水利工程行業(yè)監(jiān)督管理體系研究

李凱

摘要：踐行“十六字”治水思路，落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，促進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展。水利工程行業(yè)監(jiān)管體系貫穿地勘、設(shè)計(jì)、施工、安裝、材料和生產(chǎn)安全等各階段。如何規(guī)避因監(jiān)管不系統(tǒng)導(dǎo)致水利工程質(zhì)量負(fù)面影響成為亟待解決的問題。監(jiān)督管理體系指的是從客觀視角切入以達(dá)成既定目標(biāo)為導(dǎo)向所采取處罰、約束、指引等行動的綜合性工程，具有指引被監(jiān)督一方高效達(dá)成目標(biāo)的積極作用。本文通過研究水利工程行業(yè)監(jiān)督管理體系構(gòu)建方略，以期為提高水利工程綜合質(zhì)量提供參考。

關(guān)鍵詞：水利行業(yè);監(jiān)督管理;明確職責(zé);安全風(fēng)險(xiǎn)

新時期，我國水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入全新階段，特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記專門就保障國家水安全發(fā)表了重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水思路。水利部部長鄂竟平部長提出“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”將是今后水利改革發(fā)展總基調(diào)。為深入踐行“十六字”治水方針，緊緊圍繞水利改革發(fā)展總基調(diào)，開創(chuàng)性地開發(fā)建設(shè)水利事業(yè)。首先，必須建立科學(xué)有效的行業(yè)監(jiān)督管理體系，理順各級政府和市場監(jiān)督管理職責(zé);其次，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的行業(yè)監(jiān)管規(guī)章制度;第三、正確識別行業(yè)建設(shè)監(jiān)管過程的種種風(fēng)險(xiǎn);第四、最大限度地發(fā)揮水利工程防洪、發(fā)電、蓄水、灌溉等綜合效益。水利工程行業(yè)監(jiān)督管理強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位與政府部門共同發(fā)力，從微觀、宏觀兩大視角著眼加強(qiáng)監(jiān)督管理體系建設(shè)，提高水利工程行業(yè)建設(shè)質(zhì)量。然而，在水利工程行業(yè)監(jiān)督管理過程中存在體系不健全、責(zé)任主體不夠清晰、監(jiān)管力度較弱、監(jiān)督檔案管理低效、缺乏優(yōu)質(zhì)監(jiān)管人才等問題，不利于提高工程監(jiān)管效率與質(zhì)量?；诖?，全面提升水利工程行業(yè)監(jiān)督管理質(zhì)量，研究水利工程行業(yè)監(jiān)督管理體系構(gòu)建方略顯得尤為重要。

1 水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建的必要性

1.1 助力工程按照標(biāo)準(zhǔn)施工

在水利工程建設(shè)與管理發(fā)展中逐漸形成了科學(xué)性、可行性的施工管理標(biāo)準(zhǔn)，也對環(huán)境、質(zhì)量、安全等方面提出具體要求。設(shè)計(jì)、勘察、施工、運(yùn)維等操作更為規(guī)范，保障各方能夠肩負(fù)職責(zé)，提高了水利工程綜合質(zhì)量。行業(yè)監(jiān)督管理體系構(gòu)建將工程組織、質(zhì)量、投資、進(jìn)度等方面視為著力點(diǎn)，指導(dǎo)責(zé)任單位提高勘察、設(shè)計(jì)、施工各階段有效性，規(guī)范建設(shè)行為，加強(qiáng)現(xiàn)場跟蹤，督導(dǎo)責(zé)任單位順利完成工程建設(shè)任務(wù)。在水利工程建設(shè)中按標(biāo)準(zhǔn)操作極為重要，可有效規(guī)避工程銜接不當(dāng)、施工隱患無法察覺、互相推托責(zé)任等消極現(xiàn)象，確保施工活動能高質(zhì)量展開，在各方參建單位合力作用下達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)。工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理共同解決各階段建設(shè)問題，如文明施工、資源調(diào)配、工程安全等，在各方遵循標(biāo)準(zhǔn)施工的前提下落實(shí)水利工程建設(shè)目標(biāo)。

