西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告

[ 作者簡(jiǎn)介 ]

王澤麗，女，山西晉城人，青海民族大學(xué)，碩士在讀，研究方向：環(huán)境法。

[ 基金項(xiàng)目 ]

本研究受“青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目資助（項(xiàng)目名稱：西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告; 項(xiàng)目編號(hào)04M2021021）”。

[ 摘要 ]

2019年，西寧市開始了“無(wú)廢城市”的試點(diǎn)建設(shè)。2020年，我國(guó)對(duì)《固廢法》進(jìn)行了修訂，各試點(diǎn)城市如何開展無(wú)廢建設(shè)以及會(huì)出現(xiàn)哪些固體垃圾方面的法律問(wèn)題成為“無(wú)廢城市”研究的重點(diǎn)。本文以青海省西寧市為調(diào)研對(duì)象，以現(xiàn)行《固廢法》為研究背景，探究“無(wú)廢城市”的建設(shè)現(xiàn)狀，最后提供相關(guān)的法律建議。

[ 關(guān)鍵詞 ]

無(wú)廢城市;建設(shè)現(xiàn)狀;可行性建議

中圖分類號(hào)：F27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.029

1 調(diào)查背景

關(guān)于“無(wú)廢城市”的發(fā)展，帕爾默博士第一次提出了“無(wú)廢”的概念。之后扎曼和萊曼又對(duì)“無(wú)廢城市”進(jìn)行了定義，認(rèn)為盡最大可能地從城市產(chǎn)生的垃圾中回收所有的資源，在源頭上做到減量化，末端做到無(wú)害化，提高固體垃圾資源化利用率，建立起可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)路徑。國(guó)外學(xué)者普遍認(rèn)為，“無(wú)廢城市”的“廢”指的就是城市產(chǎn)生的固體垃圾。針對(duì)固體垃圾方面，各國(guó)應(yīng)該積極采取有效的措施去應(yīng)對(duì)，以防止垃圾圍城現(xiàn)象的產(chǎn)生。

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)是世界上產(chǎn)生固體廢物量最大的國(guó)家，巨大的固體垃圾量很容易產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，治理難度會(huì)大增，不容易解決。固體廢物產(chǎn)生的強(qiáng)度高、利用起來(lái)不充分，且會(huì)產(chǎn)生很難降解的有害物質(zhì)，在處理固體垃圾過(guò)程中也會(huì)很容易污染環(huán)境，所以，在處理的各個(gè)環(huán)節(jié)上都應(yīng)該減少垃圾的產(chǎn)生?！盁o(wú)廢城市”是建設(shè)美麗中國(guó)的細(xì)胞工程，是黨中央、國(guó)務(wù)院在打贏污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)的特殊階段作出的重大部署，是落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明理論的具體行動(dòng)。

2018年底，我國(guó)制定了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。2020年，新《中華人民共和國(guó)固廢法》（以下簡(jiǎn)稱《固廢法》）開始實(shí)施，這是法律和政策的恰當(dāng)結(jié)合，其為“無(wú)廢城市”的順利建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)“無(wú)廢城市”的發(fā)展存在省份之間的差距，“無(wú)廢城市”發(fā)展水平位居前10位的都是中國(guó)東、中部省份，居后5位的均為西部省份，可以看出，西寧“無(wú)廢城市”建設(shè)還有很多路要走，需要借鑒先進(jìn)的固廢治理經(jīng)驗(yàn)，提高固體廢棄物的綜合治理能力。

青海在我國(guó)有中華水塔之稱，其生態(tài)地位不用多說(shuō)，是全球高海拔地區(qū)物種基因、生物、遺傳多樣性最集中的地方，在我國(guó)以至于在世界環(huán)境的地位中都有很高的位置。特殊的生態(tài)地位也決定了青海特別的省情定位?！盁o(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)成為辯證處理生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的生動(dòng)寫照。西寧市作為省會(huì)城市，發(fā)揮著輻射、示范作用。在“無(wú)廢城市”“11﹢5”的試點(diǎn)城市中，西寧的特殊性在于其為西北地區(qū)唯一入選城市、全國(guó)唯一省會(huì)城市、高海拔生態(tài)脆弱區(qū)高原城市。

2 西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 調(diào)查對(duì)象基本概況

西寧市是青海省省會(huì)，總面積約為7 679平方公里，常住人口約為246.8萬(wàn)人，下轄城東、城中、城西、城北4區(qū)和大通、湟中和湟源3縣。主要少數(shù)民族有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族，全市少數(shù)民族人口約為62萬(wàn)人，占常住人口的四分之一。

