數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)：理論邏輯、實(shí)踐圖景與未來路向

劉開君，王 鷺

(1.中共紹興市委黨校 浙江 紹興 312000；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院 北京 100872)

一、問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)，“數(shù)字浙江”等實(shí)踐創(chuàng)新逐漸萌發(fā)，帶動(dòng)政府治理技術(shù)、運(yùn)行模式、組織形態(tài)、制度機(jī)制持續(xù)迭代升級(jí)。與此同時(shí)，實(shí)踐驅(qū)動(dòng)的理論研究逐漸繁盛，涌現(xiàn)出諸多學(xué)術(shù)成果。以“數(shù)字政府”為“篇名”關(guān)鍵詞，通過中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)檢索發(fā)現(xiàn)，2000年以后數(shù)字政府研究開始勃興，初期每年只有“零星式”分布的期刊論文，而且重點(diǎn)關(guān)注西方數(shù)字政府建設(shè)的主要做法及經(jīng)驗(yàn)，2017年以后期刊論文開始“爆發(fā)式”增長(zhǎng)。究其原因，這可能與2017年黨的十九大報(bào)告和2018年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》先后安排部署“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)密切相關(guān)。

針對(duì)數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)，學(xué)者多從數(shù)字技術(shù)提升政府治理效能的角度予以回應(yīng)，但觀察視角有所不同，既有研究主要聚焦實(shí)踐創(chuàng)新的理論解讀和未來路徑建構(gòu)兩個(gè)面向。前者，如郁建興把浙江“最多跑一次”改革闡釋為政府治理模式從“以政府為中心”向“以人民為中心”的轉(zhuǎn)變[1]，李文釗提出“界面政府”的分析框架，論證了界面、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和環(huán)境四者如何與民眾互動(dòng)[2]；后者，如陳娟強(qiáng)調(diào)數(shù)字化支撐“整體性協(xié)同運(yùn)行的路徑建設(shè)”[3]，沈費(fèi)偉提出從理念、數(shù)據(jù)、服務(wù)、決策創(chuàng)新等維度提升治理績(jī)效的路徑[4]?？傮w上看，既有研究遵循從實(shí)踐創(chuàng)新到理論提升的邏輯規(guī)律，突出理論對(duì)實(shí)踐的觀照。稍有缺憾的是，既有研究過度強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)的工具性，關(guān)注數(shù)字化與政府治理的價(jià)值融合不足，盡管有學(xué)者對(duì)數(shù)字化改革背后所隱含的服務(wù)型政府建設(shè)過程作出理論概述，但缺乏案例支撐和邏輯深描。[5]在“數(shù)字中國(guó)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等組織變革發(fā)生后，數(shù)字政府逐漸發(fā)展成為一種獨(dú)立的理論范式，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的技術(shù)化趨勢(shì)，在個(gè)別地方政府實(shí)踐創(chuàng)新中甚至不乏“為數(shù)字化而數(shù)字化”。然而，數(shù)字化并非政府變革的終極目標(biāo)，利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建服務(wù)型政府才是數(shù)字化改革的價(jià)值訴求。

基于此，本研究以數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)為研究主題，以中國(guó)化的理論概念“服務(wù)型政府”與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之間的邏輯聯(lián)系為起點(diǎn)，基于“技術(shù)驅(qū)動(dòng)—組織重塑—治理轉(zhuǎn)型”的分析框架，剖析21世紀(jì)以來浙江數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐案例，闡釋數(shù)字化賦能服務(wù)型政府的理論邏輯、實(shí)踐圖景與未來路向，厘清技術(shù)面向與價(jià)值面向交互融合的深層脈絡(luò)。

二、數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的理論邏輯

自19世紀(jì)末期公共行政作為獨(dú)立學(xué)科誕生以來，政府治理變革的核心價(jià)值導(dǎo)向就在以公平、公正為旨趣的價(jià)值訴求與以低成本、高效率為旨趣的效率訴求之間反復(fù)切換，映射了不同時(shí)期政府治理變革的主要目標(biāo)和理想類型。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)政府變革也面臨著這種價(jià)值訴求與效率訴求之間的張力。20世紀(jì)90年代開始，服務(wù)型政府的實(shí)踐創(chuàng)新逐漸從浙江、江蘇、上海、珠海等地興起，并催生了服務(wù)型政府的理論創(chuàng)新。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，2000年張康之在題為《限制政府規(guī)模的理念》的論文中首次提出“服務(wù)型政府模式”的概念[6]，之后服務(wù)型政府理論概念在學(xué)界快速發(fā)展。2004年，政府工作報(bào)告中首次正式采用“服務(wù)型政府”來描述政府變革目標(biāo)，并把“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”界定為政府的基本職能，備受實(shí)務(wù)界重視。[7]黨的十九大重申“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[8](P.39)，十九屆四中全會(huì)把“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”增補(bǔ)為“人民滿意的服務(wù)型政府”的基本職能，均表征著服務(wù)型政府的內(nèi)涵和外延一直處于動(dòng)態(tài)變化和豐富完善的進(jìn)程中。[9](P.35)無論從價(jià)值接納還是應(yīng)用場(chǎng)景看，服務(wù)型政府建設(shè)都將繼續(xù)作為我國(guó)政府治理變革的理想形態(tài)。

