新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的政治性分析及規(guī)范進(jìn)路

莊德水

“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨是最高政治力量。”[1]黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于黨和國(guó)家事業(yè)各方面各領(lǐng)域，推動(dòng)總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用彰顯，對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新的高度?！包h的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨的科學(xué)理論和正確路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平上，同時(shí)也體現(xiàn)在黨的嚴(yán)密組織體系和強(qiáng)大組織能力上”，[2]同樣體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上。正如習(xí)近平對(duì)2021年12月召開的全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議所作出的指示，“要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安方面的重大作用，在推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨方面的重大作用”[3]。黨的十八大以來(lái)，黨中央在繼承以往提法的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的重大命題?！叭妗薄凹薪y(tǒng)一”等要求的提出，賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)以全新的內(nèi)容。[4]堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)疑對(duì)黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)提出了新挑戰(zhàn)。本文基于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要求，對(duì)照新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)新布局，分析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀，探討黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)范進(jìn)路。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的政治價(jià)值

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的政治基礎(chǔ)在于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵5]在這里，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，需要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)，用黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，需要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法，用國(guó)家法律保障黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，離不開黨內(nèi)法規(guī)的制度保障。從體系上說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是普遍性與具體性的統(tǒng)一，普遍性意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)是方向和立場(chǎng)問(wèn)題，需要從總體上把握大政方針和政治方向；具體性意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的，不是抽象的，需要融入各個(gè)具體工作領(lǐng)域、層級(jí)和單位。普遍性和具體性的統(tǒng)一保障，在于建立一套完整的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)方式，確保充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)運(yùn)用制度文本、黨言黨語(yǔ)、紀(jì)言紀(jì)語(yǔ)等描述黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和活動(dòng)過(guò)程，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)以制度化形式固定下來(lái)，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范和秩序，讓領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象易于接受和執(zhí)行。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度表達(dá)，是解決黨的領(lǐng)導(dǎo)地位面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的制度選擇。保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)的直接目標(biāo)。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(2021)指出：“黨內(nèi)也存在不少對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)模糊、行動(dòng)乏力問(wèn)題，存在不少落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、淡化、邊緣化問(wèn)題，特別是對(duì)黨中央重大決策部署執(zhí)行不力，有的搞上有政策、下有對(duì)策，甚至口是心非、擅自行事?！背霈F(xiàn)這些問(wèn)題的原因是多方面的，黨的領(lǐng)導(dǎo)缺乏制度規(guī)范是一個(gè)重要因素。針對(duì)認(rèn)識(shí)模糊問(wèn)題，需要建立健全思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化“兩個(gè)維護(hù)”；針對(duì)行動(dòng)乏力問(wèn)題，需要建立健全制度執(zhí)行方面的黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化政治執(zhí)行力；針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、淡化、邊緣化問(wèn)題，需要建立健全黨的建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。說(shuō)到底，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)能夠明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在黨內(nèi)為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供權(quán)利配置與義務(wù)規(guī)范關(guān)系，在黨外為形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系提供權(quán)威性支持。黨的十八大以來(lái)，黨中央制定《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)、《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》(2018)、《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》(2019)等黨內(nèi)法規(guī)，從制度上維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理體系中的核心地位。另外，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政是一體的，但不能相互混同，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)政治概念，黨的執(zhí)政是一個(gè)法律概念，執(zhí)政是黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一種特別方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所針對(duì)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，但包含了黨的執(zhí)政活動(dòng)。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的核心內(nèi)容

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義最根本的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，這里的“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”包括不忘初心、牢記使命的制度，堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，全面從嚴(yán)治黨制度等六個(gè)方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)跨界于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系各個(gè)方面，但與此同時(shí)保持自身的獨(dú)特性，成為一個(gè)獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)門類。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系既包括與黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的法律法規(guī)，也包括黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)律規(guī)矩和傳統(tǒng)慣例。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的核心內(nèi)容?！包h的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，是規(guī)范和保障黨對(duì)各方面工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，明確黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)?！盵6]黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)旨在通過(guò)鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)等，解決黨領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保障。[7]

按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則，黨內(nèi)法規(guī)體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。從這個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系基本框架可見(jiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)屬于規(guī)范行為的黨內(nèi)法規(guī)。在這個(gè)分類框架邏輯中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的主體性基礎(chǔ)在于黨的組織法規(guī)；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的實(shí)踐性基礎(chǔ)在于黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)。正因?yàn)榇?，黨章和一些具體的黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)也涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容，只是這些黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上更合適某個(gè)板塊，而相應(yīng)地歸入某個(gè)板塊。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》(2020)、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》(2015)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》(2019)、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》(2019)、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》(2021)、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(2018)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019)、《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》(2017)等黨的組織法規(guī)實(shí)際上都涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。又如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校(行政學(xué)院)工作條例》(2019)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2019)、《干部教育培訓(xùn)工作條例》(2015)以及《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》(2015)等黨的自身建設(shè)法規(guī)也涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。為了聚焦研究對(duì)象，本文不對(duì)這些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行分析。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐成果

