市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法進(jìn)路

摘要：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化需要發(fā)揮立法的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法需求源于群眾需求多元化、社會(huì)治理精細(xì)化、市域社會(huì)穩(wěn)定化、法律規(guī)范體系化，其立法供給表現(xiàn)為中央層面的全局性供給、省域?qū)用娴慕y(tǒng)籌性供給和市域?qū)用娴尼槍?duì)性供給。市域社會(huì)治理立法存在觀念偏差、人才短缺、能力不足、機(jī)制被動(dòng)的困境，需要在指導(dǎo)思想上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和人民主體相統(tǒng)一，在效果目標(biāo)上堅(jiān)持政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一，在基本原則上堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法相統(tǒng)一，在體系維度上堅(jiān)持上不抵觸、下留空間、左右協(xié)調(diào)、前后一致相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：市域社會(huì)治理;市域社會(huì)治理現(xiàn)代化;立法;法治化

中圖分類號(hào)：D92

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2022）06-0068-07

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“全國人大常委會(huì)修改基本法律的合憲性審查研究”（21FXD259）。

作者簡介：李店標(biāo)（1983-），男，安徽濉溪人，黑龍江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副教授，法學(xué)博士，研究方向：立法學(xué)。

一、問題的提出

“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這一概念最早由中央政法委秘書長陳一新于2018年提出，強(qiáng)調(diào)“市域社會(huì)治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，是國家治理的重要基石”，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要樹立“五個(gè)導(dǎo)向”以實(shí)現(xiàn)治理理念現(xiàn)代化、優(yōu)化“四大體系”以實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化、提升“七項(xiàng)能力”以實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化[1]。2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”;2020年黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”;2020年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。目前，中央政法委已研究制定了《全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作指引》，并啟動(dòng)了全國試點(diǎn)工作。

一般而言，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是指體現(xiàn)市域特點(diǎn)的治理行為及其系統(tǒng)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化、智能化的實(shí)施過程。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的題中之義，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)?，市域治理是省域治理與縣域治理之間的承接環(huán)節(jié)，“市域治理是最容易被忽視的環(huán)節(jié)，也是最容易潛藏問題的方面”[2]。以市域?yàn)槊嫦虻纳鐣?huì)治理現(xiàn)代化，不僅體現(xiàn)了我國社會(huì)治理決策部署的轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且表明了我國社會(huì)治理重心的有序轉(zhuǎn)變。理論和實(shí)踐界普遍認(rèn)為，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心面向在于實(shí)現(xiàn)法治化，即加強(qiáng)市域?qū)用娴牧⒎?、?zhí)法、司法、公共法律服務(wù)等工作，尤其要強(qiáng)調(diào)立法的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。

自“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”概念提出至今，學(xué)界發(fā)表了一定數(shù)量的研究成果，分散于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科。在法學(xué)學(xué)科，關(guān)于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的研究主要以“法治化”為切入點(diǎn)，大都強(qiáng)調(diào)立法視角的分析，并體現(xiàn)為三個(gè)維度：一是地方立法維度，如認(rèn)為地方立法是構(gòu)建市域社會(huì)治理制度的重要資源[3];二是市域立法維度，如認(rèn)為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化應(yīng)充分發(fā)揮市域立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能[4];三是科學(xué)立法維度，如科學(xué)立法是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理法治化的前提[5]?？傮w而言，學(xué)界直接從立法維度探討市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的研究成果較少，而且缺乏系統(tǒng)性的理論架構(gòu)。

因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化為什么需要立法、需要什么樣的立法以及應(yīng)當(dāng)如何立法等問題，需要通過理論研究進(jìn)一步揭示和探討?；诖?，本文以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法進(jìn)路為研究對(duì)象，在解析立法需求、立法供給、立法困境的基礎(chǔ)上，建構(gòu)宏觀層面的立法對(duì)策，以期貫徹落實(shí)新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署，提升市域社會(huì)治理法治化水平，提高地方立法工作質(zhì)量和效率。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法需求