技術(shù)進(jìn)步帶動(dòng)人類社會(huì)快速發(fā)展已屬常識(shí)性認(rèn)知，而技術(shù)迭代催生組織變革也在二戰(zhàn)后各國(guó)政府改革實(shí)踐中得到驗(yàn)證。在歷次技術(shù)變革中，信息技術(shù)帶來的影響無疑最為深遠(yuǎn)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的崛起更成為服務(wù)型政府建設(shè)的必要條件。以機(jī)器學(xué)習(xí)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的第四次技術(shù)革命驅(qū)動(dòng)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、政務(wù)流程、思維理念以及政府與外部關(guān)系等全面重塑。[10]這種技術(shù)對(duì)組織產(chǎn)生劇烈沖擊、隱性互嵌和雙維重塑的現(xiàn)象，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，帶動(dòng)公共管理、政治學(xué)、信息管理、計(jì)算機(jī)等相關(guān)學(xué)科加入數(shù)字政府研究，持續(xù)創(chuàng)造新概念、新表達(dá)。無論是源自西方的“界面政府”“電子政府”“數(shù)字政府”等學(xué)術(shù)概念表達(dá)，還是“整體智治”“掌上政府”等描述政府治理數(shù)字化變革的實(shí)踐模式表達(dá)，均將數(shù)字化視為履行政府職能、實(shí)現(xiàn)政府職能的技術(shù)工具。本質(zhì)上，這些學(xué)術(shù)概念和實(shí)踐表達(dá)都描述了數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的理論意涵，但較少以直觀的方式回應(yīng)“數(shù)字化作為一種技術(shù)性工具，是如何嵌入服務(wù)型政府的建設(shè)歷程”這一關(guān)鍵問題?；诖?，本研究遵從“技術(shù)驅(qū)動(dòng)—組織重塑—治理轉(zhuǎn)型”的分析思路，以數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的地方實(shí)踐為基點(diǎn)，從三個(gè)層面逐層深入，分析數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的理論邏輯。

(一)技術(shù)驅(qū)動(dòng)：技術(shù)進(jìn)步倒逼服務(wù)型政府建設(shè)

技術(shù)發(fā)展是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志，每一次人類社會(huì)進(jìn)步都是從技術(shù)工具的顛覆式創(chuàng)新開始的。針對(duì)這種演變趨勢(shì)，馬克思曾經(jīng)告訴我們：“手推磨產(chǎn)生的是封建主為首的社會(huì)，蒸汽磨產(chǎn)生的是工業(yè)資本家為首的社會(huì)。”[11](P.108)政府是人類社會(huì)迄今為止最為重要的組織形式，政府治理能力不容置疑地受到技術(shù)工具的影響與制約。在前現(xiàn)代社會(huì)，由于受到交通、通訊、生產(chǎn)工具等技術(shù)因素約束，人類的活動(dòng)能力、組織形式、政府規(guī)模、治理能力以及公共服務(wù)所能達(dá)致的邊界普遍受限。正因技術(shù)工具的力有不逮，前現(xiàn)代社會(huì)政府往往需要依靠強(qiáng)制性的管制措施，由此催生出傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)“皇權(quán)不下縣”的治理形態(tài)。從技術(shù)決定論視角分析，傳統(tǒng)中國(guó)之所以選擇國(guó)家政權(quán)延伸到縣級(jí)，某種意義上是由封建帝國(guó)政府所能夠提供的治理技術(shù)及治理能力所決定的。

信息技術(shù)的發(fā)展提升了社會(huì)公眾獲取信息和監(jiān)督政府的能力，也倒逼政府實(shí)施以服務(wù)為導(dǎo)向的治理變革。從歷史演進(jìn)脈絡(luò)看，歷次技術(shù)革命都極大地提升了社會(huì)生產(chǎn)力和政府治理能力。自20世紀(jì)中葉計(jì)算機(jī)技術(shù)誕生以來，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為政府變革的重要驅(qū)動(dòng)力。發(fā)端于20世紀(jì)90年代的“電子政府”(或稱“電子政務(wù)”)建設(shè)，逐漸實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化、電子化、信息化，極大提升了政府信息傳遞和政令通達(dá)能力。2010年以后社交媒體(互聯(lián)網(wǎng) 2.0)的誕生與運(yùn)用，迅速驅(qū)動(dòng)電子政務(wù)向2.0版迭代升級(jí)，尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字化工具持續(xù)升級(jí)，直接提升了政府獲取、分析和處置信息以及作出決策、執(zhí)行決策的能力。[12]在此基礎(chǔ)上，我國(guó)開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)歷程，憑借著在線化、移動(dòng)化、智慧化等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為政府插上了“智能化智慧化的翅膀”，讓公眾可以隨時(shí)隨地獲取政府提供的公共服務(wù)，其本質(zhì)就是依靠信息技術(shù)打破傳統(tǒng)治理情境下時(shí)空因素對(duì)政府治理邊界的限制。與此同時(shí)，為了適應(yīng)信息時(shí)代治理情境、治理對(duì)象、治理方式等變革，政府也在技術(shù)倒逼之下持續(xù)推進(jìn)自我革命，以實(shí)現(xiàn)更高效率、更高效能的治理。由于政府的治理能力得到提升、治理邊界得到拓展，政府職能從傳統(tǒng)治理模式中提供基本社會(huì)秩序拓展到向個(gè)人和企業(yè)“全生命周期”提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，以服務(wù)為導(dǎo)向的政府變革由此成為可能。

(二)組織重塑：技術(shù)賦能重構(gòu)組織和公共服務(wù)流程

人類社會(huì)進(jìn)化是群商(Community Quotient)強(qiáng)化與智商強(qiáng)化相互作用的結(jié)果。所謂群商強(qiáng)化意指人類需要通過組織化的方式來獲得生存與發(fā)展，同時(shí)組織形態(tài)的發(fā)展變化也是人類進(jìn)化的重要表現(xiàn)形式。迄今為止，人類社會(huì)演化出了血親組織、政權(quán)組織(政府組織)、營(yíng)利組織以及非營(yíng)利組織等四類廣義組織。總體上，在人類社會(huì)前現(xiàn)代化階段，政權(quán)組織就是從血親組織中演化而來，逐漸實(shí)現(xiàn)了人類社會(huì)合作關(guān)系的穩(wěn)定化與結(jié)構(gòu)化。[13]因此，傳統(tǒng)社會(huì)中的政府組織雖然也需要開展縱向和橫向的合作治理，但是其穩(wěn)定性與結(jié)構(gòu)化較差，屬于松散型合作的傳統(tǒng)科層制組織，同時(shí)還蘊(yùn)含著較多的“人情”因素。