2.2 西寧市“無(wú)廢城市”制度建設(shè)情況

近年來(lái)，西寧市在固體廢棄物領(lǐng)域發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章見表1。西寧市針對(duì)固體廢物處理的全過(guò)程中的重要點(diǎn)積極健全制度建設(shè)。目前，西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)“四大體系”任務(wù)基本完成，在制度建設(shè)方面，試點(diǎn)任務(wù)共16項(xiàng)，已完成13項(xiàng)，其余3項(xiàng)正在穩(wěn)步推進(jìn)。

2.3 西寧市“無(wú)廢城市”工作實(shí)施概述

2019年以來(lái)，西寧市“無(wú)廢城市”試點(diǎn)實(shí)施工作積極穩(wěn)步進(jìn)行推進(jìn)，主動(dòng)建設(shè)在西部高原。2021年6月，第一屆中國(guó)（青海）國(guó)際生態(tài)博覽會(huì)的“無(wú)廢城市”建設(shè)論壇在青海西寧成功舉辦，該論壇就如何推進(jìn)創(chuàng)建“無(wú)廢城市”進(jìn)行了深入探討。

目前，西寧市已經(jīng)初步形成了“一個(gè)核心來(lái)引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)，在三大領(lǐng)域打造示范，四項(xiàng)體系上支撐保障，N個(gè)細(xì)胞來(lái)全民共建”“134N”的“無(wú)廢西寧”模式。2021年，西寧市通過(guò)更新公共交通、更新物流業(yè)新能源車輛、推行高星級(jí)綠色建筑等措施繼續(xù)完成“無(wú)廢城市”的建設(shè)工作。將來(lái)還要繼續(xù)探索固廢和廢氣、廢水協(xié)同處理的模式，爭(zhēng)取早日在西寧構(gòu)建起“大無(wú)廢”的格局。

在工業(yè)領(lǐng)域，以甘河工業(yè)園區(qū)國(guó)家級(jí)循環(huán)化示范試點(diǎn)園區(qū)為主，提高工業(yè)固廢綜合利用率。加強(qiáng)全市危險(xiǎn)廢物監(jiān)管能力的建設(shè)，持續(xù)開展西寧危險(xiǎn)廢物規(guī)范化的管理考核。積極優(yōu)化工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域資源化、循環(huán)化和生態(tài)化發(fā)展。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，大幅度促進(jìn)“清潔田園”行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)投入品的減量和農(nóng)業(yè)固體廢棄物資源化的利用。在大通縣、湟中區(qū)和湟源縣，畜禽糞污和農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的固體廢棄物基本上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的綠色循環(huán)。在生活領(lǐng)域，市區(qū)25個(gè)街道辦事處、106個(gè)社區(qū)、115所學(xué)校、350多個(gè)小區(qū)和3家市級(jí)醫(yī)院開展了生活垃圾分類試點(diǎn)的工作。再生資源回收網(wǎng)絡(luò)和生活垃圾可回收物收運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)“兩網(wǎng)融合”積極推進(jìn)，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目也要開始開工建設(shè)，餐廚垃圾收運(yùn)處置的“西寧模式”領(lǐng)跑全國(guó)。2021年初，西寧市開啟了生活垃圾的“強(qiáng)制干濕分離”試點(diǎn)。另外，2019年西寧市的城鎮(zhèn)綠色建筑比重達(dá)到了60.5 %。以上都能看出，西寧市在綠色發(fā)展方面積極落實(shí)無(wú)廢理念，全方位發(fā)力。

截至2020年，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度降低到0.85噸/萬(wàn)元，農(nóng)藥化肥減量20 %以上，餐廚廢棄物資源化處理率達(dá)到了95 %，農(nóng)用地膜回收利用率達(dá)到了90 %，固體廢物無(wú)害化處理率達(dá)到100 %。以衛(wèi)生填埋方式共處理生活垃圾約137萬(wàn)噸，醫(yī)療廢物的處置量約為3896噸。西寧將繼續(xù)加大“無(wú)廢細(xì)胞”的創(chuàng)建力度，形成無(wú)廢城市人人共建、無(wú)廢成果人人共享的大好局面。