1.2 支持水利工程建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐

水利工程建設(shè)模式現(xiàn)代化是新時期行業(yè)監(jiān)督管理體系努力的方向，依托主要業(yè)務(wù)及現(xiàn)實(shí)需求引入新資源，通過監(jiān)督指導(dǎo)完善病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、重大水利工程、中小河流治理等工程數(shù)字化施工管理系統(tǒng)。增強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)平臺功能模塊的豐富性，在共享共用、互聯(lián)互通的環(huán)境下提升監(jiān)督管理水平。同時督促新工藝、新材料、新設(shè)備、新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和推廣。因?yàn)樗こ探ㄔO(shè)創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，存在成本投入過大且收效甚微的可能，所以有些工程不僅無法高效展開創(chuàng)新實(shí)踐活動，還會因成本問題而對創(chuàng)新實(shí)踐望而卻步。通過行業(yè)創(chuàng)新實(shí)踐可協(xié)助建設(shè)單位增強(qiáng)施工能力，對新技術(shù)、新材料等新資源的認(rèn)識更為全面、客觀、深入，加之過程性監(jiān)管協(xié)助水利工程消除創(chuàng)新實(shí)踐阻力，繼而推動水利工程施工建設(shè)活動不斷發(fā)展[1]。

1.3 提高水利工程綜合效益

首先，水利工程監(jiān)督管理體系不斷完善利于提高經(jīng)濟(jì)效益。在規(guī)范施工、嚴(yán)格履職盡責(zé)、加強(qiáng)過程性約束的基礎(chǔ)上降低返工概率。有效利用施工資源，營建和諧建設(shè)氛圍，使工程建設(shè)成本投入隨之減少，加之工程質(zhì)量、安全等風(fēng)險(xiǎn)在監(jiān)管的前提下得以控制，達(dá)到提高工程經(jīng)濟(jì)效益的目的;其次，水利工程行業(yè)監(jiān)督管理體系構(gòu)建利于提高環(huán)保效益，如改善局部小氣候、優(yōu)化水生態(tài)環(huán)境、健全生態(tài)系統(tǒng)等，除通過監(jiān)管提高工程質(zhì)量并發(fā)揮環(huán)保作用外，監(jiān)督管理體系有效建構(gòu)還可解決水利工程破壞環(huán)境的問題，如泥沙淤積、加重溫室效應(yīng)等，繼而在合理展開施工建設(shè)活動的前提下追加水利工程的環(huán)保效益;最后，水利工程行業(yè)監(jiān)督管理體系優(yōu)化升級利于提高社會效益，如增設(shè)就業(yè)崗位、刺激工業(yè)發(fā)展、加快高新科技孵化等，還可提高社會效益的間接性、廣泛性與長期性，繼而凸顯水利工程監(jiān)督管理體系建構(gòu)的價值。

2 水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建的阻力

2.1 監(jiān)督主體職責(zé)不夠清晰

水利工程監(jiān)督管理不僅需建設(shè)單位付諸行動，還需政府部門發(fā)揮作用，同時引入行業(yè)力量。多主體參與水利工程監(jiān)督管理利弊兼具，有利之處是能完善監(jiān)管體系，凈化監(jiān)管環(huán)境，確保工程建設(shè)目標(biāo)貫徹落實(shí)。弊端是主體職責(zé)不夠清晰，不僅無法在監(jiān)管中互助共進(jìn)，還會出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，因監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不嚴(yán)密而弱化水利工程的綜合效益。