直到近代工業(yè)社會(huì)催生出了現(xiàn)代科層制組織，才徹底重塑了組織之間的協(xié)作互動(dòng)關(guān)系以及政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)。被譽(yù)為“組織理論之父”的德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出的“官僚制”是現(xiàn)代科層制組織的理想形態(tài)。為了區(qū)別于中文語境中的“官僚主義”，學(xué)術(shù)話語中逐漸使用“科層制組織”來代替“官僚制”描述政府組織形態(tài)。現(xiàn)代科層制組織具有層級(jí)節(jié)制的政令通達(dá)體系、橫向組織結(jié)構(gòu)的職能“分殊化”、排除人情因素的“非人格化”、體現(xiàn)現(xiàn)代法治和管理要求的“遵章守制”等基本特征。[14](PP.74-80)從而讓現(xiàn)代科層制組織適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的治理需要，因而被包含政府組織在內(nèi)的幾乎所有大型組織采用。然而，科層制組織先天不足，如組織結(jié)構(gòu)和職位關(guān)系固化、保守和抵制革新、過度剛性、效率低下等問題。[15](PP.139-158)中國(guó)超大治理疆域和多層級(jí)政府體系相疊加塑造出“條塊分割”管理體制，使得科層制組織弊端得以放大。在信息化高度不確定與高度復(fù)雜的治理情境下，更會(huì)造成政令統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性、遵從規(guī)則與目標(biāo)置換、科層規(guī)則非人格化與行政關(guān)系人緣化之間的悖論[16]，最終陷入“碎片化”治理困境，亟需找到破解路徑。

迄今為止，數(shù)字化是破解現(xiàn)代科層制組織中“碎片化”治理最為有效的方式。管理學(xué)有一條基本原理，組織的管理幅度和管理寬度受制于管理能力和技術(shù)條件，因此需要構(gòu)建層級(jí)節(jié)制和職能“分殊化”相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)。信息時(shí)代引入數(shù)字化的技術(shù)工具后，組織內(nèi)部信息傳遞、溝通、監(jiān)管的能力得到大幅提升，因此組織的管理幅度和寬度都可以延展開來，近年來流行的扁平化組織、網(wǎng)絡(luò)化組織、合作制組織都是信息化時(shí)代組織適應(yīng)性變革的結(jié)果。同樣，組織職能“分殊化”引發(fā)組織協(xié)調(diào)需求驟增。伴隨治理情境復(fù)雜多樣和治理任務(wù)繁重，傳統(tǒng)協(xié)調(diào)手段和技術(shù)支撐往往捉襟見肘。但數(shù)字化技術(shù)便捷性、即時(shí)化的強(qiáng)大溝通功能提升了科層制組織的協(xié)調(diào)能力，特別是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)運(yùn)用于政府治理當(dāng)中，使得跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)的復(fù)雜協(xié)同成為可能。概而言之，數(shù)字化賦能使得政府能夠完成傳統(tǒng)治理情境下技術(shù)條件無法支撐的服務(wù)半徑和服務(wù)內(nèi)容，持續(xù)優(yōu)化升級(jí)政府服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)范圍和服務(wù)效率。

(三)治理轉(zhuǎn)型：數(shù)字化賦能驅(qū)動(dòng)服務(wù)型政府迭代升級(jí)

打造一個(gè)“良善政府”(“Good Government”)一直是近代以來世界各國(guó)的普遍訴求。到20世紀(jì)90年代，“良善政府”的基本價(jià)值共識(shí)逐漸形成，特別是以“重新發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)”作為經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)的改革探索使得人們以市場(chǎng)效率為參照“重新發(fā)現(xiàn)了政府”。這是因?yàn)椋祟悺霸絹碓角宄匾庾R(shí)到，除非政府能設(shè)計(jì)并實(shí)施適當(dāng)?shù)墓舱撸芄?、透明、高效地配置資源，并能對(duì)社會(huì)福利與公民的經(jīng)濟(jì)要求做出有效的回應(yīng)，否則，無論是市場(chǎng)還是民主都不能良好運(yùn)作或者根本就不能運(yùn)作。因此，人們便將好政府明確地添加到發(fā)展議程中”[17](PP.1-21)。在中國(guó)使命型政黨初心使命和地方政府創(chuàng)新“錦標(biāo)賽”的雙重驅(qū)動(dòng)下，誕生于21世紀(jì)初學(xué)術(shù)著作并被中央采納的“服務(wù)型政府”，就是中國(guó)情境下“良善政府”的理想形態(tài)。

服務(wù)型政府是學(xué)者從我國(guó)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中歸納提煉出來的理論概念，并非西方新公共服務(wù)理論的簡(jiǎn)單翻版。1992年黨的十四大確立了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，客觀上要求政府“有形之手”從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域收縮，在此背景下服務(wù)型政府理念逐漸在浙江等沿海地區(qū)萌發(fā)，并催生了服務(wù)型政府理論。[18]張康之提出“服務(wù)型政府”概念之時(shí)就論述了其內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府“就是為人民服務(wù)的政府,用政治學(xué)的語言表述是為社會(huì)服務(wù),用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù),服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求,政府定位于服務(wù)者的角色上,把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨”[6]。盡管我們一直探索打造一個(gè)服務(wù)型政府，但這種理想目標(biāo)只能逐步實(shí)現(xiàn)，無論是前現(xiàn)代社會(huì)還是現(xiàn)代社會(huì)，政府能力極大地受到治理理念、治理方式和治理工具的制約。