制度的邏輯以實(shí)踐為起點(diǎn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐成果，特別是黨的十八大以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了思想來(lái)源和制度來(lái)源。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的總結(jié)和升華，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的最新進(jìn)程。比如，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)踐以及“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”實(shí)踐，從思想上深化了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的建構(gòu)思路和制度設(shè)計(jì)提出了政治方向。黨中央對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和探索是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，相應(yīng)地，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的健全完善也逐步深化，根據(jù)實(shí)踐的變化而不斷完善。改革開放之初，1982年黨的十二大黨章第一次把黨的領(lǐng)導(dǎo)表述為“主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)”，此后一直這樣沿用。黨的十九大黨章刪去“三種領(lǐng)導(dǎo)”的表述，修改為：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”“作這樣的修改，更加明確了黨在中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)?！盵8]黨的領(lǐng)導(dǎo)已不局限于政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，已融入國(guó)家治理全過(guò)程。比如，黨的十九大以來(lái)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革就體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性，已超越了原先的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。正如《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(2018)指出：“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力?！薄凹訌?qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！薄霸趪?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、企業(yè)和其他組織中設(shè)立的黨委(黨組)，接受批準(zhǔn)其成立的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，定期匯報(bào)工作，確保黨的方針政策和決策部署在同級(jí)組織中得到貫徹落實(shí)。加快在新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織中建立健全黨的組織機(jī)構(gòu)，做到黨的工作進(jìn)展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里。”黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，還通過(guò)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，這是一種直接領(lǐng)導(dǎo)方式。

在本義上，黨內(nèi)法規(guī)重在“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，[9]黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)更加細(xì)化，重在規(guī)范和保障黨對(duì)各方面工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。在具體運(yùn)行中，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象并不局限于黨組織和黨員，調(diào)整范圍并不局限于黨內(nèi)關(guān)系、黨務(wù)關(guān)系和黨內(nèi)事務(wù)，對(duì)黨外組織和黨員人員、國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)也會(huì)產(chǎn)生影響力。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2019)不僅適用于黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于黨外組織和黨外領(lǐng)導(dǎo)干部；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》(2019)要求，“將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會(huì)組織等的章程”，對(duì)黨外組織提出了執(zhí)規(guī)要求。學(xué)界把這種現(xiàn)象稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”?！包h內(nèi)法規(guī)之所以會(huì)產(chǎn)生溢出效力，主要是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位所決定的。黨要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅要對(duì)自身建設(shè)進(jìn)行調(diào)整，還要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，而領(lǐng)導(dǎo)就涉及黨政關(guān)系，因此，一些黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍就必然會(huì)從純粹的黨務(wù)擴(kuò)張到相關(guān)的國(guó)務(wù)?！盵10]

對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)而言，這種“溢出效力”仍屬于黨內(nèi)法規(guī)特有屬性，“黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)外效力不是其對(duì)內(nèi)效力‘外溢’的附屬物，而是以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為規(guī)范依據(jù)的直接效力?！薄包h的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度對(duì)黨外具有規(guī)范上的效力。以往的研究沒(méi)能將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)外效力的研究重點(diǎn)，而是籠統(tǒng)解釋黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)外效力?！盵11]黨章第三十三條規(guī)定，“非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國(guó)家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，維護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。社會(huì)組織中黨的基層組織，宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，教育管理黨員，引領(lǐng)服務(wù)群眾，推動(dòng)事業(yè)發(fā)展?！薄吨腥A人民共和國(guó)公司法》(2018)第十九條規(guī)定，“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！被邳h的領(lǐng)導(dǎo)地位和正當(dāng)性，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)中國(guó)政治運(yùn)行和政治生活具有重要影響，其效力無(wú)需“外溢”，本身是對(duì)內(nèi)效力與對(duì)外效力的統(tǒng)一。

二、對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范的文本設(shè)計(jì)

截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)44部，部委黨內(nèi)法規(guī)29部，地方黨內(nèi)法規(guī)699部。[12]中共中央辦公廳法規(guī)局編輯的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》[13]收錄新中國(guó)成立至2021年6月黨中央以及中央紀(jì)委和黨中央工作機(jī)關(guān)制定的現(xiàn)行有效且公開發(fā)布的183部黨內(nèi)法規(guī)，其中收錄18部代表性的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。中共中央辦公廳法規(guī)局編輯的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2012—2017)》[14]則收錄58部代表性黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。以上兩本匯編的部分黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)存在重復(fù)。本文從中收集到條例位階黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)8部，規(guī)定位階黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)9部，辦法位階黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)12部，以這些代表性黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)以及最新的相關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作為分析對(duì)象進(jìn)行研究。

表1 部分黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)情況

續(xù)表

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)適用領(lǐng)域分析

根據(jù)“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”政治要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)所有黨和國(guó)家的工作領(lǐng)域都具有規(guī)范力，應(yīng)與黨和國(guó)家工作領(lǐng)域的運(yùn)行特征相適應(yīng)。根據(jù)分析，當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)至少已覆蓋到以下領(lǐng)域：農(nóng)村工作，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)；機(jī)構(gòu)編制工作，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)；法治建設(shè)工作，例如《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》(2016)；宣傳思想文化工作，例如《黨委(黨組)網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實(shí)施辦法》(2017)；社會(huì)治理工作，例如《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》(2016)；統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)；軍隊(duì)工作，例如《軍隊(duì)政治工作條例》(2021)；脫貧攻堅(jiān)等專項(xiàng)治理，例如《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)等。

