致力于審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)部審計(jì)工作思考

張樹崗

（中國國家鐵路集團(tuán)有限公司審計(jì)局 代理高級(jí)審計(jì)師，北京 100844）

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表的重要講話， 從新時(shí)代黨和國家的工作出發(fā)，全面分析了審計(jì)工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)，深刻闡述了審計(jì)事業(yè)發(fā)展的一系列根本性、 方向性問題，為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。 深化審計(jì)制度改革，解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新審計(jì)理念，及時(shí)揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢(shì)，創(chuàng)新審計(jì)組織方式，是適應(yīng)新時(shí)代審計(jì)工作需求，提高審計(jì)工作效率，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)的重要保障。

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11 號(hào)）、《審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》、《審計(jì)署辦公廳關(guān)于印發(fā)2019年度內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見的通知》等一系列文件出臺(tái)， 內(nèi)部審計(jì)工作得到黨和國家的空前重視，迎來了繁榮發(fā)展的新機(jī)遇。 值此契機(jī)，各內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和內(nèi)審人員要把握新機(jī)遇、展現(xiàn)新作為，奮力推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1 內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的發(fā)展

1.1 國外審計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展

《國際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》闡述了開展各類內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)及評(píng)估內(nèi)部審計(jì)業(yè)績(jī)的要求。 其中質(zhì)量方面有以下要求，如首席執(zhí)行官必須建立并維護(hù)涵蓋內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)所有方面的質(zhì)量保證與改進(jìn)程序。 質(zhì)量保證與改進(jìn)程序旨在對(duì)內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)是否遵循《標(biāo)準(zhǔn)》以及內(nèi)部審計(jì)師是否遵守《職業(yè)道德規(guī)范》進(jìn)行評(píng)估，還可以用來評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的效率和效果，并識(shí)別改進(jìn)的機(jī)會(huì)。 首席執(zhí)行官應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)董事會(huì)監(jiān)督質(zhì)量保證和改進(jìn)程序的實(shí)施。

《薩班斯-奧克斯利法案》與內(nèi)部審計(jì)相關(guān)的關(guān)鍵條款中要求的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 是由標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)建立，并且包括各種報(bào)表審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量控制政策及其程序，道德與勝任能力標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)等。 此外，在編制審計(jì)工作底稿和其他與審計(jì)報(bào)告相關(guān)的信息時(shí)，提供充分的細(xì)節(jié)，來支持該報(bào)告的結(jié)論。 由實(shí)施該審計(jì)工作之外的人員，對(duì)該審計(jì)報(bào)告和簽發(fā)進(jìn)行共同復(fù)核批準(zhǔn)或由其他人進(jìn)行二次復(fù)核批準(zhǔn)。 同時(shí)，在審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)中，還應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部檢查等要求。

1.2 國內(nèi)內(nèi)審質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)不斷完善

為規(guī)范內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的執(zhí)業(yè)行為，確定衡量?jī)?nèi)部審計(jì)質(zhì)量的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，2003 年中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)制定《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》，進(jìn)一步完善了內(nèi)部審計(jì)的職業(yè)規(guī)范體系，其中的《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第9 號(hào)——內(nèi)部審計(jì)督導(dǎo)》， 對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在審計(jì)過程中對(duì)審計(jì)工作人員的監(jiān)督與指導(dǎo)行為進(jìn)行了規(guī)范，內(nèi)部審計(jì)的流程已經(jīng)基本形成（圖1），保障了內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量，確保審計(jì)工作有序開展。

圖1 內(nèi)部審計(jì)流程

2013 年對(duì)原準(zhǔn)則進(jìn)行了修訂和完善，其中增加的 《第2306 號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制》，進(jìn)一步對(duì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制工作進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)保證其審計(jì)質(zhì)量提出了標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出了新的更高的要求，使內(nèi)部審計(jì)貫穿于組織內(nèi)部的所有業(yè)務(wù)流程， 不斷豐富內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容。 根據(jù)新的形勢(shì)和內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的迫切需要，形成一套完整的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量體系，以規(guī)范內(nèi)部審計(jì)行為，保證內(nèi)部審計(jì)的健康發(fā)展。

2 內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量存在的問題

雖然內(nèi)部審計(jì)部門不斷探索新型組織方式，創(chuàng)新審計(jì)工作方法，提高審計(jì)工作質(zhì)量，但從現(xiàn)實(shí)操作和實(shí)際效果來看，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量依然存在諸多問題。