信息化時(shí)代來臨，數(shù)字化不僅為我國(guó)打造一個(gè)“良善政府”植入了現(xiàn)代化技術(shù)工具，重塑適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代治理情境要求的組織結(jié)構(gòu)，而且也解構(gòu)了管理者頭腦中原有的思維模式，并促成體驗(yàn)和意義的重新建構(gòu)。[19](PP.137-138)可以說，數(shù)字化技術(shù)引導(dǎo)我們重新定義“良善政府”，豐富拓展了服務(wù)型政府的內(nèi)涵和邊界，這對(duì)被視為政府理想形態(tài)的服務(wù)型政府的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式提出了更高要求。當(dāng)然，這些要求并非一蹴而就，而是逐步豐富和完善的，不少學(xué)者對(duì)這一數(shù)字政府的治理轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行了階段劃分。例如，有學(xué)者在公共管理的變遷歷程中認(rèn)識(shí)數(shù)字政府建設(shè)，提出了三階段論：首先，把20世紀(jì)80年代中期至2002年標(biāo)注為新公共管理運(yùn)動(dòng)的鼎盛期，數(shù)字化開始萌生；其次，把2002至2010年標(biāo)注為第一代數(shù)字治理，也即以集中式和網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的數(shù)字治理，其基本特征是組織重構(gòu)和整合、“一站式”服務(wù)等；最后，把2010年以來的數(shù)字政府標(biāo)注為第二代數(shù)字治理，以分布式與數(shù)據(jù)庫引導(dǎo)為基本特征。[20]國(guó)內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)與國(guó)外的階段大致相同，逐步從公開向“放管服”改革、簡(jiǎn)政放權(quán)以及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了從信息公開向提升服務(wù)質(zhì)效迭代升級(jí)的變革趨勢(shì)，為我國(guó)建設(shè)超越西方治理的服務(wù)型政府提供了“彎道超車”的歷史契機(jī)。[10]

三、數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐圖景

本研究之所以選擇浙江數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新作為案例，以此觀察、描述和分析我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程、實(shí)踐特征及其發(fā)展趨勢(shì)，是因?yàn)檎憬邆鋵?shí)踐和技術(shù)支撐兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐創(chuàng)新方面，早在2002年習(xí)近平在浙江工作時(shí)就謀劃部署并推進(jìn)“數(shù)字浙江”建設(shè)，明確提出了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化和以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的要求[21](PP.37-38)，此后浙江先后實(shí)施了“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”“一件事”以及多跨協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景等政府治理的數(shù)字化改革，實(shí)踐創(chuàng)新持續(xù)迭代升級(jí)。在技術(shù)支撐方面，浙江依托阿里巴巴等大型數(shù)字化企業(yè)，基本能夠做到在數(shù)字化應(yīng)用方面長(zhǎng)期“領(lǐng)跑”全國(guó)，并在一定程度上影響了全球政務(wù)科技領(lǐng)域的變革趨勢(shì)。

(一)技術(shù)驅(qū)動(dòng)層面：持續(xù)推動(dòng)數(shù)字化改革措施迭代升級(jí)

政府改革實(shí)質(zhì)上反映為政府職能轉(zhuǎn)變。改革開放以來，中國(guó)政府職能已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，總體上實(shí)現(xiàn)了從全能向有限、從人治向法治、從管制向治理、從發(fā)展向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，貫穿其中的核心議題則是政府職能及其履職方式的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21世紀(jì)以來，浙江在執(zhí)行中央部門“撤并重組”等改革舉措的基礎(chǔ)上，逐漸開始采取數(shù)字化改革方式來推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，以數(shù)字化的持續(xù)性迭代升級(jí)倒逼政府自身變革。其主要?dú)v程大致可以劃分為三個(gè)階段：

第一階段，辦公自動(dòng)化和政府信息化(2002-2012年)。以2003年浙江省政府印發(fā)《數(shù)字浙江建設(shè)規(guī)劃綱要(2003—2007年)》為標(biāo)志，浙江明確提出“數(shù)字浙江”建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)信息化基礎(chǔ)設(shè)施、電子政務(wù)和電子商務(wù)發(fā)展，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化等信息技術(shù)應(yīng)用。電子政務(wù)的精髓可以用“政府上網(wǎng)”來描述，在通訊、廣電等信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施率先實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，全面建設(shè)各級(jí)政府門戶網(wǎng)站，主動(dòng)把政策法規(guī)、政務(wù)活動(dòng)、重要事項(xiàng)等內(nèi)容盡可能地搬到網(wǎng)上，實(shí)現(xiàn)信息公開，以公開促公平，以公開促監(jiān)督。這個(gè)時(shí)期屬于我國(guó)數(shù)字治理的第一個(gè)階段，體現(xiàn)出依靠數(shù)字化手段提供“一站式”服務(wù)的基本特征，同時(shí)各地出現(xiàn)的“政務(wù)微博”“電視問政”“網(wǎng)絡(luò)問政”“網(wǎng)上信訪”等政府治理領(lǐng)域的實(shí)踐創(chuàng)新，其本質(zhì)都是暢通民眾對(duì)政府監(jiān)督的數(shù)字化路徑。

第二階段，服務(wù)公開化和便捷化(2013-2016年)。以2013年浙江啟動(dòng)實(shí)施的“四張清單一張網(wǎng)”改革為主要標(biāo)志，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，由此率先在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。所謂“四張清單”，就是“政府權(quán)力清單”“政府責(zé)任清單”“企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單”“政府部門管理的專項(xiàng)資金清單”；所謂“一張網(wǎng)”，即指涉浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，要求行政審批事項(xiàng)全部上網(wǎng)?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”的理論意蘊(yùn)體現(xiàn)在兩方面：對(duì)政府而言，要做到“清單”之外無權(quán)力，大幅削減政府的行政審批權(quán)限，以防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租；對(duì)企業(yè)而言，則意味著“負(fù)面清單”未列即可為，由此釋放市場(chǎng)活力。兩年多時(shí)間內(nèi)，浙江通過“政府權(quán)力清單”把42個(gè)省級(jí)部門的1.23萬項(xiàng)行政職權(quán)消減至4092項(xiàng)，建立全程代理和集中審批制度，有力推動(dòng)了中央簡(jiǎn)政放權(quán)落地落實(shí)。[22]