黨對(duì)這些工作領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，按領(lǐng)導(dǎo)力度不同，可以分成絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和集中領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)政法工作領(lǐng)域和軍隊(duì)工作領(lǐng)域使用“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第一條規(guī)定“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”；《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》(2010)第四條規(guī)定“中國(guó)人民解放軍必須置于中國(guó)共產(chǎn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下”；新修訂的《軍隊(duì)政治工作條例》(2021)重申堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)其他領(lǐng)域使用“全面領(lǐng)導(dǎo)”或“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)第一條規(guī)定“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”；《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)第一條規(guī)定“加強(qiáng)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)第一條規(guī)定“加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”是“全面領(lǐng)導(dǎo)”“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的最高形式?！敖^對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”指黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的唯一化，體現(xiàn)黨有權(quán)也只能由黨來(lái)直接指揮、管理、支配和調(diào)動(dòng)政法力量和軍隊(duì)力量。政法力量和軍隊(duì)力量的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最高指揮權(quán)集中于黨中央?！叭骖I(lǐng)導(dǎo)”“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”反映了相關(guān)工作領(lǐng)域的參政主體廣泛性，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有權(quán)威性，依靠權(quán)威主體形成思想共識(shí)和行動(dòng)共識(shí)。在黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)技術(shù)中，總則一般闡明黨內(nèi)法規(guī)的指導(dǎo)思想、依據(jù)、原則和適用范圍等內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)開篇就點(diǎn)明黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為立規(guī)依據(jù)，這意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)的重要依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)旨在維護(hù)黨的地位，任何與這個(gè)政治原則相矛盾的條款將不具有合法性。以此為起點(diǎn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)容設(shè)計(jì)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)特色。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)防軍隊(duì)、祖國(guó)統(tǒng)一、外交工作、黨的建設(shè)等各方面。哪個(gè)領(lǐng)域、哪個(gè)方面、哪個(gè)環(huán)節(jié)缺失了弱化了，都會(huì)削弱黨的力量，損害黨和國(guó)家事業(yè)?！盵15]從中可見(jiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)應(yīng)實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、全方面、全環(huán)節(jié)的覆蓋，是否實(shí)現(xiàn)全覆蓋是評(píng)價(jià)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是否健全完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。相比較而言，黨內(nèi)法規(guī)四大板塊中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的立規(guī)數(shù)量最少；對(duì)照中央“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)雖然涉及領(lǐng)域比較廣，但對(duì)事、對(duì)人方面仍存在覆蓋不足之處，已覆蓋領(lǐng)域內(nèi)部的具體事項(xiàng)也存在覆蓋不均衡之處?！皞€(gè)性化制度多、共性制度少，一事一規(guī)定，一項(xiàng)工作一種制度，安排尚未做到有效回應(yīng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的共性制度需求，制度供給模式存在結(jié)構(gòu)性缺陷?！盵16]另外，不同領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)也存在銜接不一致之處。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定主體分析

根據(jù)分析，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定主體分成兩類。第一類是單一主體，由中共中央或中央工作機(jī)關(guān)發(fā)布。比如，條例位階的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)一般由中共中央發(fā)布，以中共中央或中央工作機(jī)關(guān)名義直接發(fā)布，自上而下體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的權(quán)威性。第二類是聯(lián)合主體，一些規(guī)定、辦法位階的黨內(nèi)法規(guī)由中央機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布，多數(shù)由中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，統(tǒng)稱為“黨政聯(lián)合發(fā)文”。黨政聯(lián)合發(fā)文是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政策表達(dá)形式，體現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過(guò)聯(lián)合制發(fā)將黨的主張和意圖直接作用于國(guó)家公共事務(wù)管理活動(dòng)，對(duì)黨政共同管理事務(wù)和關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范?！皬男再|(zhì)上來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性應(yīng)是‘制度’，其性質(zhì)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。從關(guān)系上來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文承載的是黨對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其制度實(shí)踐與制度規(guī)范體系的建構(gòu)應(yīng)恪守黨對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之邊界?！盵17]實(shí)踐中，黨務(wù)與政務(wù)經(jīng)常交織一起，黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府管理具有事權(quán)的重疊性和事項(xiàng)的共通性。從分析來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文集中于社會(huì)治安綜合治理、信訪工作、安全生產(chǎn)管理、食品安全管理等領(lǐng)域；規(guī)范事務(wù)集中于“責(zé)任制”。黨的部門與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在權(quán)力本質(zhì)上存在差異，但權(quán)責(zé)對(duì)稱原則、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任內(nèi)容、行為后果等卻是高度一致的，違反制度規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的制定主體應(yīng)是“黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委”[18]，由其他主體作為制定主體是否會(huì)減損黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的統(tǒng)一性呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接管理，更不是業(yè)務(wù)管理，這些管理事務(wù)應(yīng)由其他主體根據(jù)職責(zé)權(quán)限加以承擔(dān)。具體工作領(lǐng)域具有交叉性和綜合性，其他主體作為制定主體可以把黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)要求納入這些工作領(lǐng)域的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，進(jìn)而保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的執(zhí)行力。

黨政同責(zé)是黨政聯(lián)合發(fā)文的制度條件。例如，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》(2018)第四條規(guī)定，“實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”?！兜胤近h政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》(2019)第一條規(guī)定立規(guī)目的，“為了進(jìn)一步落實(shí)食品安全黨政同責(zé)要求，強(qiáng)化食品安全屬地管理責(zé)任，健全食品安全工作責(zé)任制，保障人民群眾‘舌尖上的安全’，根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，制定本規(guī)定?！边@說(shuō)明，黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)治理事務(wù)具有責(zé)任，工作責(zé)任不到位，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的責(zé)任追究。不同主體參與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的制定，一方面說(shuō)明黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的和豐富的，不能把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)理解成傳統(tǒng)的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”或“黨政不分、以黨代政”；另一方面說(shuō)明，對(duì)于具體工作領(lǐng)域，“黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系是居于統(tǒng)領(lǐng)地位的，是全覆蓋、全貫穿的，人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各就其位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同?！盵19]各類“政”的主體應(yīng)在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下“正確地做事”。黨政聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和公信力，社會(huì)治理領(lǐng)域和法治建設(shè)領(lǐng)域本身需要多主體負(fù)責(zé)和協(xié)同，調(diào)動(dòng)各方主體力量共同參與，不能僅視為是黨的工作或政府工作，否則認(rèn)識(shí)是偏頗的。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)責(zé)任機(jī)制分析

