城投公司轉(zhuǎn)型與發(fā)展的思考

黎文思

隨著經(jīng)濟增速放緩，城投公司城建投資力度收緊，項目開發(fā)進程放緩，所產(chǎn)生的影響值得重視。城投公司是由地方政府設(shè)立且承擔(dān)政府投資項目和融資功能的獨立國有法人企業(yè)，在地方上起著促進地方經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。隨著市場環(huán)境的變化、國家對地方政府債務(wù)情況的控制，城投公司逐步顯現(xiàn)出相應(yīng)問題。針對亟待解決的問題積極思考，探究城投公司的發(fā)展與轉(zhuǎn)型道路，從問題中找到優(yōu)化的方法，才能幫助城投公司實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)變，使其更加迎合新時期的發(fā)展。

城市建設(shè)投資公司簡稱城投公司，1991年上海率先成立城投公司，城投公司正式面世。城投公司是全國各大城市政府投資融資平臺，承擔(dān)著相應(yīng)的政府職能，屬于較為特殊的市場經(jīng)營體。與傳統(tǒng)公司或企業(yè)最大的不同之處在于：大部分城投公司是不具備市場化盈利能力或市場化盈利能力較弱的。傳統(tǒng)企業(yè)強調(diào)以盈利為核心，而不少城投公司則是通過政府補貼的方式實現(xiàn)盈利，這就與許多傳統(tǒng)公司的核心目的存在本質(zhì)上的差異。在自身盈利條件不充分的前提下，要想實現(xiàn)良好的發(fā)展，致力于優(yōu)化內(nèi)部問題積極進行轉(zhuǎn)型是城投公司的必經(jīng)之路。在轉(zhuǎn)型道路上，城投工作受政府投資融資影響，資產(chǎn)質(zhì)量容易存在瑕疵，這也在很大程度上影響了城投公司通過資產(chǎn)的運營管理來獲得更多收益以實現(xiàn)良性轉(zhuǎn)型發(fā)展的可能性。在現(xiàn)實情況下充分認(rèn)識到當(dāng)下城投公司體現(xiàn)出的問題，著重思考在轉(zhuǎn)型上存在的阻礙，將各種問題與阻礙進行針對性分析，探究轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向，在做好充分思考后將可實施的辦法落實到日常工作中來，力求通過發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、促進轉(zhuǎn)型的方式幫助城投公司實現(xiàn)自我升級。當(dāng)然，在針對城投公司轉(zhuǎn)型道路的思考上，不能停留在表面。通過結(jié)合城投公司的特殊性和相對優(yōu)勢，基于城投公司的特點找到問題并予以解決，這樣才能促進城投公司實現(xiàn)良性且可持續(xù)的發(fā)展。

一、城投公司特點解析

（一）城投公司對政府有較重的依賴性

成立城投公司的核心是幫助地方政府開展公益性或半公益性的業(yè)務(wù)，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、水電煤氣供應(yīng)、大棚改造等。在這一過程中，城投公司承擔(dān)融資職能，幫助政府獲得融資。但在實際運作的過程中，地方政府并不注重城投平臺的盈利能力，而注重的是在業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展中實現(xiàn)公司規(guī)模擴張，從而以更低的成本進行融資。與國有企業(yè)相比，城投公司與國有企業(yè)的實際控制人都是政府，但國有企業(yè)是以盈利為目的，而城投公司則更加依賴地方政府的加持。這就導(dǎo)致了兩者之間的關(guān)注點實現(xiàn)了偏移。針對國企，我們會更加關(guān)注企業(yè)的現(xiàn)金流狀況和盈利情況，而城投則會更加注重對所屬區(qū)域的財力賦予更大權(quán)重。這就表示，對于更加依賴政府的城投公司而言，一旦發(fā)生問題，就容易促使投資者對整個區(qū)域政府態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，從而出現(xiàn)以區(qū)域為單位的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）城投業(yè)務(wù)盈利能力相對有限