第三階段，服務(wù)集成化和應(yīng)用場(chǎng)景(2017年至今)。以2016年底啟動(dòng)并于次年全面深化推廣的“最多跑一次”改革為初始標(biāo)志，掀起了數(shù)字服務(wù)場(chǎng)景化變革的序幕?！白疃嗯芤淮巍备母锏幕竞x是人民群眾及企事業(yè)單位到政府辦事，申報(bào)材料齊全并且符合法定程序的，要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次、最好不用跑”的目標(biāo)?！白疃嗯芤淮巍备母镌趯?shí)踐中持續(xù)升級(jí)，如諸暨市提出實(shí)施“一網(wǎng)通辦”“一證通辦”“一窗通辦”“城鄉(xiāng)通辦”改革；2019年，又迭代升級(jí)出“一件事”改革；2021年在全面數(shù)字化改革中，再次迭代升級(jí)為跨部門、跨層次、跨地區(qū)協(xié)同的應(yīng)用場(chǎng)景，可謂巧借數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)了“百姓不出門，盡辦天下事”。

(二)組織重塑層面：持續(xù)加強(qiáng)縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)同治理

在數(shù)字政府建設(shè)中，浙江始終聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，運(yùn)用數(shù)據(jù)化工具優(yōu)化縱向任務(wù)傳導(dǎo)和橫向協(xié)同治理，以更好滿足社會(huì)需求，體現(xiàn)了數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的初衷和使命?！爸袊?guó)政府機(jī)構(gòu)改革的核心是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要來調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行,重點(diǎn)調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系?！盵23]改革開放以來，浙江以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)為特征的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，一個(gè)重要的“組織密碼”就是持續(xù)加強(qiáng)縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同治理，推動(dòng)政府職能重心持續(xù)下移和不斷轉(zhuǎn)變，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

在“前半段”改革中，中央主要通過對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑來推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，更體現(xiàn)為省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系優(yōu)化。因?yàn)椤暗胤秸毮苻D(zhuǎn)變是政府職能轉(zhuǎn)變的落地之舉，其是否到位在一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)著政府職能轉(zhuǎn)變的終極效應(yīng)”，“地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要任務(wù)是接、放、管”，“需要在接準(zhǔn)、放實(shí)、管好上有深刻的理解和實(shí)際的推動(dòng)”[24]。改革開放以來，當(dāng)各地在實(shí)施以黨政機(jī)構(gòu)“撤并重組”為主要內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，浙江實(shí)施了以省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系優(yōu)化和政府職能重心下移為主要特征的改革。早在20世紀(jì)80年代初期，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，浙江就創(chuàng)造了兼容財(cái)政“省管縣”和行政“市管縣”的行政體制，此后十余年間實(shí)施了多輪次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，2007年啟動(dòng)推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，持續(xù)加碼的改革舉措破解了政府職能重心下移過程中的效應(yīng)衰減問題，為縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了制度支撐，也為數(shù)字化賦能服務(wù)型政府提供了“制度空間”。

在“后半段”改革中，持續(xù)升級(jí)的數(shù)字措施更好地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了橫向部門間、地區(qū)間的協(xié)同治理與縱向聯(lián)動(dòng)治理。“在以官僚制組織體系為基本結(jié)構(gòu)的國(guó)家管理體制中，中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間也形成了一種‘委托—代理’關(guān)系，地方政府接受中央政府的委托、下級(jí)政府接受上級(jí)政府的委托行使相應(yīng)的國(guó)家管理權(quán)限?！盵25]那么，在通過下放行政審批權(quán)來實(shí)現(xiàn)政府職能重點(diǎn)下移的過程中，如何避免由于信息不對(duì)稱而可能造成的地方政策執(zhí)行異化[26]，確保組織變革的初衷落地落實(shí)。實(shí)際上，由于在“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”“一件事”等改革以及多跨協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景過程中，持續(xù)迭代升級(jí)的數(shù)字化賦能讓上級(jí)政府的管理、監(jiān)督以及橫向協(xié)同能力全面提升，從而保障了政府職能重心下移的實(shí)現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在楓橋鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳可以現(xiàn)場(chǎng)辦理602項(xiàng)便民服務(wù)，村級(jí)便民服務(wù)中心可以辦理198項(xiàng)便民服務(wù)，甚至村民足不出戶就能享受到便捷的公共服務(wù)，其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)即為無處不在的數(shù)字化工具。

(三)治理變革層面：持續(xù)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的轉(zhuǎn)型

改革開放以來，浙江堅(jiān)持“走改革路、吃改革飯”，持續(xù)不斷地推動(dòng)政府治理改革創(chuàng)新，堅(jiān)持向縣域和鎮(zhèn)域下放行政審批和管理權(quán)限，推動(dòng)治理重心下移。這一改革思路可分為兩個(gè)方面：第一，從“面子”看，其主要訴求是更加高效、更加快捷地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能；第二，從“里子”看，其本質(zhì)還是為了建設(shè)服務(wù)型政府，更好地滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活需要以及市場(chǎng)主體發(fā)展的需要。

無論是初期階段的辦公自動(dòng)化和“政府上網(wǎng)”，還是后來的政務(wù)服務(wù)數(shù)字化和集成化改革，都深度嵌入了“服務(wù)”的理念，整個(gè)改革過程鮮明地體現(xiàn)了“以人民為中心”的基本價(jià)值訴求和實(shí)踐特征。例如，在浙江各地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、行政村(社區(qū))政務(wù)服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，“一站式”集成化提供政務(wù)服務(wù)，用“數(shù)據(jù)多跑路”代替“群眾少跑路甚至不跑路”。在后續(xù)改革實(shí)踐中，“最多跑一次”還不斷地衍生出升級(jí)版，例如社會(huì)治理領(lǐng)域“最多跑一地”、群眾和企業(yè)服務(wù)“一件事”改革、數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用等，這些改革舉措都蘊(yùn)含了“以人民為中心”的價(jià)值偏好。在數(shù)字化嵌入的過程中，始終體現(xiàn)了一種樸素的理念，即人民需要什么樣的服務(wù)，政府就提供什么樣的服務(wù)。