毋庸置疑，社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的實(shí)質(zhì)在于制度化、規(guī)范化和程序化，這必然要求以完善的法律規(guī)范體系作為基礎(chǔ)和保障。由此，市域社會(huì)治理法治化必然要求加強(qiáng)立法工作，尤其是設(shè)區(qū)的市圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”權(quán)限進(jìn)行自主立法。不難看出，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化命題與賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是有機(jī)承接、相互呼應(yīng)的。正如有學(xué)者所言，“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的前提在于完備的城市管理制度建設(shè)，集中體現(xiàn)為城市管理立法的水準(zhǔn)”[6]?？傮w而言，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化所面臨的群眾需求多元化、社會(huì)治理精細(xì)化、市域社會(huì)穩(wěn)定化和法律規(guī)范體系化，都需要通過立法工作予以推動(dòng)。

1.群眾需求多元化。??我國已經(jīng)進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)美好生活的需求，主要體現(xiàn)為物質(zhì)文化、精神文化、制度文化、生態(tài)文化等各個(gè)方面的利益需求，這就需要統(tǒng)籌多元主體的力量，加強(qiáng)管理、生產(chǎn)、經(jīng)營、生活、生態(tài)等方面的建設(shè)。對(duì)于市域而言，由于基層管理幅度較大，人民群眾的利益需求在主體、領(lǐng)域、層次等方面都呈現(xiàn)出多元化的明顯特征，而且不同的市域的差異性和特殊性日益明顯，很難用中央、省域?qū)用娴姆煞ㄒ?guī)或者政策進(jìn)行統(tǒng)一管理。這就必然要求市域之上的規(guī)劃部署和市域?qū)用娴木珳?zhǔn)施策相統(tǒng)一，而不能僅靠政府簡單發(fā)號(hào)施令的形式采取統(tǒng)一行動(dòng)。因此，市域?qū)用嫒嗣袢罕娦枨蟮亩嘣厝恍枰ㄟ^立法形式對(duì)各種社會(huì)關(guān)系加以引導(dǎo)、規(guī)范和保障，使立法內(nèi)容體現(xiàn)針對(duì)性、包容性和差異性，積極回應(yīng)人民群眾的法治需求，體現(xiàn)出立法“以人民為中心”的根本宗旨。

2.社會(huì)治理精細(xì)化。??黨的十八屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”，十九屆四中全會(huì)提出“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移……更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。關(guān)于社會(huì)治理精細(xì)化，學(xué)界存在微觀和宏觀兩種分析思路：微觀思路的界定為專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、多元化、最優(yōu)化等，宏觀思路的界定為規(guī)范化、科學(xué)化和人性化[7]。筆者認(rèn)為，社會(huì)治理精細(xì)化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的態(tài)度精心、內(nèi)容精細(xì)、程序精密、技術(shù)精湛和方法精準(zhǔn)，以扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)粗放型社會(huì)治理的模式和理念。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，市域?qū)用娲嬖诘慕煌?、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、市容、環(huán)境等方面的問題不斷出現(xiàn)，很大程度上阻礙了市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。為此，體系化的制度供給，尤其是法律制度供給必不可少。這必然要求發(fā)揮立法在制度建構(gòu)上的主導(dǎo)作用，針對(duì)市域?qū)用娉霈F(xiàn)的各種問題，加強(qiáng)中央立法的頂層設(shè)計(jì)、省域立法的銜接細(xì)化和市域立法的“對(duì)癥下藥”。

3.市域社會(huì)穩(wěn)定化。??城市發(fā)展所帶來的積極作用自不待言，但也面臨著社會(huì)凝聚力下降、社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)上升、社會(huì)行為失范、社會(huì)觀念分散和社會(huì)利益沖突等挑戰(zhàn)?！坝捎谑杏蛎娣e廣、治理水平差異大，在流動(dòng)人口管理等方面容易形成社會(huì)治理的真空期、斷裂帶、空白點(diǎn)，市域社會(huì)治理面臨著社會(huì)整合和風(fēng)險(xiǎn)防范的重大挑戰(zhàn)?！盵8]目前，我國不少地方對(duì)市域社會(huì)治理的形勢把握不準(zhǔn)、問題分析不清、部署落實(shí)不到位，尚未形成以“市域”為主體的社會(huì)治理規(guī)范體系，甚至以舊的行政管理模式來強(qiáng)行推進(jìn)。以市域新冠疫情防控為例，2021年初，黑龍江省肇州縣、安達(dá)市、望奎縣分別發(fā)布管控措施，要求所有（來）返該地區(qū)人員均執(zhí)行“21天集中隔離+7天居家隔離+費(fèi)用自理”（至少3次核酸檢測）管控措施。這種“層層加碼”的政策引起了群眾的極大不滿和網(wǎng)上的廣泛討論，違背了中央要求的精準(zhǔn)防控原則，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和政府形象造成了不良影響。這也說明，市域社會(huì)的穩(wěn)定化需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，尤其是立法對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)作用。