城投業(yè)務(wù)大部分屬于公益性業(yè)務(wù)，行業(yè)盈利能力普遍較弱。在投資數(shù)額巨大的前提下，城投的資金回收時間卻普遍較長。與一般工商類企業(yè)相比，城投公司因為所涉及的項目一般是民生工程或基本建設(shè)類項目，所以所涉及的規(guī)模往往較其他企業(yè)更大，規(guī)模大且限期長的特點導(dǎo)致城投無法向其他企業(yè)一樣實現(xiàn)短期收益具象化。并且，受項目特殊類型的限制，城投的盈利情況也相對較弱。

二、城投公司轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀及相應(yīng)誤區(qū)

城投公司在某些方面上來講，充當(dāng)著實現(xiàn)政府融資工具的角色，由此可得，城投公司的經(jīng)營管理與盈利能力受政府因素的影響較大。城投公司要想實現(xiàn)積極轉(zhuǎn)型，部分人員認(rèn)為只要順利脫離政府的限制就是進入了發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點。因此，基于此想法，要想脫離政府的限制，主要實施的轉(zhuǎn)型道路大致可分為兩種。一種是參考國企改革的要求進行內(nèi)部重組，從融資平臺的身份轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈試泄?。大部分人員會認(rèn)為，一旦城投公司成為了普通性質(zhì)的國有公司，這樣就脫離了政府這一控制人的限制，所產(chǎn)生的相應(yīng)局限和相關(guān)問題也就能迎刃而解。這種轉(zhuǎn)型方式是將自身的政府公益性性質(zhì)過渡到普通經(jīng)營性性質(zhì)上來，實現(xiàn)政府性朝著一般公司性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。另一種轉(zhuǎn)型道路是剝離原先承接的債務(wù)，成為一個單獨的實體。在部門下只承接公益類的項目，而不代表政府舉債。不管哪種轉(zhuǎn)型方式，其目的都是弱化對政府的依賴性，把政府的信用剝離出去。但將城投公司所轉(zhuǎn)型的方向簡單地理解為純粹市場化是不正確的。轉(zhuǎn)型下對資產(chǎn)進行重組、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展規(guī)劃都是實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型的一系列嘗試，并不等于一旦實施上述單一內(nèi)容，與政府脫鉤就完成了轉(zhuǎn)型。這是因為受城投公司特殊性質(zhì)決定，城投的轉(zhuǎn)型不能盲目擺脫政府，正確的方式是圍繞其核心定位，找到市場和項目的結(jié)合點，以此對日常工作進行優(yōu)化，并且結(jié)合創(chuàng)新的機制承接相應(yīng)職責(zé)，促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局實現(xiàn)優(yōu)化，最終達(dá)到政企雙贏的局面。

三、城投公司存在的問題

（一）債務(wù)規(guī)模變大導(dǎo)致償債壓力變大

隨著城投公司所涉及項目逐步變多、項目進程逐步推進，城投公司所涉及的債務(wù)規(guī)模也不斷變大。債務(wù)規(guī)模的加大意味著有更多的債務(wù)等待被償還，但城投公司的普遍盈利能力較弱，償還債務(wù)的周期較長以及資金的流動性較弱。當(dāng)城投公司償債能力與實際債務(wù)之間失去平衡時，容易引發(fā)振幅流動性危機和支付危機出現(xiàn)。并且，受債務(wù)規(guī)模影響，城投公司還存在債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、融資渠道受阻、償債壓力變大的問題。上述問題就像是個惡性循環(huán)，一旦城投公司債務(wù)規(guī)模變大，債務(wù)的負(fù)擔(dān)勢必會加重。一方面，過大的負(fù)擔(dān)會影響城投公司的項目進程和日常運營管理，導(dǎo)致部分項目無法按期交付。另一方面，若負(fù)擔(dān)債務(wù)過重，融資勢必會受到相應(yīng)阻礙。因為過高的資產(chǎn)負(fù)債率無法滿足融資方的風(fēng)控要求，且融資方出于對資金風(fēng)險的管控，也將規(guī)避或盡可能減少與償債能力出現(xiàn)問題的城投合作。此情形下，城投公司會呈現(xiàn)較大的壓力，于實現(xiàn)轉(zhuǎn)型獲得良性發(fā)展有害無益。