責(zé)任機(jī)制是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)得到貫徹落實(shí)的責(zé)任保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，“無(wú)論發(fā)生什么樣的事故事件，都有黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨的好政策得不到落實(shí)，人民群眾沒(méi)有獲得感，最終侵蝕的是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”[20]。責(zé)任制是管黨治黨的重要舉措，運(yùn)用制度化方式把黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化并加以固定，強(qiáng)化黨組織和黨員干部的責(zé)任意識(shí)，貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)要求。根據(jù)筆者分析，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)體系中出現(xiàn)“責(zé)任制”的制度名稱包括：黨建工作責(zé)任制、黨的政治建設(shè)工作責(zé)任制、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制、辦案質(zhì)量責(zé)任制、干部考察工作責(zé)任制、社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作責(zé)任制、統(tǒng)計(jì)普法責(zé)任制、安全生產(chǎn)責(zé)任制、食品安全責(zé)任制、信訪工作責(zé)任制、脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制等，其中有的責(zé)任制已形成專門的黨內(nèi)法規(guī)并加以規(guī)范，比如意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制；有的責(zé)任制融入黨內(nèi)法規(guī)行文，作為一項(xiàng)政策出現(xiàn)，比如黨建工作責(zé)任制、干部考核工作責(zé)任制等。在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中，責(zé)任制立規(guī)是一種特殊的行為規(guī)范，占分析樣本總數(shù)的三分之一以上，典型的責(zé)任制法規(guī)包括《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》(2016)、《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》(2015)、《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(2015)、《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(2016)、《黨委(黨組)網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實(shí)施辦法》(2017)、《黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織網(wǎng)上名稱管理暫行辦法》(2014)、《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》(2016)、《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》(2018)、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》(2019)、《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)等。這些黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不僅明確責(zé)任主體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)中央至地方的縱向責(zé)任分解、黨組織與其他部門的橫向責(zé)任分解，而且明確責(zé)任履行方式，通過(guò)督查考核、監(jiān)督督導(dǎo)、督促檢查、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任追究等手段推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。這些責(zé)任機(jī)制規(guī)定集中于與人民群眾切身利益直接相關(guān)的民生、安全、生態(tài)等領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)以責(zé)任機(jī)制為依托，適度介入國(guó)家重要領(lǐng)域，這表明黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治責(zé)任，黨主動(dòng)承擔(dān)起歷史使命，實(shí)現(xiàn)對(duì)自身責(zé)任的政治擔(dān)當(dāng)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)責(zé)任機(jī)制的規(guī)定采取兩種方式：一是采取專門方式，如上文所述，制定專門的工作責(zé)任制；二是采取條款方式，在法規(guī)中設(shè)立責(zé)任條款加以明確。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)責(zé)任條款內(nèi)容具有代表性，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)這類責(zé)任機(jī)制的規(guī)定采取三種形式。第一類是采用確定性條款。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)第五十九條規(guī)定，“違反本條例有關(guān)規(guī)定的，根據(jù)情節(jié)輕重以及危害程度，對(duì)相關(guān)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)”，直接規(guī)定責(zé)任依據(jù)和方式。第二類是采用準(zhǔn)用性條款。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)第二十九條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，以及對(duì)機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處和追責(zé)不力、問(wèn)題整改不到位造成嚴(yán)重后果的，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等規(guī)定追究責(zé)任”，依據(jù)其他黨內(nèi)法規(guī)對(duì)責(zé)任行為進(jìn)行追究。第三類是采用委托性條款?！稒C(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)備案辦法》(2013)第十五條規(guī)定，“沒(méi)有明確具體程序和要求的，參照本辦法執(zhí)行，或者另行制定實(shí)施辦法”，由其他部門或黨內(nèi)法規(guī)制度予以明確或糾正。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的責(zé)任條款在操作性方面存在一定差異，但都強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，運(yùn)用責(zé)任方式保證黨內(nèi)法規(guī)得到執(zhí)行，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖。另外，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)在發(fā)揮問(wèn)責(zé)等方式負(fù)面約束的同時(shí)，重視激勵(lì)機(jī)制的正面導(dǎo)向作用。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)第三十三條要求“鼓勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)作為、勇于改革創(chuàng)新、樂(lè)于奉獻(xiàn)為民，按照規(guī)定表彰和獎(jiǎng)勵(lì)在農(nóng)村工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人”。這些內(nèi)容體現(xiàn)嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重的原則。責(zé)任機(jī)制規(guī)定具有單向性，背后的政治邏輯是民主集中制，具體的表現(xiàn)形式是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系內(nèi)部的上下負(fù)責(zé)要求。

三、對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的機(jī)制設(shè)計(jì)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)具體過(guò)程，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不僅對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行文本規(guī)范，而且對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行政治設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的完善化?，F(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一性。