4.法律規(guī)范體系化。??在2015年《立法法》修改之前，市域?qū)用孢m用的法律規(guī)范主要為中央層面和省域?qū)用娴姆伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章，由于市域?qū)用娴牧⒎?quán)沒有全面下放，全國僅有49個(gè)“較大的市”可以進(jìn)行立法。2015年《立法法》修改的主要內(nèi)容之一是賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，明確其享有在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，不僅強(qiáng)化了市域?qū)用嬉婪ㄖ卫淼哪芰Γ沂刮覈梢?guī)范體系更加健全。但是，市域社會(huì)治理需要不同層面的法律規(guī)范體系加以保障，中央和省域?qū)用娴姆梢?guī)范時(shí)常因滯后性、宏觀性、沖突性等問題，一定程度上造成法律適用的選擇困境。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效銜接，能夠發(fā)揮市域?qū)用媪⒎ǖ莫?dú)特優(yōu)勢，將成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)，從而推動(dòng)法律規(guī)范的體系化建設(shè)，將市域?qū)用娉霈F(xiàn)的各種問題納入法治軌道。

三、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法供給

市域社會(huì)治理的法治體系，首先體現(xiàn)為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章構(gòu)成的市域法律規(guī)范體系，這能夠?yàn)楣タ耸杏蛏鐣?huì)治理難題提供有效的法律依據(jù)[1]。目前，受地方實(shí)際、立法質(zhì)量、立法效率、立法能力等多種因素的影響，地方層面的市域社會(huì)治理立法主要存在三種進(jìn)路：一是市域集中立法，如《南京市社會(huì)治理促進(jìn)條例》以及正在制定中的《無錫市社會(huì)治理促進(jìn)條例》《安陽市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化促進(jìn)條例》等;二是市域分散立法，如《濱州市社會(huì)治理網(wǎng)格化服務(wù)管理?xiàng)l例》《太原市城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進(jìn)條例》《鶴壁市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》《內(nèi)江市違法建設(shè)治理?xiàng)l例》等;三是省域分散立法，如《湖南省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》等。上述立法在很大程度上為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了制度供給，但集中立法的體系性較強(qiáng)卻精細(xì)化不夠，分散立法的針對(duì)性較強(qiáng)卻覆蓋面較窄。

從我國立法體系的縱向劃分來看，關(guān)于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法供給既包括中央立法和地方立法兩個(gè)層級(jí)，也涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、省級(jí)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等多種類型。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化所需的法律規(guī)范體系是多層級(jí)、多類型供給，但每一層級(jí)、每一類型的法律規(guī)范對(duì)市域社會(huì)治理所起的作用有所不同。如果從市域立法的技術(shù)角度來看，上位法是基本依據(jù)，本地法是主要載體，外地法是重要參考。需要指出的是，外地的立法可以為本地相關(guān)立法提供經(jīng)驗(yàn)和制度借鑒，以此為參考更利于提高本地立法質(zhì)量和效率，因此這種立法供給是一種間接供給。作為立法基礎(chǔ)理論和實(shí)踐常識(shí)，立法間接供給不再贅述，下文僅討論市域社會(huì)治理立法直接供給的三個(gè)維度，即中央層面的全局性供給、省域?qū)用娴慕y(tǒng)籌性供給、市域?qū)用娴尼槍?duì)性供給三個(gè)維度。