2.1 內(nèi)部審計(jì)體制不夠完善

內(nèi)審機(jī)構(gòu)基于上世紀(jì)八九十年代的要求設(shè)立，在企業(yè)體制機(jī)制變化的情況下，內(nèi)審機(jī)構(gòu)沒有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步發(fā)展、完善，審計(jì)組織機(jī)構(gòu)、管理模式和運(yùn)行機(jī)制相對(duì)落后，審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠。 部分企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門尚未建立，有的企業(yè)雖設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門， 但內(nèi)部管理制度不完善，相應(yīng)的內(nèi)部制約機(jī)制也不完整；人員不到位且獨(dú)立性不夠，存在部分兼職人員，有的甚至全部是兼職人員[1]。

2.2 內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量體制機(jī)制不完善

從審前調(diào)查到最終出具審計(jì)報(bào)告，需要經(jīng)歷審計(jì)組起草審前調(diào)查報(bào)告、審計(jì)通知書、審計(jì)工作實(shí)施、審計(jì)工作底稿、審定報(bào)告、復(fù)核、審理機(jī)構(gòu)審理等多個(gè)環(huán)節(jié)，且責(zé)任涉及到每個(gè)人，各環(huán)節(jié)有標(biāo)準(zhǔn)但不明確，有機(jī)制但不健全。

一是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確。 審計(jì)過程中各環(huán)節(jié)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，如審計(jì)通知書的格式、標(biāo)準(zhǔn)語言和主送單位等，都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。 但落實(shí)到實(shí)際發(fā)出的通知書中，其標(biāo)準(zhǔn)的表述方式、不同項(xiàng)目的主送單位、抄送單位等，均存在不統(tǒng)一、不夠規(guī)范等問題。

二是審計(jì)機(jī)制不健全。審計(jì)過程中仍存在各環(huán)節(jié)審計(jì)質(zhì)量把關(guān)不到位，審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理欠缺，審計(jì)質(zhì)量后評(píng)估機(jī)制不健全， 缺少必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，審計(jì)的深度、廣度、力度沒有完全體現(xiàn)，質(zhì)量控制機(jī)制不夠完善，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系沒有完全形成。

2.3 審計(jì)報(bào)告質(zhì)量不高

一是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題質(zhì)量不高。 由于審計(jì)過程中審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容不突出，發(fā)現(xiàn)的問題涉及會(huì)計(jì)核算方面較多，對(duì)管理問題涉及少甚至沒有，重大問題更是難以尋求突破；審計(jì)中部分問題未查到位，尤其是對(duì)重大問題敏感性不強(qiáng)，僅對(duì)問題的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，沒有深入分析問題產(chǎn)生的原因，失去了發(fā)現(xiàn)重大案件線索的機(jī)會(huì)； 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題定性不夠準(zhǔn)確，存在引規(guī)不正確、用主觀化的語言定性發(fā)現(xiàn)的問題等情況，一定程度上影響了審計(jì)定性的客觀性。

二是對(duì)審計(jì)報(bào)告不夠重視。 審計(jì)項(xiàng)目雖繁多，但反映問題卻千篇一律，審計(jì)報(bào)告沒有特色。 同類型的審計(jì)項(xiàng)目， 難以從被審計(jì)單位的體制機(jī)制、管理方面揭示問題，審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的大部分問題都屬于個(gè)案，難以找尋規(guī)律、發(fā)現(xiàn)管理漏洞。 審計(jì)建議過于空泛，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)；又或者與前述問題的處理建議相同，缺乏可參考性。 審計(jì)評(píng)價(jià)沒有做到“審什么評(píng)什么”，而是“審一套評(píng)一套”，評(píng)價(jià)缺乏客觀性，甚至與審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題自相矛盾。 審計(jì)報(bào)告結(jié)構(gòu)不夠合理，語言不夠精煉，重點(diǎn)不夠突出。

2.4 審計(jì)結(jié)果利用不充分

一是審計(jì)結(jié)果利用不到位。 審計(jì)報(bào)告雖長(zhǎng)達(dá)幾十頁，但由于審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容不突出，問題定性含糊其辭，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題難以引起重視，也沒有以專題等形式予以披露和揭示，淹沒在大量的審計(jì)報(bào)告中。

二是審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化程度不高。 審計(jì)組形成審計(jì)報(bào)告后，許多審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題未及時(shí)總結(jié)，在單位內(nèi)部管理方面沒有從組織的機(jī)制體制上找問題、查漏洞，甚至同類問題在不同單位頻繁出現(xiàn)。 沒有及時(shí)堵塞管理中的漏洞，也未引起單位內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門的高度關(guān)注，難以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步規(guī)范治理行為。