(一)決策議事協(xié)調(diào)的運(yùn)行表述

在機(jī)制層面，決策議事協(xié)調(diào)是整合不同組織力量實(shí)施決策的一種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)制作為一種具有特色的制度設(shè)計(jì)，從黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)、改革和新時(shí)代實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)，已成為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要實(shí)施方式，是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制。在組織層面，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“是對(duì)廣泛存在的各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作小組、委員會(huì)、指揮部等議事性、協(xié)調(diào)性工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制的總稱?！F(xiàn)實(shí)中各項(xiàng)重大改革的啟動(dòng)、各種重要政策的推進(jìn)，都伴隨著一批新的領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，并在這些領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)下進(jìn)行”。[21]特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央在涉及黨和國(guó)家工作全局的重要領(lǐng)域組建新的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如中央全面深化改革委員會(huì)、中央國(guó)家安全委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)跨部門、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域的工作，負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)。相應(yīng)地，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)從制度層面明確相關(guān)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、任務(wù)等內(nèi)容。

具體分析，一類是領(lǐng)導(dǎo)小組制。領(lǐng)導(dǎo)小組是針對(duì)某一特定任務(wù)而設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)第七條規(guī)定了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組地位和職責(zé)：黨中央設(shè)立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，向黨中央和總書記請(qǐng)示報(bào)告工作。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮農(nóng)村工作牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等作用，定期分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，研究協(xié)調(diào)“三農(nóng)”重大問(wèn)題，督促落實(shí)黨中央關(guān)于農(nóng)村工作重要決策部署?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)第七條規(guī)定，黨中央成立統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組。中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重大理論方針政策和涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法律法規(guī)進(jìn)行研究部署、協(xié)調(diào)指導(dǎo)和督促檢查，研究統(tǒng)一戰(zhàn)線重大問(wèn)題，向黨中央提出建議。

另一類是委員會(huì)制。委員會(huì)是特定的集體領(lǐng)導(dǎo)組織。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第三條規(guī)定，黨委政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式；第十二條規(guī)定，黨委政法委員會(huì)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)、開展工作，應(yīng)當(dāng)把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境，帶頭依法依規(guī)辦事，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)，保證憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)第五條規(guī)定，黨中央設(shè)立中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，優(yōu)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，充分體現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在國(guó)家制度中的實(shí)現(xiàn)，助推黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政思維的轉(zhuǎn)變。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)還對(duì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制提出要求，例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第二十八條對(duì)黨委政法委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及其運(yùn)行作出規(guī)定，要求“黨委政法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行黨中央以及同級(jí)地方黨委、上級(jí)黨委政法委員會(huì)決定、決策部署、指示等事項(xiàng)，并發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能作用，協(xié)助黨委指導(dǎo)、督促有關(guān)政法單位黨組(黨委)、下級(jí)黨委政法委員會(huì)堅(jiān)決執(zhí)行黨中央以及上級(jí)黨組織決定、決策部署、指示等事項(xiàng)，推動(dòng)工作落實(shí)”。這樣，厘清了上下級(jí)黨委政法委員會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行方向。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相當(dāng)于一個(gè)政治中樞，突破了不同地方和部門的職責(zé)沖突，完善黨對(duì)重大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策，形成高效協(xié)同的決策執(zhí)行機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)不同決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)沖突問(wèn)題關(guān)注不足、對(duì)重大工作的議事決策還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)全覆蓋。

(二)請(qǐng)示報(bào)告的運(yùn)行表述

請(qǐng)示報(bào)告是反映情況、陳述意見(jiàn)的一項(xiàng)政治組織運(yùn)行方式?！包h的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在工作規(guī)則和程序基礎(chǔ)上，就是要嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度。請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律，是執(zhí)行民主集中制的有效工作機(jī)制?！盵22]《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)在“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”部分強(qiáng)調(diào)“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度”“同級(jí)各個(gè)組織中的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)和重要情況及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”。請(qǐng)示報(bào)告制度是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)中央權(quán)威的基本保障。各級(jí)黨組織和黨員干部將所遇到的重大問(wèn)題、重大事項(xiàng)向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，聽(tīng)取上級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)指示，上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部聽(tīng)取下級(jí)的工作匯報(bào)和請(qǐng)示報(bào)告，了解和掌握基層情況和問(wèn)題，有利于自下而上地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，也有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威自上而下地傳遞下去。請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的政治優(yōu)勢(shì)和制度傳統(tǒng)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的重要內(nèi)容。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中，黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、黨的工作機(jī)關(guān)和相關(guān)黨組織是請(qǐng)示報(bào)告的主體。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)規(guī)定決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是請(qǐng)示報(bào)告主體，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組“在中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，向黨中央和總書記請(qǐng)示報(bào)告工作?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)規(guī)定中央政法委員會(huì)和中央政法單位黨組(黨委)、省(自治區(qū)、直轄市)黨委政法委員會(huì)是請(qǐng)示報(bào)告的主體。《黨委(黨組)網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實(shí)施辦法》(2017)規(guī)定各地區(qū)各部門網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是請(qǐng)示報(bào)告的主體。請(qǐng)示報(bào)告主體之間形成上下對(duì)口、一級(jí)向一級(jí)上報(bào)、一級(jí)向一級(jí)下達(dá)的工作體系。請(qǐng)示報(bào)告主體與“對(duì)口管理”體制相關(guān)。請(qǐng)示報(bào)告主體根據(jù)對(duì)口管理要求，對(duì)上級(jí)管理主體進(jìn)行匯報(bào)，“口”內(nèi)不同部門均向同一個(gè)歸口組織請(qǐng)示匯報(bào)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)包括重大事項(xiàng)和特殊事項(xiàng)。具體來(lái)說(shuō)，一類是重大事項(xiàng)。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(2019)第十八條、第十九條分別規(guī)定中央政法委員會(huì)、中央政法單位黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨中央請(qǐng)示政法工作重大方針政策、政治安全、維穩(wěn)工作、重大體制改革、重大立法建議、隊(duì)伍建設(shè)重大措施等重大事項(xiàng)，報(bào)告重大事項(xiàng)貫徹落實(shí)、政策法律統(tǒng)一實(shí)施、重大突發(fā)案(事)件、政法隊(duì)伍建設(shè)以及工作情況；第二十一條要求中央政法單位黨組(黨委)和省(自治區(qū)、直轄市)黨委政法委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)向中央政法委員會(huì)報(bào)告履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、落實(shí)黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、政法領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制等情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理情況等。在這里，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)還把全面從嚴(yán)治黨、黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)、意識(shí)形態(tài)工作情況納入報(bào)告范圍，無(wú)疑凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)重要性，把黨的領(lǐng)導(dǎo)要求貫穿于全面從嚴(yán)治黨全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的統(tǒng)一。另一類是特殊事項(xiàng)。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)第十四條要求審批機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批，嚴(yán)格遵守管理權(quán)限，但對(duì)于“超出本級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限的重大問(wèn)題，黨委(黨組)在審議后應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，上一級(jí)黨委同意后方可實(shí)施”。特殊事項(xiàng)超出了本級(jí)黨組織自身職權(quán)范圍，但一旦做出決策會(huì)影響廣泛。特殊事項(xiàng)其實(shí)不“特殊”。將特殊事項(xiàng)納入請(qǐng)示報(bào)告范圍，有利于防止一些部門以特殊為由，有意規(guī)避制度監(jiān)管，以致脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(三)集體決策的運(yùn)行表述