2021年以來，浙江啟動(dòng)實(shí)施了全面數(shù)字化改革，從省級(jí)層面構(gòu)建“152”的數(shù)字化改革框架，其中：“1”是指“一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，“5”是指數(shù)字機(jī)關(guān)、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字法治,“2”是指理論體系和制度規(guī)范體系。2022年“152”框架體系升格為“1612”，其中：第一個(gè)“1”和“2”的含義不變，“6”則是在“5”的基礎(chǔ)上增加“數(shù)字生態(tài)”，同時(shí)把數(shù)字機(jī)關(guān)升格為“黨建統(tǒng)領(lǐng)整體智治”，6個(gè)大系統(tǒng)對(duì)應(yīng)全面深化改革的7個(gè)領(lǐng)域，第二個(gè)“1”則是指“基層治理系統(tǒng)”。從“152”到“1612”，劃定了服務(wù)型政府建設(shè)的跑道。實(shí)際上，這里的“數(shù)字政府”體現(xiàn)為小政府，而整個(gè)框架是圍繞“大政府”來構(gòu)造設(shè)計(jì)的，從數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、主要應(yīng)用系統(tǒng)以及數(shù)字治理的理論體系、制度規(guī)范等維度，系統(tǒng)性、整體性、變革性重塑政府治理的組織結(jié)構(gòu)、治理理念、治理方式以及治理模式，是對(duì)傳統(tǒng)思維方式、認(rèn)識(shí)模式和治理工具的顛覆性變革，是對(duì)基于科層制組織政府治理模式的徹底再造。

盡管全面數(shù)字化改革依托現(xiàn)有的科層制組織體系，但多跨協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景完全顛覆了傳統(tǒng)科層治理模式。數(shù)字化賦能的基本邏輯是用戶導(dǎo)向，即根據(jù)用戶需求開發(fā)數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用，重構(gòu)服務(wù)流程，依靠跨層級(jí)跨部門的數(shù)據(jù)協(xié)作，高效率高質(zhì)量地滿足企業(yè)和群眾需求，規(guī)避了傳統(tǒng)科層模式依靠“繁文縟節(jié)”開展跨部門跨層級(jí)協(xié)同治理引起的低效、“中梗阻”、行政傲慢等弊端。2022年2月，浙江省公布了88項(xiàng)2021年數(shù)字化改革獲獎(jiǎng)名單，涉及四級(jí)政府各領(lǐng)域的數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用，正是數(shù)字化賦能服務(wù)型政府的硬核成果。近代工業(yè)社會(huì)以來，科層制組織被廣泛運(yùn)用，但是科層制組織的弊端與其優(yōu)勢(shì)特征如影隨形，始終無法根除。然而，數(shù)字化改革讓我們看到了突破科層制組織局限性的可能。如“一碼管地”“浙里興村共富”“產(chǎn)業(yè)大腦”、不動(dòng)產(chǎn)司法處置“一件事”改革、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革、“移動(dòng)法院”“基層公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督應(yīng)用”“浙里人才管家”等數(shù)字化場(chǎng)景應(yīng)用，打破了科層制的部門壁壘，提升了治理效能，為人類提供了一種重塑科層制組織治理模式的可行方案。

四、數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的未來路向

改革開放四十多年來，“我國(guó)持續(xù)不斷深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，取得了巨大的成功，形成了中國(guó)特色的政府治理模式或政府治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在世界上產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響”[27]。在這個(gè)變革歷程中，數(shù)字化賦能起到技術(shù)驅(qū)動(dòng)和支撐作用，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等持續(xù)迭代升級(jí)的數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府治理變遷，構(gòu)建并不斷升級(jí)“以人民為中心”的治理體系和治理模式，強(qiáng)化了公共服務(wù)供給與政府?dāng)?shù)字化變革之間的緊密聯(lián)系。[28]可以預(yù)見，未來數(shù)字化還將繼續(xù)賦能服務(wù)型政府建設(shè)。

(一)“技術(shù)治理”已經(jīng)并將繼續(xù)成為服務(wù)型政府的驅(qū)動(dòng)力量

數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維和數(shù)字化認(rèn)知已經(jīng)反映到生產(chǎn)、生活與治理等各領(lǐng)域?！凹夹g(shù)型治理已全面體現(xiàn)于治理的體制、機(jī)制、過程與理念之中”，由此衍生出“治理創(chuàng)新的枝節(jié)化、政府管理的數(shù)字化、治理過程的智能化、組織技術(shù)的密織化、民眾權(quán)利的民生服務(wù)替代，它們相互疊加而形構(gòu)日益鮮明的治理形態(tài)”[29]，成為治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不可或缺的元素。因此，政府唯有積極適應(yīng)，主動(dòng)融入數(shù)字化變革的大潮，掌握數(shù)字化技術(shù)，適應(yīng)數(shù)字化思維和數(shù)字化認(rèn)知。數(shù)字化思維和數(shù)字化認(rèn)知，可以理解為“計(jì)算”的概念，例如技術(shù)治理必然要求政府治理降低成本和提高效能，而降低治理成本和提升治理效能是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。在此意義上，“技術(shù)治理”的繼續(xù)強(qiáng)化就是服務(wù)型政府持續(xù)實(shí)現(xiàn)的過程。在智慧治理時(shí)代，建設(shè)服務(wù)型政府必須重視數(shù)字化技術(shù)的驅(qū)動(dòng)和倒逼作用，脫離數(shù)字化賦能而空談服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，都是不切實(shí)際的想象。