1.中央層面的全局性供給。??我國是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制”[9]。中央層面享有立法權(quán)的主體包括全國人大、全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、國務(wù)院各部門及其具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，它們?cè)诹⒎〞r(shí)往往是立足于國家大局的制度設(shè)計(jì)供給。一是全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)，通過制定國家層面的法律并在全國范圍內(nèi)施行，從而為市域社會(huì)治理提供法律依據(jù)。據(jù)全國人大常委會(huì)網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2021年12月24日十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議閉幕，現(xiàn)行有效法律數(shù)量達(dá)到291件，涵蓋憲法及其相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法和非訴訟程序法7個(gè)法律部門。二是國務(wù)院通過制定行政法規(guī)，為市域社會(huì)治理提供法律依據(jù)。2021年12月17日，全國人大常委會(huì)法工委舉行的記者會(huì)公布，我國現(xiàn)行有效的行政法規(guī)610件，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面的內(nèi)容。三是國務(wù)院各部門及其具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章，在市域社會(huì)治理中發(fā)揮很大作用。關(guān)于部門規(guī)章的總體數(shù)量目前尚無權(quán)威統(tǒng)計(jì)，但僅就教育部一個(gè)部門可見一斑，其于2021年1月4日發(fā)布的《教育部現(xiàn)行有效規(guī)章目錄》中就列明了47件教育部門規(guī)章。

2.省域?qū)用娴慕y(tǒng)籌性供給。??根據(jù)《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，省域?qū)用娴牧⒎ㄊ鞘?、自治區(qū)、直轄市的人大、人大常委會(huì)和人民政府制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和自治法規(guī)的行為。省域?qū)用媪⒎ㄖ黧w的立法權(quán)限范圍較大，既可以進(jìn)行自主性立法，也可以進(jìn)行執(zhí)行性立法，還可以進(jìn)行先行性立法，但立法內(nèi)容不能涉及國家專屬立法權(quán)的內(nèi)容。事實(shí)上，在地方立法層面，省域立法發(fā)揮了較大的作用，既銜接了中央立法，又結(jié)合了本省實(shí)際，是一種統(tǒng)籌性的法律制度供給。由于省域?qū)用娴牧⒎ㄊ窃谌∮蚍秶鷥?nèi)適用，因此自然是市域社會(huì)治理的法律依據(jù)。但省域立法也是立足于本區(qū)域的綜合性考量，所設(shè)計(jì)的制度往往具有一般性和普遍性，這一點(diǎn)與中央層面立法關(guān)涉全局性問題有相似之處，因此對(duì)其所轄各個(gè)市域的差異化問題很難全面體現(xiàn)和系統(tǒng)平衡。

3.市域?qū)用娴尼槍?duì)性供給。??關(guān)于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中“市域”的界定，學(xué)界存在不同的認(rèn)識(shí)，狹義的范圍是指設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，廣義的范圍包括設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市、自治州、盟、地區(qū)等行政區(qū)域。從立法供給的角度來看，市域社會(huì)治理立法的主體一般表現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市和自治州三個(gè)層面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前享有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市289個(gè)、不設(shè)區(qū)的市3個(gè)、自治州30個(gè)，截至 2020 年8月，除西藏那曲市外，其余321個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州都制定了地方性法規(guī)[10]。我國市域社會(huì)治理之所以選擇“設(shè)區(qū)的市”進(jìn)行試點(diǎn)，目的在于發(fā)揮其立法優(yōu)勢，以統(tǒng)籌“市域社會(huì)治理”“設(shè)區(qū)”“有地方立法權(quán)”等條件，以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)縣域治理的權(quán)力缺陷[11]。如2020年10月28日出臺(tái)的《汕頭市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于強(qiáng)化法治保障促進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的決定》就明確指出，“市人民政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)本市社會(huì)治理重點(diǎn)難點(diǎn)問題，發(fā)揮我市經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的優(yōu)勢” 。再如，珠海、廈門、深圳近年來也一直注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)兩項(xiàng)地方立法權(quán)優(yōu)勢，逐步構(gòu)建起與市域社會(huì)治理相適應(yīng)的法律制度體系?？梢?，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化抓住了賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的重大機(jī)遇，通過加強(qiáng)文明創(chuàng)建、公共衛(wèi)生、民生保障、城市管理等方面的立法，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供針對(duì)性較強(qiáng)的立法供給。