在當(dāng)代中國(guó)，從中央層面來(lái)看，集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)制主要通過(guò)集體分工協(xié)作機(jī)制、集體交接班機(jī)制、集體學(xué)習(xí)機(jī)制、集體調(diào)研機(jī)制和集體決策機(jī)制等五種機(jī)制來(lái)具體運(yùn)行，有效解決各種錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)及黨內(nèi)重大問(wèn)題。[23]其中，集體決策是黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一種具體方式。集體決策的政治基礎(chǔ)在于民主集中制。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是重大決策的有效機(jī)制。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》(2019)要求“堅(jiān)持民主集中制這一根本領(lǐng)導(dǎo)制度，善于運(yùn)用民主的辦法匯集意見(jiàn)、科學(xué)決策，善于通過(guò)協(xié)商的方式增進(jìn)共識(shí)、凝聚力量，同時(shí)善于集中、敢于擔(dān)責(zé)，防止議而不決、決而不行”?，F(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)把民主集中制列入重要決策機(jī)制。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)集體決策的表述具有三種途徑：一是列明決策事項(xiàng)。例如，《中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(2017)第十七條規(guī)定，“中央文化企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全重大事項(xiàng)管理制度和內(nèi)部決策機(jī)制。企業(yè)黨委(黨組)會(huì)、董事會(huì)、未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理班子等決策機(jī)構(gòu)，依據(jù)各自的職責(zé)、權(quán)限和議事規(guī)則，討論決定涉及內(nèi)容導(dǎo)向管理的重大事項(xiàng)及企業(yè)運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用等事項(xiàng)”，即“三重一大”事項(xiàng)的集體決策規(guī)則。

二是規(guī)范決策程序。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》(2019)第十五條規(guī)定，“凡屬機(jī)構(gòu)編制重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由黨委(黨組)或者機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)集體討論作出決定。黨委(黨組)和機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審議機(jī)構(gòu)編制議題的程序，應(yīng)當(dāng)符合黨內(nèi)法規(guī)和中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)有關(guān)規(guī)定”，即強(qiáng)調(diào)集體決策程序?qū)τ谥卮髥?wèn)題決策過(guò)程的重要性。

三是提倡溝通協(xié)作。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019)第十三條規(guī)定，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制，注重發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員作用，注重發(fā)揮智庫(kù)和專業(yè)研究機(jī)構(gòu)作用，提高決策科學(xué)化水平”。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)第十一條第二款規(guī)定，“負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制”，即重視決策利益相關(guān)主體參與決策，用決策過(guò)程的民主性保證決策結(jié)果的科學(xué)性。

集體決策的核心是“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”，采取這一決策機(jī)制，在于“中國(guó)是一個(gè)區(qū)域差異明顯、社會(huì)利益多元的文明型國(guó)家，只有接受集體領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨才能全面代表中國(guó)人民的根本利益；只有這樣才能確保各級(jí)政府部門良好的分工協(xié)作；也只有這樣，各種社會(huì)力量才能凝聚到一起，不斷推動(dòng)中國(guó)向著實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大目標(biāo)前進(jìn)”[24]?？梢哉f(shuō)，集體決策制是黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要法寶。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了集體決策的原則、程序、規(guī)則等得到執(zhí)行，一旦出現(xiàn)偏差，能夠依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)力量加以糾正。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開集體決策，黨依靠集體決策的協(xié)商過(guò)程達(dá)到思想共識(shí)，使黨的主張通過(guò)正式?jīng)Q策程序?qū)崿F(xiàn)合法化。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)重視民主集中制及其衍生的集體決策制度，這說(shuō)明黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)已成為中國(guó)治理體系中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。

四、新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)范進(jìn)路

(一)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的政治性

《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)指出，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨，領(lǐng)導(dǎo)核心至關(guān)重要”?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，重中之重是堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是至高無(wú)上的、統(tǒng)攬一切的、獨(dú)一無(wú)二的。為此，黨內(nèi)法規(guī)必須著力建立健全保證‘兩個(gè)維護(hù)’體制機(jī)制?！盵25]“兩個(gè)維護(hù)”是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高政治要求，也是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高工作標(biāo)準(zhǔn)?！皟蓚€(gè)維護(hù)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的基本原則和重要內(nèi)容。從目前黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容來(lái)看，2019年以來(lái)制定的部分條例位階黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，在總則部分明確列入“兩個(gè)維護(hù)”內(nèi)容，其他黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)沒(méi)有列入“兩個(gè)維護(hù)”。出現(xiàn)這些問(wèn)題，有其客觀原因，黨的十九大后才將“兩個(gè)維護(hù)”提法正式列入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)范疇。針對(duì)于此，對(duì)于新出臺(tái)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，要明確列入“兩個(gè)維護(hù)”內(nèi)容，作為指導(dǎo)思想和工作原則；對(duì)于舊有黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)進(jìn)行適時(shí)修訂，在修訂時(shí)把“兩個(gè)維護(hù)”等新要求列入。對(duì)于“兩個(gè)維護(hù)”的制度規(guī)范，不能僅僅停留在法規(guī)文本層面，而要將“兩個(gè)維護(hù)”的核心精神和要義納入黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容，轉(zhuǎn)換為黨組織和黨員的義務(wù)規(guī)范，對(duì)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)方式、決策部署等作出全面規(guī)定。同時(shí)“制度不能是‘空架子’‘稻草人’”[26]，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)出臺(tái)一段時(shí)間后，要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，檢驗(yàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)要求是否得到貫徹落實(shí)，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)實(shí)施過(guò)程中存在哪些問(wèn)題和不足，進(jìn)而為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的修訂和更新提供政策參考。

(二)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的實(shí)踐性

“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！盵27]其中，“總攬”“協(xié)調(diào)”代表黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，體現(xiàn)為把方向、謀大局、定政策、促改革，“全局”“各方”代表領(lǐng)導(dǎo)范圍。

現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)“總攬”“協(xié)調(diào)”的規(guī)范是一個(gè)難點(diǎn)，也是一個(gè)薄弱點(diǎn)，對(duì)于如何“總攬”“協(xié)調(diào)”以及“總攬”“協(xié)調(diào)”機(jī)制如何設(shè)計(jì)仍處于探索之中?！霸趪?guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長(zhǎng)，一盤棋大局分明”，[28]體現(xiàn)為總攬全局、同向發(fā)力的效率，體現(xiàn)為高度的組織、動(dòng)員能力，體現(xiàn)為長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃、決策和執(zhí)行能力。[29]黨的領(lǐng)導(dǎo)具體實(shí)踐為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定提供了制度起點(diǎn)，比如，2021年2月底至6月底，全國(guó)第一批政法隊(duì)伍教育整頓在市縣兩級(jí)集中開展，“政法隊(duì)伍教育整頓涉及政治生態(tài)凈化、隊(duì)伍建設(shè)等多方面工作，構(gòu)建起了條塊結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同、齊抓共管的責(zé)任體系”?！敖刂?月8日，各級(jí)政法機(jī)關(guān)舉行開放日活動(dòng)5萬(wàn)余場(chǎng)次，邀請(qǐng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層群眾等召開座談會(huì)8萬(wàn)多場(chǎng)次，征集群眾意見(jiàn)建議70余萬(wàn)條。把群眾反映當(dāng)作開展教育整頓的‘意見(jiàn)庫(kù)’，當(dāng)作檢驗(yàn)工作效果的‘成績(jī)表’?！盵30]政法隊(duì)伍教育整頓是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的直接體現(xiàn)，教育整頓所采取的有效措施和有益經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑為黨制定領(lǐng)導(dǎo)政法工作的黨內(nèi)法規(guī)提供了借鑒。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不是空中樓閣，越貼近黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐和基層實(shí)際，就越具有可操作性。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定要把黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化，運(yùn)用文本形式精準(zhǔn)提煉和科學(xué)表述黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)具有鮮活的制度規(guī)范。在文本上，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化為工作原則和決策要求，把黨中央關(guān)于各個(gè)工作領(lǐng)域的決策部署作為法規(guī)內(nèi)容，在邏輯設(shè)計(jì)、核心內(nèi)容、責(zé)任落實(shí)等方面都體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(三)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的系統(tǒng)性