（二）資產(chǎn)問題顯著

城投公司普遍資產(chǎn)量不高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)較少。這是因為城投公司所涉及項目大部分是以公益或半公益為目的的，非經(jīng)營資產(chǎn)越來越多，自然經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)涉及就相應(yīng)較少。以盈利為目的來做衡量，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)勢必要給公司或企業(yè)帶來相應(yīng)的資金支持，而在這方面城投公司的資產(chǎn)情況是相反的。并且，城投公司所承接項目大多是為政府服務(wù)的，受政府影響，城投公司往往缺乏核心資產(chǎn)。核心資產(chǎn)的缺失會導(dǎo)致城投公司的資產(chǎn)收益較低，流動性差，經(jīng)營能力無法實現(xiàn)獨立且沒有自主處置權(quán)。在缺乏獨立的情況下，城投公司容易欠缺獨立的經(jīng)營能力，其投資方向也不甚明確，這對實現(xiàn)經(jīng)營能力的提升會產(chǎn)生較大的阻礙。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1

（三）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一

城投公司主要業(yè)務(wù)大多是幫助政府完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)建設(shè)為核心的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相對單一甚至是單薄，若始終以委托代建為主展開相應(yīng)業(yè)務(wù)，所涉及的業(yè)務(wù)類型可能就會因為委托代建的限制形成單一化局面。也就是說，城投公司受委托代建的影響，業(yè)務(wù)獲取較為被動，獲取的業(yè)務(wù)類型也會受委托代建業(yè)務(wù)相對固定的限制，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)單一化的特點。受限于單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，城投公司要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)型、擴展更多可涉及的業(yè)務(wù)，其支撐力和相關(guān)經(jīng)驗則相對薄弱，難以在激烈的市場競爭中產(chǎn)生優(yōu)勢。

四、城投公司轉(zhuǎn)型所面臨的瓶頸及解決方向

（一）市場化業(yè)務(wù)不足需積極擴充市場

城投公司容易因為較高的債務(wù)風(fēng)險限制自身資金運作。良性的資金運作是企業(yè)獲得發(fā)展的前提條件，將此作為城投公司轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志，所要解決的瓶頸就是城投公司負(fù)債率的相關(guān)問題。城投公司的負(fù)債率高，這會導(dǎo)致城投公司到期兌付債務(wù)的理想局面存在較多不確定因素，公司所面臨的壓力較大。并且，受市場化業(yè)務(wù)不足的影響，城投公司在擴大自身效益方面也存在相應(yīng)困難。沒有良好且豐富的資源和業(yè)務(wù)作為支撐，城投償債能力難以獲得保障。在業(yè)務(wù)方面，當(dāng)前城投公司開展的業(yè)務(wù)較為基礎(chǔ)且單薄，自主開展的市場化業(yè)務(wù)相對較少。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因涉及兩個方面：一方面是城投將大量精力用于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，前期投入較高，后期回收較慢，資金容易存在積壓，相應(yīng)的壓力較大;另一方面，城投公司受限于常規(guī)業(yè)務(wù)的影響，自身創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力還有待提升。由于城投市場化經(jīng)營意識及創(chuàng)新方面都存在局限，所以想實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)也顯得格外艱難。

為破除上述瓶頸，優(yōu)化城投經(jīng)營方向是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行之路。合理認(rèn)識城投的經(jīng)營項目問題，轉(zhuǎn)型需將公益性和盈利性項目分開進行區(qū)別經(jīng)營。公益性項目確?；A(chǔ)建設(shè)進程和項目落地情況，而盈利性項目則要進行轉(zhuǎn)型方面的思考，著重進行改革。首先，城投公司要以市場化的思路對盈利性項目進行經(jīng)營管理，加強激勵機制落實情況，以市場化為導(dǎo)向進行相應(yīng)的安排調(diào)整。其次，應(yīng)注重整合手中的優(yōu)勢資源，使資源能夠在盈利性業(yè)務(wù)或項目上發(fā)力，實現(xiàn)資源的有效利用。最后，城投公司在順利執(zhí)行上述發(fā)展改變后可逐步考慮實施對外拓展戰(zhàn)略。在轉(zhuǎn)型過程中有意識地將核心業(yè)務(wù)進行適時的區(qū)域外擴張，使其逐步擺脫政府的限制，發(fā)揮出更大的作用和價值。