(二)政府變革中的“整體智治”的特征和趨勢(shì)必將繼續(xù)強(qiáng)化

“整體智治”是整體性治理理論在數(shù)字化治理情境中的具體運(yùn)用，是整體治理與數(shù)字治理的深度融合。人類已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，數(shù)字化技術(shù)變革的趨勢(shì)則是“智能化、智慧化”迭代升級(jí)。雖然科層制組織結(jié)構(gòu)層級(jí)節(jié)制的縱向結(jié)構(gòu)和職能“分殊化”的橫向結(jié)構(gòu)適應(yīng)了工業(yè)時(shí)代專業(yè)性需求，但不可否認(rèn)的是，隨著信息化時(shí)代高度復(fù)雜性和高度不確定性增加，同時(shí)伴隨著通信和信息傳遞即時(shí)化，簡(jiǎn)單依靠機(jī)構(gòu)“撤并重組”“大部制”等傳統(tǒng)方式，無法應(yīng)對(duì)“條塊分割”的行政管理體制衍生出來的“碎片化”治理困境。公民不斷升級(jí)的高品質(zhì)公共服務(wù)期望值，要求服務(wù)型政府建設(shè)持續(xù)走向更高效能，保持更高回應(yīng)性，而這種治理效能與回應(yīng)性要求，只有借助持續(xù)迭代升級(jí)的數(shù)字化技術(shù)賦能才可能變成現(xiàn)實(shí)?！罢w智治”具有政府治理數(shù)字化、需求回應(yīng)高效精準(zhǔn)化、治理實(shí)踐整體化等特征[28]。據(jù)此判斷，服務(wù)型政府模式的雛形已經(jīng)在浙江“整體智治”的改革中得到初步體現(xiàn)?；谡憬瓕?shí)踐甚至可以大膽預(yù)測(cè)，這種以“整體智治”推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑，是被證明成效最為凸顯的實(shí)踐，并有可能全面重塑政府治理模式。

(三)“以用戶為導(dǎo)向”理念是數(shù)字化賦能服務(wù)型政府的關(guān)鍵

服務(wù)型政府的關(guān)鍵在“服務(wù)”，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)，首先必須厘清概念體系中的“服務(wù)型政府”強(qiáng)調(diào)的是為誰服務(wù)、誰提供服務(wù)、如何提供服務(wù)、提供何種服務(wù)等問題。郁建興把“最多跑一次”改革評(píng)價(jià)為“一場(chǎng)‘以人民為中心’的公共管理改革”，是推動(dòng)“以政府為中心”的公共管理向“以人民為中心”的公共管理轉(zhuǎn)型的過程。[1]從浙江實(shí)踐看，服務(wù)型政府的旨趣就是讓公民便捷地獲取高品質(zhì)公共服務(wù)，而數(shù)字化則是通過后臺(tái)運(yùn)作的方式提供了實(shí)現(xiàn)路徑。然而，改革過程中也產(chǎn)生了“條塊分割”的印痕，一些部門出現(xiàn)的“數(shù)字孤島”“信息孤島”正是線下“碎片化”治理在“線上”的映射，一些數(shù)字化應(yīng)用項(xiàng)目只實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)上網(wǎng)”，個(gè)別政府部門推出的數(shù)字化項(xiàng)目便于部門職能履行，離“好用易用”還存在較大差距，甚至造成了一定程度的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字難民”。以此為鑒，要摒棄數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的“為數(shù)字化而數(shù)字化”思維，堅(jiān)持“以用戶為導(dǎo)向”的理念來設(shè)計(jì)和推進(jìn)實(shí)施政府?dāng)?shù)字化改革項(xiàng)目，把用戶的滿意度與獲得感作為重要評(píng)價(jià)依據(jù)。[30]本質(zhì)上而言，數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)就是持續(xù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型蘊(yùn)含的工具性邏輯、服務(wù)型政府蘊(yùn)含的價(jià)值性邏輯、數(shù)字化重塑政府組織結(jié)構(gòu)和治理模式的過程性邏輯的深度疊加融合。[31]

(四)制度和規(guī)則重構(gòu)是數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)的重要保障

黨的十九屆四中全會(huì)以制度建設(shè)為主題，試圖依靠制度建設(shè)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。道格拉斯·C. 諾斯(Douglass C. North)認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”，“制度通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性?！盵32](PP.3-4)那么制度是如何形成的呢？對(duì)此，德國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯武剛(Wolfgang Kasper)有過經(jīng)典論述，他認(rèn)為禁止機(jī)會(huì)主義和不可預(yù)見行為的規(guī)則以維持社會(huì)秩序從而創(chuàng)造社會(huì)信任的規(guī)則就是制度，并把制度分為“內(nèi)在制度”與“外在制度”兩種類型，前者通過漸進(jìn)式的反饋機(jī)制和調(diào)整機(jī)制實(shí)現(xiàn)演化，后者則是人為設(shè)計(jì)出來強(qiáng)加于社會(huì)并通過政府這種權(quán)威機(jī)構(gòu)執(zhí)行。[33](P.3)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，當(dāng)前政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型處于起步階段，理論體系和制度規(guī)范體系尚處于“短缺狀態(tài)”，更加需要通過政府的法規(guī)政策探索構(gòu)建具有適應(yīng)性和自我進(jìn)化特征的制度規(guī)則體系，讓數(shù)字政府得以規(guī)范發(fā)展。浙江在啟動(dòng)實(shí)施全面數(shù)字化改革時(shí)，同步部署探索構(gòu)建數(shù)字化改革的理論體系以及制度規(guī)范體系，顯然是清楚地意識(shí)到了制度規(guī)范體系的重要性，以及當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域制度規(guī)范供給缺乏的現(xiàn)狀。我們期待，浙江在政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中探索形成管用有效的理論體系和制度規(guī)范體系。

五、結(jié)論與討論

第四次技術(shù)革命已經(jīng)將人類帶入以數(shù)字化和萬物互聯(lián)的信息化時(shí)代，因此政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為世界各國(guó)順應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇。當(dāng)然，由于國(guó)情社情區(qū)別，具體通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型打造一種什么樣的政府形態(tài)，在不同國(guó)家政府治理變革實(shí)踐中必然表現(xiàn)出差異性?！胺?wù)型政府”是本土學(xué)者從我國(guó)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中提煉歸納而成的政府研究理論范式，并被中央政府采納作為我國(guó)政府治理變革的理想形態(tài)。為此，本研究遵循實(shí)踐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)理論創(chuàng)新的基本邏輯，采用“技術(shù)驅(qū)動(dòng)—組織重塑—治理轉(zhuǎn)型”作為分析框架，以浙江政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐為案例，深描和分析了數(shù)字化賦能我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的理論邏輯、實(shí)踐圖景和未來路向(見圖1)。分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)既豐富了服務(wù)型政府的理論范式和實(shí)踐圖景，也拓展了政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程內(nèi)涵，實(shí)際上兼容了政府治理變革的技術(shù)邏輯、服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值邏輯以及數(shù)字化重構(gòu)政府組織形態(tài)和治理模式的過程邏輯。在此，還要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：