2.2 監(jiān)督制度有待完善

監(jiān)督制度是約束水利工程監(jiān)督管理主體行為及打造嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、公正、透明監(jiān)管環(huán)境的重要條件，可避免出現(xiàn)監(jiān)管程序混亂、低效、滯后等現(xiàn)象。有些監(jiān)督管理制度不完善，主要源于制度建設(shè)的基礎(chǔ)來自豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在水利工程建設(shè)創(chuàng)新實(shí)踐的背景下，新工藝、新材料等資源應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)有待累加，因此出現(xiàn)監(jiān)管制度發(fā)展滯后的現(xiàn)象，加之監(jiān)管思維固化，致使制度存在宏觀性較強(qiáng)、微觀約束力不足的問題，影響水利工程的整體質(zhì)量。

2.3 監(jiān)管力度較弱

水利工程在建設(shè)過程中需要社會各界的積極參與，如何建成“大監(jiān)管”格局成為監(jiān)督管理體系建構(gòu)需解決的問題。行業(yè)監(jiān)督力度較弱是客觀事實(shí)，造成該現(xiàn)象的原因有以及幾個：一是法規(guī)不完善，未能引領(lǐng)社會各界肩負(fù)水利工程監(jiān)管責(zé)任;二是行業(yè)監(jiān)管缺乏專項(xiàng)性，存在浪費(fèi)監(jiān)管資源的問題，行業(yè)監(jiān)管力度隨之減弱;三是人才緊缺，無法有效展開行業(yè)監(jiān)管活動。

2.4 監(jiān)督檔案管理低效

為使水利工程監(jiān)督管理更加客觀、精準(zhǔn)、全面，需注重監(jiān)督檔案規(guī)范化管理，以期增強(qiáng)水利工程監(jiān)管的一貫性、深入性。當(dāng)前水利工程監(jiān)督檔案管理效率較低，出現(xiàn)檔案不全、丟失、篡改等現(xiàn)象，無法助力監(jiān)管決策，還會降低監(jiān)管的前瞻性與綜合性，繼而有礙水利工程提高綜合質(zhì)量。

2.5 缺乏優(yōu)質(zhì)監(jiān)管人才

水利工程監(jiān)督管理離不開優(yōu)質(zhì)人才這一保障性條件，然而當(dāng)前水利工程監(jiān)管人才緊缺，存在專職人員服務(wù)水平較低、思維固化、創(chuàng)新意識不強(qiáng)、協(xié)作能力較弱等問題，繼而不利于有效展開水利工程監(jiān)督管理工作。優(yōu)質(zhì)監(jiān)管人才緊缺還與專職部門培訓(xùn)質(zhì)量較低有關(guān)，無法帶領(lǐng)專職人員學(xué)習(xí)進(jìn)取，出現(xiàn)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)滯后于水利工程監(jiān)督管理體系建設(shè)的現(xiàn)象[2]。

3 水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建的措施

3.1 明確監(jiān)督主體職責(zé)

