中國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

張家駒

一、中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展脈絡(luò)及成就

1.中國(guó)社會(huì)保障制度的建立

我國(guó)政府認(rèn)為，社會(huì)保障制度是指國(guó)家和社會(huì)依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)各種方式，在公民暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及由于遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。中國(guó)的社會(huì)保障思想自古有之，但比較完備的社會(huì)保障制度是從新中國(guó)建立后不斷完善和發(fā)展。1951年，國(guó)家制定《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度正式建立。

2.我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展

我國(guó)的社會(huì)保障制度發(fā)展大致可以劃分為改革開放前和改革開放后兩大階段：

改革開放前，1958年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》，包括勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、公費(fèi)醫(yī)療制度等在內(nèi)的主要制度安排面向城鎮(zhèn)居民；在農(nóng)村，除自然災(zāi)害救濟(jì)及災(zāi)荒年份的生活救濟(jì)外，基本上只有依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村合作醫(yī)療與五保制度。

改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深刻轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障向社會(huì)保障、由職工保障向城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。十二大以來(lái)中國(guó)的社會(huì)保障制度持續(xù)深化，1986年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，1991年頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，1994年頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，1997年頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，1999年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《城市居民最低生活保障條例》。十六大之后，社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、全面發(fā)展時(shí)期。2003年國(guó)務(wù)院決定開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2010年通過(guò)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，2012年通過(guò)《軍人保險(xiǎn)法》，9月又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善最低生活保障的意見(jiàn)》。十八大以來(lái)，我國(guó)在原有的社會(huì)保障改革的基礎(chǔ)上逐步建立和完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《社會(huì)救助暫行辦法》和《城鎮(zhèn)住房保障條例》，2015年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。中國(guó)社會(huì)保障制度逐漸走上了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的發(fā)展道路，制度框架初步形成，并日益呈現(xiàn)出“國(guó)家—社會(huì)保障制”的特征。

二、中國(guó)社會(huì)保障制度的問(wèn)題和不足

通過(guò)比較兩者社會(huì)保障制度的歷史背景，中國(guó)在社會(huì)保障制度改革中暴露的問(wèn)題也與艾德禮時(shí)期有所相似。

1.社會(huì)保障支出壓力不斷增大

在過(guò)去這些年，社會(huì)保障等民生事業(yè)的，快速發(fā)展離不開政府財(cái)政源源不斷的投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入首次突破15萬(wàn)億元（152217億元），但同口徑增長(zhǎng)僅為5.8%，明顯低于去年預(yù)算報(bào)告的預(yù)期增速（7.3%）和全年經(jīng)濟(jì)增速，而全國(guó)一般公共預(yù)算支出高達(dá)175768億元，其中社會(huì)保障和就業(yè)支出19001億元，增長(zhǎng)17.1%，收支相抵后，財(cái)政赤字高達(dá)23551億元，財(cái)政收支壓力比較大。財(cái)政在前些年的快速發(fā)展中收入主要來(lái)自土地出讓和資源開發(fā)，由于增長(zhǎng)方式的調(diào)整和變化，“不差錢”的年代已經(jīng)過(guò)去了，而社保制度建設(shè)還處在初創(chuàng)時(shí)期，一方面現(xiàn)有的待遇水平由于福利剛性難以下調(diào)，另一方面現(xiàn)在的投入還遠(yuǎn)沒(méi)有到位，所以政府面臨著很大的社會(huì)保障支出壓力。

2.社會(huì)保障程度不深，社會(huì)再分配作用不強(qiáng)

近年來(lái)我國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展勢(shì)頭較好，社會(huì)保障覆蓋面明顯加大，但由于社會(huì)保障程度不深，社會(huì)財(cái)富再分配功能突出還不夠明顯。特別是在建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系方面，由于長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)分割制度以及人口不穩(wěn)定的流動(dòng)性，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率不高，其中在城鎮(zhèn)就業(yè)沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工的覆蓋率更低，2012年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的比例僅為13%和16%，也就是說(shuō)，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)而沒(méi)有被社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的農(nóng)民工人數(shù)，分別有1.44億和1.39億。農(nóng)民工作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要貢獻(xiàn)者，社會(huì)保障覆蓋率不高的問(wèn)題說(shuō)明我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走，社會(huì)財(cái)富向弱勢(shì)群體流動(dòng)程度不深，社會(huì)再分配作用發(fā)揮不明顯。

3.社會(huì)保障水平不高，人民期望值沒(méi)有得到滿足

社會(huì)保障水平不高主要指繳費(fèi)能力不足和待遇水平不高，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定年滿60歲的公民可以根據(jù)繳費(fèi)檔次和年限領(lǐng)取養(yǎng)老金，但由于我國(guó)“未富先老”問(wèn)題比較嚴(yán)重，許多就業(yè)人員特別是農(nóng)民工往往在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前就已經(jīng)無(wú)法工作，物價(jià)房?jī)r(jià)的飛速上漲，使得養(yǎng)老金的數(shù)額看起來(lái)杯水車薪，因而許多人選擇最低檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而把更多的資金拿來(lái)投資和消費(fèi)。從宏觀來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障的財(cái)政支出很大，但由于人口基數(shù)比較大，社保基金需要長(zhǎng)周期的發(fā)展才能顯現(xiàn)效果，因此我國(guó)的社會(huì)保障水平在短時(shí)間內(nèi)改善不夠明顯，人民的期望值沒(méi)有得到滿足，對(duì)社會(huì)保障的信任感不強(qiáng)，造成社保基金籌資水平放緩，社會(huì)保障形勢(shì)不容樂(lè)觀。

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