我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的政策變遷及政策工具研究
——基于1985—2021年的政策文本分析

劉曉玲，辛怡靜，馬悅瑩，高彤瑤，武倩宇

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095)

0 引言

1985年，伴隨中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司成立，我國(guó)的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)自此誕生。此后30余年，我國(guó)在借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，逐步創(chuàng)新政策，助推風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)在不斷摸索中走出了一條具有中國(guó)特色的發(fā)展道路。然而，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展仍面臨很多困難和挑戰(zhàn)，需要政府汲取過(guò)往經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量的三方合力，進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)，為創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展?fàn)I造健康的政策環(huán)境。

而從政策工具的視角看，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策的發(fā)展，即為各政策工具的組合與應(yīng)用?；诖?，本文以政策工具理論構(gòu)建供給型、環(huán)境型、需求型的三維分析框架，運(yùn)用ROST-CM和Nvivo11軟件對(duì)1985—2021年國(guó)務(wù)院辦公廳及各部委出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資69項(xiàng)政策文本進(jìn)行分析，梳理了30余年中我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的政策概況及政策變遷，并對(duì)各階段政策工具的著力點(diǎn)、現(xiàn)存問題及合理性進(jìn)行討論分析，以期為風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的制度安排與優(yōu)化提供參考。

1 文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

1.1 文獻(xiàn)回顧

關(guān)于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究更多關(guān)注于風(fēng)險(xiǎn)資本的影響因素、運(yùn)作模式、退出機(jī)制，及其對(duì)技術(shù)創(chuàng)新等的影響，分析和評(píng)估創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策效果的研究較少。隋振婥[1]分析了風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展過(guò)程中，政府介入的必要性及局限性，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步建立充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的制度體系。張喆[2]在定性梳理1985—2014年我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資政策變遷的基礎(chǔ)上，探究了政府制度安排對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)增長(zhǎng)速度及投資結(jié)構(gòu)的影響。

而其他關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)投資政策的文獻(xiàn)多研究風(fēng)險(xiǎn)投資的單個(gè)環(huán)節(jié)。王江璐等[3]探討了目前政府引導(dǎo)基金面臨的問題與挑戰(zhàn)，并為引導(dǎo)基金如何推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)投資深度參與科技創(chuàng)新市場(chǎng)化運(yùn)作提出相關(guān)建議。李炳財(cái)?shù)萚4]研究了稅收優(yōu)惠對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的影響，發(fā)現(xiàn)稅收激勵(lì)對(duì)企業(yè)的平均投資額有顯著影響，對(duì)投資數(shù)量影響不大。彭濤等[5]進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，與企業(yè)所得稅率優(yōu)惠相比，降低投資抵扣稅收更有利于鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展。

綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)投資的相關(guān)政策研究已取得了一系列成果，但仍存在以下不足。一是現(xiàn)有研究大多集中在風(fēng)險(xiǎn)資本的影響因素等方面，而有關(guān)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策的研究多集中于2014年之前，時(shí)效性有所欠缺，尚有拓展空間。二是涉及創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策的研究大多針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資中的一個(gè)維度，缺少系統(tǒng)全面的政策評(píng)估。三是目前對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資的政策評(píng)估多采用定性分析的方法，缺乏借助政策文本計(jì)量等工具的定量研究。因此，基于現(xiàn)有研究，本文依托政策工具理論，對(duì)我國(guó)1985—2021年國(guó)務(wù)院辦公廳及各部委出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資69項(xiàng)政策文本進(jìn)行定量分析。

1.2 理論基礎(chǔ)

1.2.1 正外部性理論

正外部性指社會(huì)上某個(gè)體或組織的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以給其他成員提供收益，但受益者無(wú)須為此支付的現(xiàn)象。創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的投資對(duì)象多為處于初創(chuàng)期的高技術(shù)中小企業(yè)，而該類企業(yè)的發(fā)展一方面對(duì)于社會(huì)的技術(shù)創(chuàng)新具有推動(dòng)作用，另一方面其他廠商的仿冒行為等也會(huì)轉(zhuǎn)移本屬于企業(yè)的超額利潤(rùn)，這使得企業(yè)的邊際收益和社會(huì)邊際收益偏離，呈現(xiàn)顯著的正外部性。面對(duì)該類問題，政府的介入與引導(dǎo)至關(guān)重要。