第一，政府部門。根據(jù)《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》相關(guān)要求，政府部門依據(jù)法規(guī)及經(jīng)批準(zhǔn)的文件針對水利工程建設(shè)單位展開實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督檢查各項(xiàng)工作。其目的是維護(hù)公眾利益，通過行政執(zhí)法指引建設(shè)單位按照規(guī)定完成施工任務(wù)，在履行職責(zé)的過程中強(qiáng)調(diào)高效、客觀、規(guī)范。以大型工程監(jiān)管為例，政府部門要設(shè)立監(jiān)督項(xiàng)目站，在此基礎(chǔ)上明確監(jiān)督員的責(zé)任。開工后監(jiān)督機(jī)構(gòu)需依據(jù)工程規(guī)模與特點(diǎn)編制監(jiān)督工作方案、總體計(jì)劃、階段計(jì)劃（年度計(jì)劃）;第二，項(xiàng)目法人。在水利工程建設(shè)中項(xiàng)目法人屬于責(zé)任主體，對建設(shè)資金管理及工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)，同時總管參與施工建設(shè)各部門。在監(jiān)管中項(xiàng)目法人需積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在施工中可協(xié)調(diào)監(jiān)理、設(shè)計(jì)、地方等關(guān)系。注重目標(biāo)管理，堅(jiān)守管理底線，嚴(yán)格履行合約，與工程承包單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)等單位維系合同關(guān)系，并依據(jù)合同條款明確設(shè)備、材料、工程、資料、圖紙等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管提供依據(jù);第三，監(jiān)理單位。在水利工程中監(jiān)理單位具有相應(yīng)資質(zhì)，受項(xiàng)目法人委托參與水利工程環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、資金、進(jìn)度、質(zhì)量等方面的管理活動。保障監(jiān)理員、監(jiān)理工程師、總監(jiān)理工程師等責(zé)任人能夠遵照行業(yè)規(guī)定增強(qiáng)自律。明確監(jiān)理責(zé)任并展開監(jiān)理業(yè)務(wù)，繼而落實(shí)建設(shè)監(jiān)理目標(biāo);第四，設(shè)計(jì)單位。在《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等規(guī)范的指引下設(shè)計(jì)單位需在勘測設(shè)計(jì)進(jìn)程中履行職責(zé)，主動接受監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，服務(wù)于現(xiàn)場施工建設(shè)。通過優(yōu)化設(shè)計(jì)確保施工目標(biāo)貫徹落實(shí);第五，施工單位。施工單位在資質(zhì)等級許可的前提下承攬工程，在水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建中處于末端，亦是打通該體系建設(shè)渠道的“最后一公里”。施工單位需遵照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)圖紙施工，對施工現(xiàn)場的安全負(fù)責(zé)。還需做好竣工驗(yàn)收、設(shè)備運(yùn)維等工作，繼而在展開各項(xiàng)工作的同時貫徹水利工程監(jiān)督管理具體要求，有效落實(shí)水利工程監(jiān)督管理體系建構(gòu)目標(biāo)。

3.2 完善監(jiān)督管理制度

首先，監(jiān)督管理制度需具有針對性，主要內(nèi)容與水利工程優(yōu)質(zhì)建設(shè)緊密相關(guān)。在制度形成之初需將無用、重復(fù)、陳舊的內(nèi)容剔除，確保監(jiān)督管理制度嚴(yán)謹(jǐn)、簡練、明確，為參與監(jiān)督管理主體消除歧義及履行職責(zé)給予支持;其次，監(jiān)督管理制度需具有時代性。在水利工程建設(shè)創(chuàng)新爭優(yōu)的大背景下需不斷增添制度，為新材料、新工藝等建設(shè)資源引入水利工程建設(shè)領(lǐng)域并發(fā)揮作用鋪平道路;最后，監(jiān)督管理制度需具有全面性。將可能影響水利工程質(zhì)量與效益的因素納入監(jiān)管范疇。如機(jī)械設(shè)備運(yùn)維、建筑材料質(zhì)量驗(yàn)收等，構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)管之網(wǎng)，解決監(jiān)管有盲區(qū)、有疏漏的現(xiàn)實(shí)問題。監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)推行與主體責(zé)任關(guān)系緊密，以水利部水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督總站為例，配套制度以國家法規(guī)、黨政方針及水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)不斷完善，制度內(nèi)容涉及監(jiān)管辦法、規(guī)定、實(shí)施舉措、考核、重大事故處理、檢查活動及主要任務(wù)等方面，使制度得以指引主體完成監(jiān)督管理任務(wù)[3]。