每一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作領(lǐng)域都有其工作規(guī)律和要求，在提出黨的領(lǐng)導(dǎo)要求時(shí)，需要相應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)予以制度保障。宏觀的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則應(yīng)有主體性法規(guī)和配套性法規(guī)加以協(xié)同保障，把宏觀原則細(xì)化為微觀法規(guī)，促推黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的精細(xì)化。并且，要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的程序性規(guī)定，運(yùn)用程序力量保障黨的領(lǐng)導(dǎo)有章可循，防止個(gè)人意志取代黨的集體決策。原則性規(guī)定不能替代程序性規(guī)定，程序規(guī)定可以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的可執(zhí)行性，讓黨的意志得到充分實(shí)現(xiàn)，保證黨的紀(jì)律得到遵守、黨內(nèi)秩序更加和諧規(guī)范，從而更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全過(guò)程?，F(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的覆蓋范圍與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求相比存在差距，比如黨領(lǐng)導(dǎo)全面改革工作、經(jīng)濟(jì)工作、金融工作、國(guó)企工作、法治工作、外交工作等還沒(méi)有專門的黨內(nèi)法規(guī)。針對(duì)于此，“改進(jìn)完善黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施重大戰(zhàn)略的制度機(jī)制，圍繞打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施‘七大戰(zhàn)略’、‘一帶一路’建設(shè)、東北全面振興、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查的具體制度，形成科學(xué)的協(xié)同機(jī)制”[31]。要盡快出臺(tái)各個(gè)工作領(lǐng)域的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)這些領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，從而率先從制度上實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，現(xiàn)實(shí)任務(wù)是推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件提升至黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)有其特定內(nèi)涵，“決定”“意見(jiàn)”等規(guī)范性文件不屬于正式的黨內(nèi)法規(guī)，本文據(jù)此沒(méi)有對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行分析。從內(nèi)容來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范性文件所調(diào)整范圍和對(duì)象要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，可以填補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)空白之處，彌補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)定不足。比如，現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)對(duì)群團(tuán)工作、人才工作規(guī)定不足，而規(guī)范性文件對(duì)群團(tuán)工作、人才工作制定了多個(gè)代表性制度，包括《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》(2015)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》(2003)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見(jiàn)》(2012)、《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》(2016)、《關(guān)于深化職稱制度改革的意見(jiàn)》(2016)。這些規(guī)范性文件對(duì)人才引進(jìn)、人才管理、人才使用等工作具有規(guī)范意義。對(duì)于這些規(guī)范性文件，在運(yùn)行一段時(shí)間并積累經(jīng)驗(yàn)后，在條件成熟時(shí)，要轉(zhuǎn)化成正式黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，比如制定《群團(tuán)工作條例》《人才工作條例》。有的規(guī)范性文件構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的立規(guī)來(lái)源，例如《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》(2005)、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》(2006)、《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》(2006)等規(guī)范性文件，對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》(2015)、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(2020)的制定出臺(tái)具有先導(dǎo)意義，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)充分吸收了規(guī)范性文件實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并加以提升，這方面規(guī)范性文件核心內(nèi)容和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所吸收。

(四)保證黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的法治化

黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)事實(shí)上有限度地介入了國(guó)家事務(wù)治理，與國(guó)家法律產(chǎn)生特殊化關(guān)系，“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不僅要尋求規(guī)范、目標(biāo)、價(jià)值取向上的一致，而且要求動(dòng)態(tài)銜接，使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律統(tǒng)籌一致，形成完整的、系統(tǒng)的閉環(huán)”[32]。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、適用范圍、實(shí)施方式、文本形式等方面相互差異，但二者統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系，都是黨的主張和人民意志的體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在發(fā)揮各自效力的基礎(chǔ)上，共同服務(wù)于并實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)要求。更重要的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與有關(guān)法律法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)具有制度依據(jù)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》(2019)明確提出，“貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(2015)第三條規(guī)定立法“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2019)第二條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)法治化的現(xiàn)實(shí)路徑。在文本上，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)通常使用黨言黨語(yǔ)，有關(guān)法律法規(guī)一般使用法言法語(yǔ)，但二者對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的文本表述應(yīng)當(dāng)是一致的，即保持黨言黨語(yǔ)與法言法語(yǔ)用文本明確表述黨的領(lǐng)導(dǎo)的一致性。不可忽視的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)入法節(jié)奏慢、力度弱，已成為影響黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的重要因素。“多年來(lái)，黨一直是管理國(guó)家的‘幕后工作者’，具體的管理工作是由各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行；或者說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)很少體現(xiàn)在法律中，在法律中也沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述。由于法律中沒(méi)有對(duì)黨組織職責(zé)的硬性規(guī)定，一些地方的黨組織面對(duì)社會(huì)變化中的一些重大問(wèn)題，不是積極向前，而是往后退縮，特別是一些基層黨組織更是如此，由此也出現(xiàn)一些地方黨組織弱化、虛化和邊緣化現(xiàn)象?！盵33]要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠落實(shí)到基層，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)入法不可或缺。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)要適時(shí)轉(zhuǎn)化成國(guó)家法律，把黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，把黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)行為、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任納入法治體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)入法，能夠把紀(jì)嚴(yán)于法、制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律作為一個(gè)整體共同作用于特定工作領(lǐng)域。正如《國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》所強(qiáng)調(diào)的，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，以立法推動(dòng)完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局各方面”。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)入法是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)的重要形態(tài)。有關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)要求、領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)方式寫入相關(guān)條款，特別是涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、軍事、外交、人事、教育、宗教、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)家安全等領(lǐng)域，對(duì)其中的主體行為、法律程序、法律責(zé)任等內(nèi)容明確黨的領(lǐng)導(dǎo)要求。比如，十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出，“著力查處資本無(wú)序擴(kuò)張、平臺(tái)壟斷等背后腐敗行為，斬?cái)鄼?quán)力與資本勾連紐帶”。針對(duì)于此，國(guó)家反壟斷法、公司法、金融法等法律應(yīng)突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，有必要采取法律措施對(duì)這些新型問(wèn)題背后的根源進(jìn)行糾治，與黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共同形成監(jiān)督合力。