1.2.2 政策工具理論

政策工具是指決策者為解決政策問題所采取的各種具體手段[6]。通過(guò)對(duì)政策文本中使用政策工具情況的評(píng)估，可以分析得到某領(lǐng)域政策制定依賴和偏廢的工具類型與內(nèi)在短板[7]。

目前，學(xué)界對(duì)政策工具分類存在不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如：Howlett[8]將政策工具依次劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性政策工具；McDonnell等[9]按照政策目標(biāo)將其分為命令、激勵(lì)、制度變遷等。其中，最適用于本文科技創(chuàng)新方向政策文本分析的為Hanson等[10]根據(jù)政策工具影響領(lǐng)域提出供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，該分析已被廣泛應(yīng)用于人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展[11]及創(chuàng)新技術(shù)激勵(lì)政策[12]等科技創(chuàng)新領(lǐng)域。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

本文所采用的內(nèi)容分析法屬于定量分析，主要是通過(guò)量化手段，對(duì)文本信息客觀分析，已被廣泛運(yùn)用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。目前，它被學(xué)界從文獻(xiàn)計(jì)量遷移拓展至政策文本計(jì)量領(lǐng)域，并不斷成熟發(fā)展[13]。基于上述方法，本文篩選得到69份政策文本，并在確定分析維度后，運(yùn)用Nvivo11軟件對(duì)政策文本內(nèi)容分析單元編碼，以分析1985—2021年國(guó)家層面創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的政策概況、政策變遷及政策工具選擇。

2.2 創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策的樣本選擇

為確保選取政策的代表性和準(zhǔn)確性，本研究檢索得到我國(guó)1985—2021年國(guó)家層面的93份創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策后，按照以下標(biāo)準(zhǔn)篩選樣本：第一，只保留國(guó)家層面中央機(jī)關(guān)發(fā)布的政策，以體現(xiàn)政策的宏觀導(dǎo)向性；第二，文件必須對(duì)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資有明確態(tài)度，或涉及直接規(guī)定創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的具體實(shí)施措施；第三，政策類型為法律法規(guī)、辦法、綱要、規(guī)劃、決定等的正式文件?；谝陨显瓌t，本文共篩選得到69份1985—2021年國(guó)家層面的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策文本(見表1)。

表1 國(guó)家層面政策文本篩選情況

2.3 研究假設(shè)

梳理政策文本后，本文分別對(duì)1985—2021年國(guó)家層面創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的政策概況、政策變遷及政策工具選擇進(jìn)行分析。政策工具視角下，參照Hanson等[10]的政策工具理論，本文將創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型，具體作用如圖1所示。其中，供給型和需求型政策工具為風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展提供推力和拉力，而環(huán)境型政策工具為風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展在一定程度上提供保障。

圖1 政策工具對(duì)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的作用注：圖片為自行繪制，下同。

將69份國(guó)家層面的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策歸為供給型、環(huán)境型和需求型政策工具后，本文進(jìn)一步將以上3個(gè)主維度劃分為19個(gè)子維度，以便量化分析(見表2)。而在風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的不同階段，我國(guó)基于上述維度選擇不同的政策工具組合運(yùn)用。根據(jù)以上分析，參照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政府角色定位的發(fā)展趨勢(shì)，本文提出兩個(gè)研究假設(shè)。

表2 創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的政策工具劃分

假設(shè)1：我國(guó)的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策偏重供給型政策工具。

假設(shè)2：我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策工具的市場(chǎng)化程度逐步提高。

3 我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策的文本量化分析

3.1 政策文本梳理

政策文件名多涉及發(fā)文單位、政策導(dǎo)向及政策類型等內(nèi)容，對(duì)于政策文件名進(jìn)行高頻詞匯分析有助于宏觀把握政策關(guān)鍵著力點(diǎn)、政策效力及發(fā)文單位間的協(xié)同性?；赗OST-CM軟件，對(duì)采集的1985—2021年國(guó)家層面69份創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策文本進(jìn)行政策文件名的分類及詞頻分析，并提取30個(gè)關(guān)于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的高頻詞匯，形成高頻詞云圖(見圖2)及高頻詞匯表(見表3)。