四、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法困境

隨著市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，對(duì)社會(huì)治理立法的重視程度和設(shè)區(qū)的市立法的活躍程度均越來越高，并體現(xiàn)出立法位階下移、立法重心調(diào)整、立法內(nèi)容精細(xì)等特征，很大程度上改變了市域?qū)用妗凹t頭文件”為主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式。但由于設(shè)區(qū)的市立法工作起步較晚，很多經(jīng)驗(yàn)還在積累之中，難免面臨一些困境。事實(shí)上，學(xué)界關(guān)于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的困境多有系統(tǒng)性論述，但關(guān)于立法困境的分析卻較為零散，往往表述為立法不精細(xì)、部門利益、地方保護(hù)主義、立法范圍不平衡等問題?；诖?，本部分以市域?qū)用媪⒎榉治鰧?duì)象，揭示市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法困境。

1.立法觀念偏差。??總體而言，市域?qū)用娴牧⒎C(jī)關(guān)及其工作人員在立法觀念上還有待進(jìn)一步提升，一方面是對(duì)法、法治、立法、立法質(zhì)量、立法效率等問題的認(rèn)識(shí)還不夠全面;另一方面是對(duì)市域社會(huì)治理差異性、平衡性、特殊性等實(shí)踐問題的認(rèn)識(shí)不夠深刻。立法觀念偏差這一問題的出現(xiàn)，與市域社會(huì)治理體量偏大、風(fēng)險(xiǎn)集聚、職責(zé)交叉不清、包辦主義、社會(huì)失靈等現(xiàn)象存在很大關(guān)系[12]。具體而言，市域?qū)用媪⒎ㄓ^念的偏差在實(shí)踐中表現(xiàn)為多個(gè)方面：一是部分立法機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)立法工作的觀念理解不充分、不深刻、不到位，傳統(tǒng)管理型思維模式還沒有過渡到治理型、服務(wù)型思維模式，在立法中還存在“以我為中心”“以我為主”“一言堂”的現(xiàn)象;二是部分人民政府“包辦”立法問題，部門利益思維根深蒂固，對(duì)人民群眾的意見建議不理睬、不回應(yīng)、不接受等問題還沒有解決;三是政府部門之間缺乏立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，往往由某一起草部門單兵作戰(zhàn)，其他部門爭權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象比較明顯，導(dǎo)致立法利益難以均衡，或者立法進(jìn)程久拖不決;四是部分立法機(jī)關(guān)不重視社會(huì)資源的利用，將立法工作界定為某一機(jī)關(guān)、某一部門的事情，忽視專家學(xué)者的參與價(jià)值，導(dǎo)致第三方立法起草、立法評(píng)估、立法論證等機(jī)制沒有真正發(fā)揮作用。

2.立法人才短缺。??立法人才主要分為立法者、立法工作人員和第三方參與主體三類，只有高度重視立法人才的培訓(xùn)、交流和儲(chǔ)備，才能實(shí)現(xiàn)立法人才的高素質(zhì)和專業(yè)化[13]。事實(shí)上，我國傳統(tǒng)法學(xué)教育對(duì)立法人才培養(yǎng)的重視力度不夠，很多高校在法學(xué)本科階段沒有開設(shè)與《立法學(xué)》相關(guān)的理論和實(shí)踐課程，導(dǎo)致立法人才培養(yǎng)意識(shí)不強(qiáng)、能力不足、機(jī)制不全。當(dāng)前，地方立法人才短缺成為法治建設(shè)中一個(gè)突出問題，一定程度上影響了立法質(zhì)量和效率，這也是國家近年來強(qiáng)調(diào)法治人才隊(duì)伍建設(shè)的主要原因。法學(xué)家李步云指出，推進(jìn)依法立法應(yīng)重點(diǎn)解決立法人才比較匱乏的問題，其中系統(tǒng)性的立法培訓(xùn)工作必須抓緊抓好[14]。對(duì)于市域社會(huì)治理立法而言，地方立法人才則更為缺乏，以東北、西北地區(qū)尤為嚴(yán)重。立法人才短缺成為制約市域立法機(jī)關(guān)立法能力的主要因素，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)立法工作的認(rèn)知不全面、體會(huì)不深刻和落實(shí)不到位的問題。筆者在近年來參與地方立法的過程中，深深感受到很多市人大常委會(huì)法工委和市人民政府司法局的立法工作人員、社會(huì)上立法咨詢論證專家，不僅在數(shù)量上難以滿足工作要求，而且在立法觀念、技術(shù)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等方面都有待提升，很多立法項(xiàng)目的起草仍然停留在依賴立法工作人員經(jīng)驗(yàn)的層面。

3.立法能力不足。??立法工作是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，要完成這項(xiàng)工作必然要求立法機(jī)關(guān)具備強(qiáng)大的立法能力。我國立法機(jī)關(guān)對(duì)立法能力的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)起源于2015年《立法法》的修改，該法第72條第四款首次將“立法能力”一詞納入法律規(guī)定，“其立意顯然是基于立法權(quán)限大范圍擴(kuò)容后地方立法主體立法能力不足甚至缺失的考量”[15]。在此之后，“立法能力”一詞在各級(jí)人大常委會(huì)立法工作部署中被反復(fù)使用，并作為衡量某個(gè)立法項(xiàng)目是否具有可行性的重要標(biāo)準(zhǔn)。立法能力表現(xiàn)在多個(gè)方面，包括認(rèn)知能力、決策能力、起草能力、協(xié)調(diào)能力、論證能力、審議能力、解釋能力等，其實(shí)現(xiàn)也需要人才、組織、機(jī)制、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等多方面的保障。由于立法工作對(duì)專業(yè)性的需求和依賴，以及立法工作者作用放大的機(jī)制影響，人大常委會(huì)法工委的立法工作者被稱為“隱性立法者”，他們雖然不是傳統(tǒng)規(guī)范主義進(jìn)路中的立法者，但卻影響甚至左右著立法形式、內(nèi)容和進(jìn)程[16]。此外，人民政府的立法工作者也是“隱性立法者”的重要組成部分。如果這些“隱性立法者”不具備很強(qiáng)的專業(yè)能力，對(duì)于提交審核的法規(guī)規(guī)章起不到把關(guān)的作用，則無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)或者有效糾正立法違法、立法部門利益和地方保護(hù)主義等問題，必然會(huì)影響立法工作水平。

4.立法機(jī)制被動(dòng)。??科學(xué)立法是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理法治化的前提，其重要保障是立法機(jī)制的建設(shè)。因此，健全立法機(jī)制是我國當(dāng)前立法工作的核心問題，也是提高市域社會(huì)治理立法水平的重要保障。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制;黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制;《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出，完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。習(xí)近平指出：“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制?！盵17]但事實(shí)上，不少市域立法機(jī)關(guān)的立法機(jī)制建設(shè)較為緩慢，而且表現(xiàn)出一種被動(dòng)性，即中央有了部署后才進(jìn)行落實(shí)，中央沒有部署則止步不前，立法公開、立法參與、立法辯論、立法評(píng)估、立法審查、立法論證、立法起草等機(jī)制的建設(shè)在不同程度上都存在這一問題。以網(wǎng)站建設(shè)落實(shí)立法公開機(jī)制為例，筆者對(duì)黑龍江省設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的網(wǎng)站進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，大部分網(wǎng)站尚沒有開設(shè)立法工作專欄，相關(guān)立法信息和工作制度也不能及時(shí)在網(wǎng)站上公布，甚至有的市連人大常委會(huì)官方網(wǎng)站都沒有建設(shè)?？梢姡苿?dòng)市域社會(huì)治理立法，立法機(jī)制的被動(dòng)性及其所帶來的問題必須引起重視，并作為重點(diǎn)問題進(jìn)行解決。