（二）政企邊界模糊需解放思想建立完整制度

政企分開是實現(xiàn)城投公司轉(zhuǎn)型的前提。若公司始終受政府管理，相關(guān)指令性任務(wù)消耗公司經(jīng)營的大部分精力，那么公司將無暇思考戰(zhàn)略發(fā)展問題，無法將轉(zhuǎn)型與發(fā)展提上日程。在此情況下公司需解放思想，建立完整的企業(yè)制度、健全組織架構(gòu)、實現(xiàn)人才戰(zhàn)略升級。在建立完整企業(yè)制度時可向國有企業(yè)吸取經(jīng)驗，公司可設(shè)立黨組織、董事會、經(jīng)理層等，幫助公司規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，完善權(quán)力與責(zé)任的落實問題。在運作上起到協(xié)調(diào)作用，將各層級相應(yīng)的能力和責(zé)任實現(xiàn)結(jié)合，確保公司能有效運作起來。在轉(zhuǎn)型發(fā)展道路上，城投公司需要充分落實短期、中期、長期的發(fā)展目標(biāo)，掌握發(fā)展節(jié)奏。短期轉(zhuǎn)型與發(fā)展需要著重強調(diào)規(guī)模建設(shè)，將城投公司的規(guī)模逐漸擴大，以此來增強競爭實力。中期發(fā)展需要著眼于布局工作，實現(xiàn)公司良好布局，以此來穩(wěn)定公司實力，擴大自身影響力。長期發(fā)展需將人才的重要性進一步提升起來，任何時候人才都是保障公司長遠(yuǎn)發(fā)展的重要條件。由此梳理城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，在改革上公司要實施長期的人才戰(zhàn)略，將人才吸引、人才保留、人才利用做到更好。為了實現(xiàn)短期及中期目標(biāo)，企業(yè)需要建立健全績效機制和薪酬體系，利用完善的制度及獎勵激發(fā)內(nèi)部員工的積極性和創(chuàng)造性，為公司發(fā)展貢獻(xiàn)出應(yīng)有的力量。同時，公司還需著眼于外部市場環(huán)境，加強自我學(xué)習(xí)和外部交流能力，從其他區(qū)域城投公司中汲取發(fā)展經(jīng)驗和可借鑒的方法，幫助自身實現(xiàn)進步。

（三）區(qū)域資源限制需通過改革得到解決

城投要想實現(xiàn)良好轉(zhuǎn)型需重視對區(qū)域資源的利用。國有企業(yè)和城市資源一旦被整合起來，能有效解決城投優(yōu)質(zhì)資源欠缺的問題。有優(yōu)質(zhì)資源做保障，城投公司要做的就是優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部優(yōu)化重組，進而提高資產(chǎn)變現(xiàn)的能力。結(jié)合實際情況來看，整合后的城投公司容易出現(xiàn)經(jīng)營管理分散的問題，要解決此問題可以將精力著重放在母公司和關(guān)鍵子公司身上，增強集團母公司核心競爭力?；诖藯l件下，優(yōu)化調(diào)整業(yè)務(wù)同質(zhì)化、橫向競爭嚴(yán)重的公司，并且存在債務(wù)問題、發(fā)展?jié)摿θ醯淖庸具M行逐步剝離。在保留核心競爭實力的同時，削減對轉(zhuǎn)型發(fā)展存在阻礙的子公司，可保障城投公司輕裝前行，快速實現(xiàn)轉(zhuǎn)型優(yōu)化。

五、總結(jié)與展望

城投公司要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與積極發(fā)展，正確認(rèn)識城投公司的特點是進行轉(zhuǎn)型的前提。在決定轉(zhuǎn)型之后將與政府完全剝離的錯誤思想予以糾正，充分認(rèn)識到公司的特性和實際情況，能夠幫助公司更好地認(rèn)清當(dāng)下存在的顯著問題及實施發(fā)展存在的瓶頸。針對問題和瓶頸積極思考破除辦法并制定短期、中期、長期發(fā)展目標(biāo)，以此幫助城投公司找到轉(zhuǎn)型發(fā)展的正確道路，實現(xiàn)良性轉(zhuǎn)型。在這一過程中，改革道路并不是單一的，由此，方法也需實現(xiàn)舉一反三才能更加充分地應(yīng)對轉(zhuǎn)型過程中面臨的問題。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1