表3 69份政策文件名的高頻詞匯

圖2 69份政策文件名的高頻詞匯云圖

其中，最為高頻的“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)”反映了現(xiàn)有政策的服務(wù)對(duì)象主要為創(chuàng)投企業(yè)。發(fā)文單位方面，風(fēng)險(xiǎn)投資政策呈現(xiàn)以“國(guó)務(wù)院辦公廳”單獨(dú)發(fā)文為階段性導(dǎo)向、由多個(gè)部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定發(fā)文助推發(fā)展的特點(diǎn)。聯(lián)合發(fā)文中，“財(cái)政部”“國(guó)家發(fā)改委”為核心部門，“科技部”“國(guó)家稅務(wù)總局”等機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，各部門或機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同互補(bǔ)性較強(qiáng)，為創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資提供了較為全面的支撐性政策服務(wù)。發(fā)文著力點(diǎn)方面，“備案”“所得稅”“引導(dǎo)基金”“稅收”等詞居于高位，體現(xiàn)了30年來(lái)政府對(duì)于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的政策重點(diǎn)主要為管理監(jiān)督、稅收優(yōu)惠、資金支持等方面。

1985—2021年國(guó)家層面69份創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策文本內(nèi)容的高頻詞匯如圖3及表4所示。其中，“管理”“備案”“法規(guī)”“法律”等高頻詞匯主要體現(xiàn)政府對(duì)于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的主要管理方式，備案上報(bào)為年度常規(guī)管理措施，而法律法規(guī)更側(cè)重于需要明確界定的外商投資、公司組織等關(guān)鍵領(lǐng)域?！盎稹薄肮蓹?quán)投資”“引導(dǎo)基金”的多次出現(xiàn)充分體現(xiàn)了30年政府資金支持的熱度不減，并在股權(quán)投資等方面不斷探索。此外，“創(chuàng)新”“技術(shù)”“高新技術(shù)”等高頻詞匯反映了風(fēng)險(xiǎn)投資政策重視技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資支持高新技術(shù)企業(yè)初創(chuàng)期發(fā)展。

圖3 69份政策文本內(nèi)容的高頻詞匯云圖

表4 69份政策文本內(nèi)容的高頻詞匯

3.2 政策變遷分析

30余年里，隨著政府工作重心及工作方法調(diào)整，我國(guó)對(duì)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的制度安排在摸索中發(fā)展，政策變遷呈現(xiàn)較為明確的階段性。本文以1985—2021年的重大事件及關(guān)鍵政策為節(jié)點(diǎn)，將我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展劃分為以下4個(gè)階段。

3.2.1 起步嘗試階段(1985—1998年)

1985年，我國(guó)成立中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司后，各地政府相繼投資成立區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)。這為我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)的同時(shí)，也逐步暴露政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資的弊端：一是政府財(cái)力有限，無(wú)法滿足高額資金需求；二是風(fēng)險(xiǎn)投資尚缺少明確規(guī)范文件，政府主導(dǎo)效率低下。以上問題引起了社會(huì)各界的關(guān)注，民建中央于1998年向政協(xié)提交相關(guān)提案，預(yù)示著我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.2.2 轉(zhuǎn)型摸索階段(1999—2006年)

1999年，多部門聯(lián)合出臺(tái)《建立風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見》，明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)投資的投資主體、投資對(duì)象、撤出渠道等。自此，政府逐漸從直接投資向鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資過(guò)渡。此后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)外商參與風(fēng)險(xiǎn)投資等相關(guān)文件，為社會(huì)資本進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域提供系統(tǒng)性的政策依據(jù)，極大激發(fā)了社會(huì)各界參與風(fēng)險(xiǎn)投資的積極性。

3.2.3 探索創(chuàng)新階段(2007—2015年)

2007年，在國(guó)家“支持創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的發(fā)展”的總基調(diào)下，風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的各項(xiàng)政策全面開花。不僅首次提出將政府資金交由托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，還通過(guò)系列文件首次明確風(fēng)險(xiǎn)投資的稅收優(yōu)惠。此后，各部門針對(duì)私募投資、股權(quán)投資企業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)范。在此階段，我國(guó)正式明確了風(fēng)險(xiǎn)投資“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的發(fā)展導(dǎo)向，于實(shí)踐探索中不斷創(chuàng)新。