五、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法對(duì)策

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”[18]因此，法治作為穩(wěn)定秩序和抑制動(dòng)亂的基本方式，已經(jīng)成為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要前提和內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。只有堅(jiān)持立法先行，法治體系才能夠得以建立，法治目標(biāo)才能夠得以實(shí)現(xiàn)。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必須高度重視立法工作的地位和功能，通過立法確立相關(guān)制度，為執(zhí)法、司法、守法、普法等工作提供基本遵循和制度依托。有學(xué)者指出，市域社會(huì)治理的立法路徑在于深化問題導(dǎo)向以提高立法供給準(zhǔn)度、優(yōu)化手段賦能以加大立法供給強(qiáng)度、調(diào)整立法空間以擴(kuò)大立法供給寬度、強(qiáng)化科技支撐以提高立法供給智度[19]?；谏衔膶?duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法需求、供給和困境的分析，筆者主張從宏觀角度建構(gòu)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法對(duì)策，在指導(dǎo)思想、效果目標(biāo)、基本原則和體系維度層面進(jìn)行統(tǒng)籌部署。

1.指導(dǎo)思想：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和人民主體相統(tǒng)一。??堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國立法體制機(jī)制最顯著的優(yōu)勢，也是我國法治建設(shè)最根本的保證。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要體現(xiàn)為黨對(duì)立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)，而且應(yīng)當(dāng)貫穿于立法的全過程和各方面。因此，市域社會(huì)治理立法必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，從法律制度上確保黨的路線方針政策得到全面貫徹落實(shí)，把黨對(duì)立法正確方向的領(lǐng)導(dǎo)、服從黨對(duì)重大民生問題的立法決策、發(fā)揮立法機(jī)關(guān)同級(jí)黨委（組）的作用作為工作重心。堅(jiān)持人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)是我國新時(shí)期加強(qiáng)立法工作的一項(xiàng)重要舉措，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定重要部署和完善我國立法體制機(jī)制的重要安排，主要表現(xiàn)為發(fā)揮人大常委會(huì)在人員組成、立法經(jīng)驗(yàn)、會(huì)期設(shè)置等方面的優(yōu)勢，在嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)、健全立法審議機(jī)制、加強(qiáng)立法協(xié)商和強(qiáng)化法案起草環(huán)節(jié)上下功夫。堅(jiān)持人民是立法工作的主體是指作為民意機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府在行使立法權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，不斷健全民主立法的各項(xiàng)體制機(jī)制，使立法真正成為集中民智、表達(dá)民意和匯集民聲的過程?！霸诜ㄖ螄抑校嗣癫恢皇鞘胤ǖ闹黧w，還應(yīng)當(dāng)成為立法、執(zhí)法和司法的主體?！盵20]市域社會(huì)治理立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和人民主體相統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，有助于確保立法工作的正確方向，筑牢立法工作的政治根基，切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率。

2.效果目標(biāo)：堅(jiān)持政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。??立法工作既是一種政治行為，也是一種法律行為，并主要是對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行規(guī)范，因此其總體上發(fā)揮著政治、社會(huì)和法律三個(gè)方面的效用。在市域社會(huì)治理立法中，首先應(yīng)當(dāng)確保立法的政治效果，堅(jiān)持正確的政治方向，把握立法的政治屬性，貫徹落實(shí)黨中央、省級(jí)黨委、市委的決策部署，努力實(shí)現(xiàn)立法決策與政治決策、政治發(fā)展的同步銜接。其次，應(yīng)當(dāng)確保立法的社會(huì)效果，堅(jiān)持立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生和生態(tài)領(lǐng)域，以及交通管理、食品安全、矛盾化解、社區(qū)治理等方面的突出問題開展立法，“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度中都能感受到公平正義”。最后，應(yīng)確保立法的法律效果，在法律效力層面實(shí)現(xiàn)告示、指引、預(yù)測、評(píng)價(jià)、教育、強(qiáng)制等規(guī)范價(jià)值，在法律實(shí)效層面實(shí)現(xiàn)秩序、自由、效率、人權(quán)、公正、發(fā)展等社會(huì)價(jià)值。雖然不同內(nèi)容的立法所起到的法律效果會(huì)有所偏重，但法律效果從根本上是不能脫離政治效果和社會(huì)效果而獨(dú)立存在的?？梢哉f，立法的政治效果、社會(huì)效果和法律效果之間是相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)、相互貫通的關(guān)系。因此，在市域社會(huì)治理立法中，應(yīng)當(dāng)將效果目標(biāo)定位為堅(jiān)持政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。