2.5 審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平有待提高

一是審計(jì)人員查證方法單一、 查證深度不夠。有的審計(jì)人員停留在以往財(cái)務(wù)賬項(xiàng)為重點(diǎn)的傳統(tǒng)審計(jì)查證方式上，到了審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)，一頭扎在被審計(jì)單位提供的近幾年所有憑證、報(bào)表、合同等資料堆里，在憑證、報(bào)表、合同中找問題。 查證停留在資料的表面上，分析問題不夠深入，查證不到位。

二是審計(jì)信息系統(tǒng)利用率低。 審計(jì)人員對(duì)于信息系統(tǒng)技術(shù)掌握不夠，審計(jì)人員對(duì)賬務(wù)處理系統(tǒng)存在的異常數(shù)據(jù)記錄關(guān)注度不夠，沒有充分利用信息化手段進(jìn)行查證，很難全面發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的深層次的問題。 即使是發(fā)現(xiàn)的重復(fù)率較高的賬務(wù)處理錯(cuò)誤數(shù)據(jù)，也沒有充分利用信息技術(shù)查證，難以全面反映發(fā)現(xiàn)的問題。

三是對(duì)審計(jì)人員培訓(xùn)力度不夠， 查證難度加大。 由于審計(jì)人員忙于日常審計(jì)任務(wù)，審計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容較為單一，審計(jì)查證技巧等培訓(xùn)內(nèi)容不足以應(yīng)對(duì)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。 對(duì)審計(jì)過程中出現(xiàn)的新事項(xiàng)，習(xí)慣用傳統(tǒng)查證方法去應(yīng)對(duì)，人為地加大了發(fā)現(xiàn)問題的難度。 特別是隱蔽性較強(qiáng)的問題，如果僅僅用傳統(tǒng)的審計(jì)手段進(jìn)行查證， 手段過于簡(jiǎn)單，想要突破疑點(diǎn)難上加難。

四是審計(jì)人員的專業(yè)外知識(shí)相對(duì)不足。 審計(jì)過程中涉及的知識(shí)面較為寬泛， 包括財(cái)政、 稅務(wù)、法律、金融等各方面內(nèi)容，而且知識(shí)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容之間相互聯(lián)系、相互融合。 由于審計(jì)人員的知識(shí)面不寬、知識(shí)體系單一、技術(shù)方法欠缺，難以形成適合企業(yè)發(fā)展的知識(shí)鏈條[2]。

3 提升審計(jì)質(zhì)量的建議和對(duì)策

3.1 完善內(nèi)部審計(jì)體制

審計(jì)署令第11 號(hào)的出臺(tái)， 對(duì)內(nèi)部審計(jì)體制機(jī)制和制度建設(shè)提供了法律依據(jù)，各單位要結(jié)合本單位實(shí)際，進(jìn)一步建立健全適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的審計(jì)組織機(jī)構(gòu)、管理模式和運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)發(fā)展需要適時(shí)增加專職審計(jì)人員，獨(dú)立行使審計(jì)職責(zé)。 在審計(jì)發(fā)展的新時(shí)期，各單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部審計(jì)管理的各項(xiàng)制度和規(guī)定，同時(shí)考慮內(nèi)部審計(jì)的職能定位， 進(jìn)一步研究?jī)?nèi)部審計(jì)的職責(zé)邊界，完善內(nèi)部審計(jì)體系。 通過各內(nèi)部審計(jì)部門自身的工作業(yè)績(jī)， 爭(zhēng)取企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的重視和支持，提升內(nèi)部審計(jì)地位，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