3.2.4 深入發(fā)展階段(2016年至今)

伴隨資本市場(chǎng)飛速發(fā)展，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)追捧“快錢、熱錢”等問題，國(guó)務(wù)院于2016年出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)服務(wù)科技型實(shí)體中小企業(yè)，堅(jiān)持價(jià)值投資導(dǎo)向。此外，我國(guó)進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，優(yōu)化有限合伙制下的稅收激勵(lì)政策。該階段政策的出臺(tái)，是我國(guó)在“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的工作基調(diào)下，風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)深入發(fā)展的進(jìn)一步。

3.3 政策工具分析

3.3.1 基本維度分析

本文從供給型、環(huán)境型、需求型的三維政策工具視角，運(yùn)用Nvivo11軟件對(duì)69份政策文本編碼分析，結(jié)果如表5所示。其中，44.66%為供給型政策工具，環(huán)境型政策工具占比39.81%，而需求型政策工具僅占15.53%。可以看出，政府在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的過(guò)程中，多以直接強(qiáng)化供給、優(yōu)化環(huán)境以推動(dòng)發(fā)展，對(duì)于需求刺激關(guān)注較少。

表5 創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策工具數(shù)量及比例分布

供給型政策工具在創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展中起推力作用，為風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展提供各類資源、管理與服務(wù)。分析可得，占比由高到低依次為優(yōu)化管理監(jiān)督、提供資金支持和提供公共服務(wù)。其中，管理監(jiān)督主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)備案、年檢及各項(xiàng)政策措施的配套規(guī)范，如對(duì)外商投資、企業(yè)募資的監(jiān)督。因風(fēng)險(xiǎn)投資屬于高風(fēng)險(xiǎn)、高收益行業(yè)，因此政府部門對(duì)其給予一定監(jiān)督管理有助于其健康規(guī)范發(fā)展。其次，直接資金支持占比14.84%，主要體現(xiàn)在政府建立風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金等方面。

環(huán)境型政策工具主要指為創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，總占比為39.81%。采用較多的依次為稅收政策優(yōu)惠、引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范、制定法律法規(guī)等。其中，稅收優(yōu)惠多面向風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)和天使投資個(gè)人，尤其是有限合伙制下創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)，形式主要為所得稅優(yōu)惠。值得注意的是，環(huán)境型政策對(duì)于培養(yǎng)專業(yè)人才的關(guān)注較少，僅占比0.55%，這也側(cè)面印證了全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)投資熱情不高、意識(shí)不足的問題。

需求型政策工具為創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的拉力，主要體現(xiàn)在政府政策對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資需求的刺激與參與渠道的拓展，僅占比15.53%，在三大政策工具類型中占比最少。這反映出，雖然我國(guó)政府10年來(lái)強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)-市場(chǎng)主導(dǎo)”的風(fēng)險(xiǎn)投資理念，但在政策出臺(tái)時(shí)，仍依賴于管理監(jiān)督、資金支持，缺少對(duì)于如何培育風(fēng)險(xiǎn)投資多元主體、拓寬資金來(lái)源渠道、放寬準(zhǔn)入門檻的思考。其中，占比最高的為倡導(dǎo)國(guó)際合作，該國(guó)際合作多指鼓勵(lì)和規(guī)范外商參與我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)，但目前政策對(duì)于我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資如何對(duì)外投資的關(guān)注較少。

3.3.2 歷史維度分析

各類政策工具類型在不同時(shí)期各有不同特點(diǎn)，本文依據(jù)上述4個(gè)發(fā)展階段，對(duì)不同發(fā)展階段中政策工具的應(yīng)用概況進(jìn)行分析，具體結(jié)果如圖4所示。

圖4 不同發(fā)展階段中政策工具的應(yīng)用概況

首先，不同發(fā)展階段中政策工具的類型和使用頻次不同。在發(fā)展初期，我國(guó)主要運(yùn)用環(huán)境型工具。因當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)不足，政府僅在各綱要規(guī)劃中提出發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資，并通過(guò)《中小企業(yè)法》等法律逐步建立規(guī)范健康的發(fā)展環(huán)境。該時(shí)段，政府雖然直接投資風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，但該行為并未直接寫入相關(guān)政策文件。進(jìn)入創(chuàng)新探索階段后，供給型政策工具激增，這主要是因?yàn)榍皟蓚€(gè)階段政府在引導(dǎo)基金、稅收優(yōu)惠、外商投資等方面都欠缺政策規(guī)范，亟須吸取教訓(xùn)并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在此過(guò)程中，需求型政策工具占比持續(xù)較低，缺乏關(guān)注。