3.基本原則：堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法相統(tǒng)一。??黨的十九大報(bào)告首次對(duì)我國立法工作必須遵循的三項(xiàng)基本原則進(jìn)行系統(tǒng)闡釋，明確提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這是對(duì)我國新時(shí)期立法工作提出的綱領(lǐng)性要求，是黨和國家在立法認(rèn)識(shí)論上的巨大飛躍，也是各級(jí)立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐上的基本遵循。對(duì)于這三項(xiàng)立法基本原則而言，“科學(xué)立法關(guān)注立法的合規(guī)律性，民主立法關(guān)注立法的合民意性，依法立法關(guān)注立法的合法律性，三者是相互協(xié)調(diào)、相互融合、相互促進(jìn)的關(guān)系”[21]。因此，市域社會(huì)治理立法應(yīng)當(dāng)在基本原則上堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的統(tǒng)一，加強(qiáng)立法理念、能力和制度的建設(shè)。具體而言，在科學(xué)立法方面要做到合理分配權(quán)利、義務(wù)和職權(quán)、職責(zé)，確保立法的針對(duì)性和可操作性，嚴(yán)格貫徹落實(shí)《立法法》第6條的要求;在民主立法方面要做到廣泛發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持立法公開，推動(dòng)公民有序參與立法，嚴(yán)格貫徹落實(shí)《立法法》第5條的要求;在依法立法方面要做到堅(jiān)持憲法的基本原則，依據(jù)法律體系、法定權(quán)限和法定程序立法，自覺維護(hù)法制統(tǒng)一，嚴(yán)格貫徹落實(shí)《立法法》第3條和第4條的要求。

4.體系維度：堅(jiān)持上不抵觸、下留空間、左右協(xié)調(diào)、前后一致相統(tǒng)一。??有學(xué)者指出，真正從法治層面促進(jìn)城市正義、改善城市秩序、提升城市形象，必須重視和運(yùn)用系統(tǒng)思維，抓住市域社會(huì)治理法治化這一關(guān)鍵點(diǎn)[22]。以市域?qū)用娴牧⒎槔?，重點(diǎn)是以立法方式健全社會(huì)治理的法律規(guī)范體系，進(jìn)而促進(jìn)和帶動(dòng)法治體系建設(shè)。這就要求市域立法機(jī)關(guān)要立足本市實(shí)際情況，在立法權(quán)限范圍內(nèi)針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、民生領(lǐng)域、新興領(lǐng)域進(jìn)行立法，強(qiáng)化自主性立法的作用，解決國家和省域立法沒有規(guī)定或者無法直接解決的問題。在明確基本方向這一前提下，還需要重視市域?qū)用媪⒎ǖ捏w系化建設(shè)問題，堅(jiān)持地方性法規(guī)制定的“不抵觸”要求和地方政府規(guī)章制定的“有根據(jù)”要求，以確保立法規(guī)范體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，市域社會(huì)治理立法在體系維度上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持上不抵觸、下留空間、左右協(xié)調(diào)、前后一致相統(tǒng)一。上不抵觸是指立法不得與上位法的基本精神、基本原則和內(nèi)容相抵觸，上位法沒有規(guī)定的要體現(xiàn)出創(chuàng)制性和特色性;下留空間是指立法要避免貪大求全，避免將工作制度與法律制度相混同，要為后期配套的政策措施出臺(tái)留有一定空間;左右協(xié)調(diào)是指立法要積極吸收其他地方同類立法的經(jīng)驗(yàn)，共通性、有實(shí)效性的制度要積極參考借鑒，避免閉門造車和違背規(guī)律;前后一致是指立法要確保人大、人大常委會(huì)、人民政府三類不同立法主體，以及同一立法主體先后制定的法律規(guī)范就同一問題的規(guī)定保持一致，避免立法內(nèi)容的相互矛盾、沖突。

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