3.2 完善審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制

審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制要有完善的內(nèi)部審計(jì)行為規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)有必要的管控和制約，各項(xiàng)審計(jì)工作遵循制度化、規(guī)范化。 根據(jù)內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀，質(zhì)量控制方面可建立以下機(jī)制：一是首辦負(fù)責(zé)機(jī)制，在第一個(gè)質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)中，作為第一經(jīng)辦人員，必須負(fù)起該環(huán)節(jié)首辦責(zé)任。 比如，審計(jì)通知書的文書格式是否按照統(tǒng)一要求編制，文字表述是否符合正式行文的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的主體是否準(zhǔn)確等。 這是審計(jì)過程的初始環(huán)節(jié)，起到基礎(chǔ)性的作用。二是重點(diǎn)盯控機(jī)制，審計(jì)過程中，審計(jì)組長(zhǎng)和主審應(yīng)對(duì)重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行盯控并加以提醒，針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)問題，及早上手，盯緊取證環(huán)節(jié)，完善取證資料，提高審計(jì)工作效果和效率。 三是首發(fā)責(zé)任機(jī)制，對(duì)于首先發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)的審計(jì)人員要明確實(shí)行 “首發(fā)責(zé)任制”， 該名審計(jì)人員要持續(xù)跟蹤疑點(diǎn)，進(jìn)行深入研究，經(jīng)核實(shí)后確認(rèn)為問題，形成審計(jì)工作底稿。 如為典型問題，可將審計(jì)方法進(jìn)行固化，最終形成審計(jì)模型。 四是關(guān)鍵環(huán)節(jié)卡控機(jī)制，審計(jì)過程中注重復(fù)核、審理環(huán)節(jié)，尤其對(duì)審計(jì)問題的定性和處理，關(guān)注問題形成的歷史背景、客觀原因、現(xiàn)實(shí)狀況。 審計(jì)組應(yīng)適時(shí)提醒復(fù)核、審理部門考慮其成因和背景，提出恰當(dāng)?shù)亩ㄐ院吞幚斫ㄗh。 五是審計(jì)結(jié)果類文書把關(guān)機(jī)制，審計(jì)結(jié)果類文書是審計(jì)結(jié)果的最終體現(xiàn)，直接關(guān)系到審計(jì)成果的好壞。 審計(jì)結(jié)果類文書應(yīng)具備基本要素和內(nèi)容、 重點(diǎn)突出、結(jié)構(gòu)合理，達(dá)到要素完整、表述清晰、定性準(zhǔn)確、處理得當(dāng)?shù)囊蟆?借鑒《薩班斯-奧克斯利法案》與內(nèi)部審計(jì)新規(guī)則，并將其加以調(diào)整，進(jìn)一步建立健全審計(jì)質(zhì)量控制制度和各項(xiàng)內(nèi)部機(jī)制，適應(yīng)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的需要，形成一套完整的“四維一體”的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系（圖2），推進(jìn)審計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

圖2 內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系

3.3 完善審計(jì)成果利用機(jī)制

一是推進(jìn)落實(shí)“一審多果”“一果多用”機(jī)制，如以建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)為依托，統(tǒng)籌考慮國家政策跟蹤審計(jì)和企業(yè)自身新業(yè)務(wù)推進(jìn)的要求，在審計(jì)報(bào)告中全面反映，取得良好的審計(jì)效果，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的效能。 二是注重企業(yè)內(nèi)部管理涉及的體制、機(jī)制問題，發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，提出管理方面的意見和建議，規(guī)范企業(yè)治理行為，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。 三是強(qiáng)化整改問責(zé)，建立審計(jì)整改制度。 實(shí)行立行立改和限期整改兩種方式，對(duì)于整改難度不大的，可督促被審計(jì)單位立行立改；由于體制機(jī)制改革、客觀環(huán)境變化及歷史遺留等原因需要長(zhǎng)期整改的，要督促被審計(jì)單位建立整改臺(tái)賬，制定整改方案，限期進(jìn)行整改。 對(duì)整改不力、假整改的，可采取約談、企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核等方式嚴(yán)肅問責(zé)，加大整改力度。 使整改工作形成閉環(huán)管理，提高審計(jì)工作質(zhì)量，促進(jìn)審計(jì)工作的良好循環(huán)。 四是發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，有重大問題線索、超過內(nèi)部審計(jì)權(quán)限的，要及時(shí)移交單位紀(jì)委部門進(jìn)一步處理，借助專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)關(guān)鍵問題點(diǎn)進(jìn)行深度挖掘， 各監(jiān)督部門形成監(jiān)督合力，提升聯(lián)動(dòng)成效。

3.4 提升審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)

一是不斷提高政治站位，全面落實(shí)以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信的要求，加強(qiáng)審計(jì)人員政治能力、工作作風(fēng)、反腐倡廉和思想道德文化的建設(shè)， 增強(qiáng)政治責(zé)任感和歷史使命感。二是改變審計(jì)人員單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)審計(jì)和其他業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，整合知識(shí)體系，提高業(yè)務(wù)能力和水平，有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。 三是學(xué)會(huì)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術(shù)和科學(xué)系統(tǒng)的方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分析問題，提高審計(jì)效率和效果，用前沿觀點(diǎn)、 知識(shí)理論、 技術(shù)方法激活審計(jì)人員戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維，形成一套科學(xué)的、系統(tǒng)的審計(jì)方法。進(jìn)一步夯實(shí)審計(jì)理論功底，打造一支信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)扎實(shí)、清正廉潔的專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍。