn)確把握公共利益的分界線。所謂錯(cuò)誤性質(zhì)，主要就是指行政之錯(cuò)，政治之錯(cuò)或道德之錯(cuò)均不屬于可容之錯(cuò)的范疇。對(duì)此，有的地方將其明確為是探索創(chuàng)新還是有令不行、有禁不止，是開拓進(jìn)取還是無(wú)視規(guī)律、急功近利。所謂客觀條件，主要是指要區(qū)分主觀努力與外在不可抗拒或國(guó)家政策調(diào)整或上級(jí)工作方向調(diào)整而不能到達(dá)預(yù)期目標(biāo)的行為。在充滿風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)代社會(huì)，外在不可抗拒等不確定因素既客觀存在也日益增多。此時(shí)，出現(xiàn)意外差錯(cuò)在所難免。因此，給予容錯(cuò)免責(zé)合乎情理。所謂后果程度，主要是指有無(wú)造成重大損失。這是判定能否納入容錯(cuò)范疇的直接依據(jù)或重要環(huán)節(jié)。諸多研究表明，所犯錯(cuò)誤的嚴(yán)重程度是啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制程序的必要條件，可容之錯(cuò)必須是尚未造成重大損失或重大負(fù)面影響的錯(cuò)誤。否則，就不能納入容錯(cuò)的范疇。所謂補(bǔ)救措施，主要是指錯(cuò)誤發(fā)生以后，當(dāng)事人能否及時(shí)采取措施予以彌補(bǔ)。比如，《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》提出，“在落實(shí)黨委、政府決策部署中，出現(xiàn)工作失誤和偏差，但經(jīng)過民主決策程序，沒有為個(gè)人、他人或單位謀取不正當(dāng)利益，且積極主動(dòng)消除影響或挽回?fù)p失的”[18]?！督K省進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的辦法》提出“看糾錯(cuò)態(tài)度，是及時(shí)補(bǔ)救還是消極應(yīng)對(duì)、放任損失，分清是主動(dòng)糾錯(cuò)還是坐視不管”。[19]這些政策文本都將是否及時(shí)挽救損失作為容錯(cuò)的范疇。

(二)準(zhǔn)確評(píng)估錯(cuò)誤

當(dāng)錯(cuò)誤識(shí)別以后，就應(yīng)該對(duì)其作出科學(xué)合理的評(píng)估。只有實(shí)施了科學(xué)合理的評(píng)估，才能實(shí)施后續(xù)的錯(cuò)誤處理。一般而言，評(píng)估環(huán)節(jié)主要包括四個(gè)步驟。一是提出申請(qǐng)。這個(gè)步驟主要是相關(guān)單位或個(gè)人如果認(rèn)為所犯之錯(cuò)符合容錯(cuò)情形的，可按照干部管理權(quán)限向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出容錯(cuò)免責(zé)申請(qǐng)。如果當(dāng)事人心存疑慮，則可以由所在單位代替提出申請(qǐng)。二是調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐證明，認(rèn)真細(xì)致地開展調(diào)查核實(shí)是實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。在調(diào)查核實(shí)步驟啟動(dòng)以后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)迅速會(huì)同有關(guān)部門從多層面多角度收集證據(jù)資料，聽取多方意見，為形成調(diào)查報(bào)告奠定基礎(chǔ)。三是及時(shí)會(huì)商。在現(xiàn)代社會(huì)，“復(fù)雜的情勢(shì)使得任何一種治理活動(dòng)都不能單純依靠某一個(gè)群體， 而需要多方力量的協(xié)同配合和共同參與”[20]。 因此，在調(diào)查的過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門要及時(shí)召集黨委組織部門、當(dāng)事人所在單位黨委(黨組)以及相關(guān)職能部門對(duì)容錯(cuò)處理意見進(jìn)行會(huì)商，形成一致意見。情況復(fù)雜、涉及面較大、社會(huì)關(guān)注度較高、會(huì)商意見不一致的情形，要報(bào)上級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，由其審核把關(guān)。對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明顯的不當(dāng)指示或干預(yù)，則可以通過向其提交有關(guān)政策規(guī)章、法律條文等方式，引導(dǎo)其作出科學(xué)合理的研判。四是科學(xué)認(rèn)定。調(diào)查核實(shí)后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以紀(jì)律規(guī)定和法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，作出科學(xué)合理的認(rèn)定結(jié)論。對(duì)于不符合容錯(cuò)情形的，受理機(jī)關(guān)或部門在核實(shí)結(jié)束后給予書面答復(fù)。

(三)規(guī)范錯(cuò)誤處理

認(rèn)定結(jié)果形成以后，要對(duì)錯(cuò)誤及時(shí)作出處理。對(duì)于符合容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的情形，給予容錯(cuò)免責(zé)。對(duì)于不符合容錯(cuò)要求的情形，依法依規(guī)給予問責(zé)。對(duì)認(rèn)定結(jié)論持有異議的當(dāng)事人有權(quán)提出申訴，其他相關(guān)人員可以為其作證或辯護(hù)。隨后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或部門要認(rèn)真組織復(fù)核，及時(shí)溝通反饋。對(duì)于容錯(cuò)免責(zé)范疇內(nèi)的情形，可依據(jù)四個(gè)程序展開。一是及時(shí)反饋。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將認(rèn)定結(jié)果及時(shí)反饋給當(dāng)事人及其所在單位，并在一定范圍內(nèi)公開。二是教育提醒。對(duì)納入容錯(cuò)范疇的個(gè)人，所在單位黨委(黨組)要及時(shí)開展談心談話，既指出存在問題、又明確改進(jìn)方向。三是著手整改。對(duì)于已經(jīng)造成的損失，要盡最大努力予以補(bǔ)救，迅速采取補(bǔ)救措施，盡量消除負(fù)面影響。四是關(guān)心關(guān)愛。容錯(cuò)免責(zé)決不是一容了之，而是要做好容錯(cuò)免責(zé)的后半篇文章。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或有關(guān)部門要及時(shí)了解給予容錯(cuò)免責(zé)干部的思想動(dòng)態(tài)，幫助他們放下思想包袱，早日全身心投入工作。特別是在后續(xù)使用方面，考核考察要客觀評(píng)價(jià)，選拔任用要公正合理。

結(jié) 語(yǔ)

容錯(cuò)機(jī)制承載著在全面深化改革過程中激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的重要使命，也是推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理的制度保障。因此，推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)是中央及地方政府的共同期待?？陀^而言，目前圍繞容錯(cuò)機(jī)制執(zhí)行落實(shí)問題的研究并不少，但是，運(yùn)用“主體—內(nèi)容—程序”的三維分析框架來(lái)作出條理性的研究并不多。實(shí)際上，在推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，明確誰(shuí)來(lái)容錯(cuò)、容什么錯(cuò)、如何容錯(cuò)是三個(gè)基礎(chǔ)性議題。將這些基礎(chǔ)性問題弄清楚，既是構(gòu)建科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制的應(yīng)有之義，也是影響容錯(cuò)機(jī)制效能發(fā)揮的直接因素。因此，從這個(gè)角度看，本文所選擇的視角無(wú)疑具有重要意義。它從主體的角度，解析了到底由誰(shuí)來(lái)容錯(cuò)比較合適，以及哪些群體的參與能更好地推動(dòng)容錯(cuò)主體開展工作；從內(nèi)容的角度，解析了到底哪些錯(cuò)可容，從而避免了借容錯(cuò)之名行徇私舞弊之實(shí)；從程序的角度，解析了通過哪些環(huán)節(jié)能啟動(dòng)和實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制。當(dāng)然，對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制這一宏大議題而言，還需從整體性、系統(tǒng)性視角對(duì)其制度框架和運(yùn)行效能進(jìn)行研究，這也是相關(guān)研究亟需進(jìn)一步努力的方向。