其次，在2007—2015年的探索創(chuàng)新階段，3類政策均出現(xiàn)最高值，這源于2007年以來(lái)，我國(guó)資本市場(chǎng)體系發(fā)展豐富，科技創(chuàng)新需求進(jìn)一步增強(qiáng)。在此階段，我國(guó)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資的股權(quán)投資、備案監(jiān)督、政府引導(dǎo)基金、稅收政策優(yōu)惠、退出機(jī)制都有了根本性的制度突破與規(guī)范，奠定了風(fēng)險(xiǎn)投資深入發(fā)展的基礎(chǔ)。

4 研究結(jié)論與對(duì)策建議

4.1 研究結(jié)論

綜上所述，在30余年的政策支持下，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資已進(jìn)入縱深發(fā)展階段，但總體來(lái)看，也有部分問題值得反思。

第一，政策工具運(yùn)用存在結(jié)構(gòu)上的過(guò)溢與缺失。盡管我國(guó)30余年的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資政策已覆蓋3類19個(gè)政策工具維度，但在實(shí)際運(yùn)用中偏重供給型及環(huán)境型政策工具，欠缺對(duì)需求型政策工具的重視。這說(shuō)明在風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展過(guò)程中，政府介入程度仍較高，缺少對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與風(fēng)險(xiǎn)投資的政策支持，未來(lái)可在放寬準(zhǔn)入門檻、培育多元主體等方面予以關(guān)注。

第二，子類政策工具豐富，但組合不夠均衡。首先，供給型政策工具中，監(jiān)督管理與公共服務(wù)占比失衡，反映了政府部門可能存在審核流程復(fù)雜等問題。其次，環(huán)境型政策工具中，專業(yè)人才培養(yǎng)的占比過(guò)低，而這也是目前我國(guó)民間資本投資熱情不高、缺少專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資家的重要原因。同時(shí)，供給型政策工具中的資金支持占比遠(yuǎn)高于需求型中的政府采購(gòu)，可以考慮將政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的直接資金支持部分轉(zhuǎn)化為采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)投資中的高新技術(shù)產(chǎn)品與服務(wù)，為風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)注入活力。

第三，政策工具運(yùn)用呈現(xiàn)市場(chǎng)化趨勢(shì)，但仍有提升空間。在30余年的政策變遷中，我國(guó)政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的工作基調(diào)從政府主導(dǎo)向“市場(chǎng)主導(dǎo)-政府引導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)變，一方面推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，另一方面更多鼓勵(lì)社會(huì)力量參與風(fēng)險(xiǎn)投資。但在實(shí)際政策出臺(tái)中，仍存在大包大攬現(xiàn)象，在未來(lái)需要繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，更多發(fā)揮市場(chǎng)在風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)中優(yōu)化資源配置的作用。

4.2 政策建議

我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資未來(lái)若想可持續(xù)發(fā)展，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的主觀能動(dòng)性。此時(shí)，不是需要政府“收手”，而是希望減少對(duì)供給型政策工具的依賴，將著力點(diǎn)適當(dāng)轉(zhuǎn)化為需求型政策工具，增強(qiáng)民間資本活力，促進(jìn)要素公平合理流動(dòng)。

從政策工具的子維度分析：一是可以將直接的資金支持轉(zhuǎn)化為間接的政府采購(gòu)，減少財(cái)政依賴的同時(shí)，刺激市場(chǎng)需求；二是調(diào)整監(jiān)督管理與公共服務(wù)的比重，在行業(yè)健康發(fā)展的前提下，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化公共服務(wù)。三是人才培養(yǎng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展具有重要意義，因此，不僅需要培養(yǎng)復(fù)合型的風(fēng)險(xiǎn)投資人才，更要增強(qiáng)全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)投資意識(shí)與素養(yǎng)，以此提振民間資本熱情，激發(fā)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的活力。