圖1 數(shù)字化賦能服務(wù)型政府

(一)數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)既是一種實(shí)踐表達(dá)也是一種理論范式

從實(shí)踐表達(dá)來看，包括數(shù)字政府建設(shè)在內(nèi)的數(shù)字中國(guó)建設(shè)已經(jīng)漸次鋪開，只有為這種數(shù)字化治理過程提供一種理論支撐，才能更好地推動(dòng)政府治理在方式和工具方面的實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新?；诖?，未來的服務(wù)型政府建設(shè)將著眼于深化技術(shù)治理的場(chǎng)景性，同時(shí)需要持續(xù)強(qiáng)化用戶導(dǎo)向并提升用戶體驗(yàn)。當(dāng)然，數(shù)字技術(shù)的迭代升級(jí)也需要設(shè)置相應(yīng)的制度規(guī)約，方能讓數(shù)字化賦能背景下的服務(wù)型政府建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。從理論范式來看，服務(wù)型政府和數(shù)字政府都已經(jīng)各自成為一種獨(dú)立的政府治理理論范式，本研究的立論點(diǎn)則是嘗試推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值訴求與數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)偏好在數(shù)字賦能服務(wù)型政府建設(shè)的過程中實(shí)現(xiàn)融合，從而豐富理論研究的內(nèi)涵和邊界，為數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐提供一種可能的理論解釋。

(二)數(shù)字化賦能服務(wù)型政府建設(shè)是政府治理的一種整體性系統(tǒng)性重塑

縱觀服務(wù)型政府建設(shè)在技術(shù)驅(qū)動(dòng)和價(jià)值偏好交互融合中的演進(jìn)脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)在信息化時(shí)代，數(shù)字化工具、數(shù)字化思維和數(shù)字化認(rèn)知從技術(shù)驅(qū)動(dòng)、組織重塑、治理模式等維度推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了政府治理變革的全方位重塑。這個(gè)變革過程體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是技術(shù)治理，信息化時(shí)代的技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理變革就是通過數(shù)字化賦能推動(dòng)政府治理走向理性化、科學(xué)化、精細(xì)化[31]；二是系統(tǒng)性，所謂系統(tǒng)化就是數(shù)字化驅(qū)動(dòng)政府從理念、組織、制度、職能以及治理模式等方面實(shí)現(xiàn)全面重塑；三是“整體智治”，如何讓誕生于工業(yè)化時(shí)代具有層級(jí)節(jié)制和職能“分殊化”特征的科層制組織突破“孤島思維”，從“政府作為一個(gè)整體”的高度為社會(huì)提供公共服務(wù)，是尚待破解的難題。數(shù)字化恰恰為“破題”提供了思路和工具，特別是后臺(tái)運(yùn)行的數(shù)字化手段將政府變成一個(gè)面向公眾的“用戶導(dǎo)向的界面”以滿足用戶需求，由此完成了治理意涵、治理關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)的整體性再造。

(三)數(shù)字化賦能服務(wù)型政府是我國(guó)政府治理趨向理想形態(tài)的重要路徑

“服務(wù)型政府”是從我國(guó)政府治理實(shí)踐創(chuàng)新中誕生的一個(gè)概念，2004年被中央政府采納作為我國(guó)政府治理變革的理想形態(tài)，并將其基本職能界定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。此后15年，中央政府關(guān)于我國(guó)政府治理變革的理想形態(tài)及其職能邊界始終保持不變，直到2019年黨的十九屆四中全會(huì)增加“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)涵，令“服務(wù)為本，人民至上”的內(nèi)涵更為具體可感。在第四次工業(yè)革命縱深推進(jìn)的當(dāng)下，數(shù)字治理能力亦成為評(píng)價(jià)服務(wù)成效的關(guān)鍵。通過浙江實(shí)踐圖景的深描，我們發(fā)現(xiàn)數(shù)字化賦能已經(jīng)成為并將繼續(xù)成為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的重要路徑。據(jù)此，我們甚至可以大膽預(yù)測(cè)，以技術(shù)驅(qū)動(dòng)、“整體智治”、用戶導(dǎo)向和制度重塑為特征的數(shù)字賦能服務(wù)型政府建設(shè)，可能在未來實(shí)踐中被塑造為一種具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的政府治理模式。

(四)要警惕數(shù)字化技術(shù)對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)

數(shù)字技術(shù)是一把“雙刃劍”，既能推動(dòng)政府治理走向高效化、智慧化和簡(jiǎn)約化，但過于依賴數(shù)字化技術(shù)也可能導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)。其一，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。如果數(shù)字系統(tǒng)自身存在技術(shù)漏洞，或因身份識(shí)別認(rèn)證、接口訪問鏈接、下載預(yù)設(shè)模板錯(cuò)誤等技術(shù)缺陷，則會(huì)造成數(shù)字政府平臺(tái)失靈。其二，管理風(fēng)險(xiǎn)。如果不能很好地駕馭數(shù)字技術(shù)，則可能陷入“被數(shù)字治理”“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)難民”等困境。其三，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。伴隨數(shù)字技術(shù)滲入政府服務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，政府對(duì)數(shù)據(jù)的調(diào)取、流動(dòng)、使用和存儲(chǔ)都可能存在監(jiān)管盲區(qū)，進(jìn)而造成監(jiān)管失效和數(shù)據(jù)濫用等。其四，安全風(fēng)險(xiǎn)。如果數(shù)字政府系統(tǒng)存在漏洞、缺陷和后門，黑客通過隱蔽方式對(duì)核心數(shù)據(jù)進(jìn)行刪除、修改、移動(dòng)和銷毀等，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們需要利用好數(shù)字化技術(shù)賦能服務(wù)型政府建設(shè)，但是也要警惕潛在風(fēng)險(xiǎn)和深層危機(jī)，做到防微杜漸、居安思危，筑牢數(shù)字政府的安全底線。