3.3 加大行業(yè)監(jiān)督力度

水利工程監(jiān)督管理需以效益、質(zhì)量、安全為核心，在工程建設(shè)信息化與標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，用現(xiàn)代監(jiān)管代替?zhèn)鹘y(tǒng)監(jiān)管。打破行業(yè)壁壘，加大行業(yè)監(jiān)督力度，創(chuàng)新探索區(qū)域性監(jiān)管新模式。其目的是提升行業(yè)監(jiān)管水平，立足實(shí)際解決區(qū)域性水利工程監(jiān)管難題，發(fā)揮行業(yè)資源整合、協(xié)作聯(lián)動、信息共享等優(yōu)勢。水利工程行業(yè)監(jiān)督的要點(diǎn)有以下幾個：一是內(nèi)外兼修，一方面積蓄“軟實(shí)力”。規(guī)范監(jiān)督相關(guān)程序資料，編制區(qū)域性行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)意見，確保監(jiān)督工作有據(jù)可依。另一方面錘煉“硬實(shí)力”，在碳化深度檢測儀、結(jié)構(gòu)厚度檢測儀等現(xiàn)代化專業(yè)設(shè)備優(yōu)化升級、普及推廣的層面上下功夫。還需增強(qiáng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)檢查的覆蓋性，以便及時發(fā)現(xiàn)并處理工程隱患問題;二是提高質(zhì)量，立足實(shí)際設(shè)計(jì)并展開專項(xiàng)整治活動，補(bǔ)全區(qū)域性“大監(jiān)督”體系建設(shè)短板，通過全面“體檢”找準(zhǔn)監(jiān)督管理體系建設(shè)的突破口;三是創(chuàng)新實(shí)踐，增強(qiáng)智慧型行業(yè)監(jiān)督力量。例如可在關(guān)鍵工程安裝遠(yuǎn)程在線監(jiān)控設(shè)備，搜集施工現(xiàn)場各類數(shù)據(jù)，全天候監(jiān)測工程動態(tài)，加之質(zhì)量監(jiān)督APP、管理云平臺、BIM模型等數(shù)字技術(shù)賦能有效提高監(jiān)管工作效率，助推水利工程監(jiān)督管理體系穩(wěn)健發(fā)展。

3.4 高效管理工程檔案

首先，水利工程檔案管理需深入相關(guān)工程籌劃、設(shè)計(jì)、施工、竣工全程，將所有形式的資料搜集起來并統(tǒng)一管存，為水利工程監(jiān)督管理提供依據(jù)，確保水利工程監(jiān)管科學(xué)高效;其次，工程檔案管理需引用現(xiàn)代科技。提高檔案資料匯總、識別、歸檔及線上管理質(zhì)量，以免人為因素有礙檔案管理;最后，檔案管理需與水利工程監(jiān)督目標(biāo)聯(lián)系起來，增強(qiáng)資料匯總與分析處理的專項(xiàng)性，使檔案管理服務(wù)水平得以提升。

3.5 培育優(yōu)質(zhì)監(jiān)管人才

水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建人才培養(yǎng)需政府部門、監(jiān)理單位、施工單位等參與監(jiān)管工作的各主體共同展開人才培養(yǎng)工作，為的是壯大監(jiān)管隊(duì)伍，在人才的助力下將新理念、新政策、新技術(shù)等資源引入監(jiān)管領(lǐng)域，達(dá)到帶動監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)展的目的[4]。人才培育模式創(chuàng)新是提升監(jiān)管人員綜合素養(yǎng)的重要舉措。一方面提出用人要求，另一方面提供育人支持，使人才培育成果得以轉(zhuǎn)化為水利工程監(jiān)督管理體系建構(gòu)的動能之一，在增強(qiáng)專職人員創(chuàng)新能力、服務(wù)意識、技術(shù)水平的前提下提高水利工程監(jiān)管體系建設(shè)的有效性。

4 結(jié)語

綜上所述，水利工程監(jiān)督管理體系構(gòu)建有助于工程按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)施工、有助于建設(shè)方式創(chuàng)新提高工程效益與使用價值、有助于明晰水利工程監(jiān)督管理主體職責(zé)、有助于完善監(jiān)督管理制度、有助于加大行業(yè)監(jiān)督力度、有助于檔案管理、有助于培育優(yōu)秀監(jiān)管人才，繼而為深入踐行“十六字”治水思路提供創(chuàng)新思路，為新時期水利事業(yè)改革發(fā)展總基調(diào)提供制度保障，為全面實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)改革發(fā)展目標(biāo)提供不竭動力。

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