2.4 西寧市居民“無(wú)廢”意識(shí)調(diào)查結(jié)果梳理

將所有調(diào)研信息匯總統(tǒng)計(jì)：（1）有79.92 %的居民不知道西寧是“無(wú)廢城市”試點(diǎn)城市;（2）對(duì)于阻礙自己進(jìn)行垃圾分類的主要原因，84.62 %的居民缺乏相關(guān)知識(shí)，30.77 %的居民認(rèn)為缺乏獎(jiǎng)懲措施;（3）社區(qū)廢舊物品、垃圾分類沒(méi)有得到有效回收利用的原因，53.85 %的居民認(rèn)為宣傳力度不足，58.14 %的居民認(rèn)為沒(méi)有特定回收渠道;（4）社區(qū)在加強(qiáng)居民“無(wú)廢”意識(shí)上應(yīng)做哪些努力，76.92 %的居民認(rèn)為增設(shè)分類投放的垃圾桶，78.12 %的居民認(rèn)為應(yīng)開展宣講會(huì);（5）針對(duì)政府對(duì)“無(wú)廢”建設(shè)的監(jiān)管和執(zhí)法力度，88.34 %的居民認(rèn)為和以前基本不變;（6）對(duì)于是否有必要通過(guò)法律途徑規(guī)范“無(wú)廢城市”建設(shè)，89.11 %的居民認(rèn)為有必要。

3 西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 固體廢棄物源頭控制待加強(qiáng)

要解決城市固體廢棄物問(wèn)題，關(guān)鍵是控制固體廢棄物的增長(zhǎng)。西寧垃圾產(chǎn)生量呈連年遞增趨勢(shì)，加上往年垃圾貯存量，從源頭控制垃圾的產(chǎn)生是一個(gè)亟須探討和解決的問(wèn)題。居民素質(zhì)參差不齊，環(huán)保意識(shí)也有高有低。近年來(lái)西寧環(huán)境明顯變好，但是不文明現(xiàn)象，如亂扔垃圾、垃圾不分類投放等還是會(huì)經(jīng)常看見。工業(yè)垃圾、建筑垃圾產(chǎn)生量大，況且西寧是旅游城市，旅游旺季游客量大增，本地居民加上外來(lái)游客，如何從源頭上控制垃圾產(chǎn)生是需要密切關(guān)注的。

3.2 宣傳上不到位

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西寧市約80 %的居民不知道西寧是“無(wú)廢城市”試點(diǎn)。在街道、社區(qū)、學(xué)校等很多公共場(chǎng)所都未看見“無(wú)廢城市”的宣傳語(yǔ)和橫幅，更不用提“無(wú)廢城市”宣講會(huì)。以康西市場(chǎng)為例，康西市場(chǎng)作為西寧市建設(shè)的第一個(gè)“無(wú)廢市場(chǎng)”，只是在康西市場(chǎng)一個(gè)偏僻墻面上掛有一塊無(wú)廢市場(chǎng)的標(biāo)識(shí)牌，市場(chǎng)里的商販和買菜市民也并不了解“無(wú)廢城市”?？梢钥闯?，宣傳確實(shí)不到位。

3.3 “無(wú)廢城市”行政執(zhí)法、監(jiān)督能力不足

“無(wú)廢城市”建設(shè)是一個(gè)需要多部門齊抓共管、多方聯(lián)動(dòng)才能順利進(jìn)行的項(xiàng)目。出現(xiàn)的問(wèn)題就是各部門權(quán)責(zé)不清，易形成“相互推諉”的局面。各部門又出于小部門利益，不以大局為重。由于協(xié)調(diào)執(zhí)法成本高，加上一些部門利益思想作怪，很難形成“無(wú)廢城市”建設(shè)一體化態(tài)勢(shì)。由于我國(guó)環(huán)境法律中原則性法律條文較多，相關(guān)細(xì)則需要通過(guò)地方來(lái)加以補(bǔ)充完善，這就導(dǎo)致環(huán)保部門具有較大的自由裁量權(quán)，使環(huán)境執(zhí)法具有隨意性，不作為或者亂作為。解決這種問(wèn)題的方法之一是加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域的行政監(jiān)督。但由于西寧環(huán)境執(zhí)法部門體制不完善，行政監(jiān)督力度的加強(qiáng)比較困難。

3.4 西寧市固廢法律體系不健全

截至目前，西寧市已頒布《西寧市餐廚垃圾管理辦法》《西寧市城市建筑垃圾管理辦法》《西寧市生活垃圾分類管理辦法》，新修訂《西寧市再生資源回收利用管理辦法》。“無(wú)廢城市”建設(shè)涵蓋五大類固廢的處理，西寧市還沒(méi)有關(guān)于“無(wú)廢城市”下的工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)廢棄物和危險(xiǎn)廢物的地方性法規(guī)或規(guī)章。西寧市固廢法律體系的健全也有助于完善西寧市“無(wú)廢城市”法治保障，助力“無(wú)廢城市”順利建設(shè)。

4 西寧市“無(wú)廢城市”建設(shè)的可行性建議

4.1 加強(qiáng)固體廢棄物源頭控制

西寧應(yīng)采取按量收費(fèi)和定額收費(fèi)相結(jié)合的方式，才能倒逼居民自己想方法產(chǎn)生最少的生活垃圾。轉(zhuǎn)變居民的消費(fèi)習(xí)慣，當(dāng)居民購(gòu)買消費(fèi)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買綠色產(chǎn)品。一方面是減少生活固體垃圾的產(chǎn)生量，另一方面也給制造商提供了一個(gè)明確信息，推動(dòng)他們積極主動(dòng)提高研發(fā)力度，生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品，形成良性循環(huán)。從2008年起，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)禁止生產(chǎn)、銷售和使用超薄塑料袋，但很明顯，西寧的塑料袋使用頻率較高，白色污染很嚴(yán)重，居民應(yīng)盡量減少塑料袋的使用。同時(shí)，政府應(yīng)采取措施減少快遞、外賣包裝的使用;提高新建綠色建筑率，減少建筑垃圾的產(chǎn)生;工業(yè)領(lǐng)域提倡清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

4.2 加強(qiáng)宣傳力度

其實(shí)，環(huán)境問(wèn)題歸根結(jié)底是公眾環(huán)境素養(yǎng)高低的問(wèn)題，居民的環(huán)保意識(shí)提高了，環(huán)境污染也就很好治理了。加強(qiáng)人們對(duì)“無(wú)廢城市”的了解，是一項(xiàng)長(zhǎng)期反復(fù)、需要廣泛深入的工作。首先，要加強(qiáng)環(huán)境教育，在學(xué)生接受教育的所有階段都適當(dāng)增加關(guān)于“無(wú)廢城市”的知識(shí)，再由孩子來(lái)帶動(dòng)家庭，一起為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少生活固體垃圾的產(chǎn)生而去努力。其次，充分地利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和電視等各種傳媒手段進(jìn)行宣傳。另外，要做一些環(huán)境公益廣告，讓人們可以很好地理解并學(xué)會(huì)垃圾分類。最后，應(yīng)在公共場(chǎng)所增加“無(wú)廢城市”的宣傳標(biāo)語(yǔ)和橫幅。

4.3 提高環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督能力建設(shè)

西寧市生態(tài)環(huán)境部門需要明確環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，把環(huán)保部門本來(lái)的工作收回來(lái)，使權(quán)力不分散，執(zhí)法更加精確。同時(shí)，在一些需要聯(lián)合執(zhí)法的項(xiàng)目中，積極下放權(quán)力，形成合力，抓好“無(wú)廢城市”執(zhí)法工作的目的。另外，西寧市還需要架構(gòu)一個(gè)部門協(xié)作配合關(guān)系網(wǎng)，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，評(píng)判解決“無(wú)廢城市”執(zhí)法中存在的“空白地帶”或者“過(guò)密地帶”，充分解決執(zhí)法中的部門爭(zhēng)端。為了避免地方環(huán)境執(zhí)法的自由裁量權(quán)過(guò)大，需要通過(guò)獎(jiǎng)懲手段提升監(jiān)管能力。為了使公眾在環(huán)境治理中的價(jià)值得到確認(rèn)，有必要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有利于正確引導(dǎo)社會(huì)對(duì)環(huán)境治理的重視。另外，制定生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法獎(jiǎng)懲制度，做到有獎(jiǎng)有懲，提升環(huán)境執(zhí)法能力。

4.4 完善西寧市固廢法律體系

西寧市固體廢棄物法律體系的健全，使“無(wú)廢城市”在建設(shè)過(guò)程中落實(shí)有政策支持，執(zhí)法有法律依據(jù)。讓“無(wú)廢”出力人有信心、有底氣地投入“無(wú)廢城市”建設(shè)的大軍中。西寧市政府、人大常委會(huì)有必要研究討論關(guān)于工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)廢棄物和危險(xiǎn)廢物立法的必要性。完善的法治保障會(huì)促使居民將“無(wú)廢城市”建設(shè)從意識(shí)層面轉(zhuǎn)化為實(shí)踐層面，提高固廢減量化、資源化和無(wú)害化的可行性。同時(shí)，也要進(jìn)一步完善相關(guān)固廢法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則和具體辦法。

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